Thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ những vấn đề đặt ra từ thực tiễn công tác thanh tra

Thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ những vấn đề đặt ra từ thực tiễn công tác thanh tra    

Thẩm quyền thanh tra được hiểu là tổng thể các nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan thanh tra nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá, xử lý đối với việc chấp hành chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân theo những trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ trong hoạt động thanh tra được quy định tại Điều 15 Luật Thanh tra.

1. Quy định của pháp luật về thẩm quyền thanh tra của Thanh tra Chính phủ

Thẩm quyền thanh tra được hiểu là tổng thể các nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan thanh tra nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá, xử lý đối với việc chấp hành chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân theo những trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ trong hoạt động thanh tra được quy định tại Điều 15 Luật Thanh tra. Theo đó, Thanh tra Chính phủ có thẩm quyền:

– Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập.

– Thanh tra vụ việc phức tạp, liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

– Thanh tra vụ việc khác do Thủ tướng Chính phủ giao.

– Kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là Bộ trưởng), Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh khi cần thiết.

Thẩm quyền trong hoạt động thanh tra của Thanh tra Chính phủ theo quy định này được xây dựng dựa trên việc xác định thẩm quyền về nội dung (thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn) nhằm phân biệt với hoạt động thanh tra chuyên ngành và dựa trên đối tượng (các bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập) nhằm phân định với các cơ quan thanh tra nhà nước khác. Bên cạnh đó, Luật thanh tra 2010 còn quy định thẩm quyền thanh tra vụ việc khác do Thủ tướng Chính phủ giao. Về nguyên tắc, việc xác định thẩm quyền thanh tra của Thanh tra Chính phủ nêu trên đã bao trùm lên toàn bộ các nội dung, lĩnh vực của công tác quản lý, của các đối tượng thuộc thẩm quyền quản lý của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Sau hơn 6 năm tổ chức thi hành Luật thanh tra, quy định về thẩm quyền trong hoạt động thanh tra của Thanh tra Chính phủ đã bộc lộ một số tồn tại, hạn chế, cụ thể như sau:

– Thứ nhất, khó xác định phạm vi về thẩm quyền và có nguy cơ chồng chéo, trùng lắp với thẩm quyền thanh tra của các bộ, ngành. 

Theo quy định, ngoài chức năng quản lý nhà nước về thanh tra, Thanh tra Chính phủ có thẩm quyền thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Quy định nêu trên dẫn đến phạm vi hoạt động của Thanh tra Chính phủ rất khó xác định và có nguy cơ chồng chéo với hoạt động thanh tra của thanh tra bộ, ngành. Cụ thể, thẩm quyền thanh tra việc thực hiện “chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các bộ, ngành…” đã bao gồm tất cả phạm vi nhiệm vụ của các bộ, ngành và UBND cấp tỉnh. Trong việc thực hiện chính sách, pháp luật đó có nhiều nhiệm vụ thuộc thẩm quyền thanh tra của thanh tra bộ, ngành. Chẳng hạn, Thanh tra Chính phủ đi thanh tra việc chấp hành pháp luật trong việc tổ chức các đoàn đi công tác nước ngoài của một số bộ, ngành, địa phương (nội dung này thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Ngoại giao và thuộc thẩm thanh tra của Thanh tra Bộ Ngoại giao); Thanh tra Chính phủ tổ chức thanh tra việc thực hiện các chính sách, chương trình mục tiêu quốc gia (như chương trình kiên cố hóa trường lớp; chương trình liên kết đào tạo Thạc sỹ, Tiến sỹ với nước ngoài…), đây thuộc phạm vi quản lý nhà nước chuyên ngành của Bộ Giáo dục và Đào tạo, nên về nguyên tắc nó thuộc thẩm quyền thanh tra của Thanh tra bộ. Trong các lĩnh vực khác như: quản lý đất đai, tài nguyên khoáng sản… các văn bản pháp luật chuyên ngành đều quy định thẩm quyền thanh tra của Thanh tra bộ trong việc thanh tra về quản lý đất đai, khoáng sản. 

Luật đất đai 2013 quy định thanh tra chuyên ngành về đất đai: “Thanh tra chuyên ngành đất đai là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về đất đai, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc lĩnh vực đất đai…”. Về nội dung, có thể thấy hoạt động thanh tra hành chính do Thanh tra Chính phủ thực hiện và hoạt động thanh tra chuyên ngành đều có nội dung “thanh tra việc thực hiện/chấp hành pháp luật về đất đai”. Về đối tượng, Thanh tra Chính phủ thanh tra UBND cấp tỉnh trong việc thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai, trong khi đó Luật đất đai quy định nội dung thanh tra chuyên ngành đất đai bao gồm việc thanh tra việc chấp hành pháp luật về đất đai của UBND các cấp (bao gồm UBND cấp tỉnh). Điều này có nghĩa UBND cấp tỉnh cùng đồng thời là đối tượng thanh tra trong việc chấp hành/thực hiện pháp luật về đất đai theo quy định của Luật thanh tra và Luật đất đai thuộc thẩm quyền thanh tra của Thanh tra Chính phủ và Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường. 

– Thứ hai, thẩm quyền thanh tra các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập không còn phù hợp với Luật doanh nghiệp về xác định đối tượng là DNNN.

Để cụ thể hóa đối tượng DNNN thuộc thẩm quyền thanh tra của Thanh tra Chính phủ, Nghị định số 49/2014/NĐ-CP ngày 20/5/2014 của Chính phủ về giám sát, kiểm tra, thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước trong việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của chủ sở hữu đã quy định cụ thể đối tượng DNNN thuộc thẩm quyền thanh tra của Thanh tra Chính phủ, bao gồm những đối tượng sau:

Các doanh nghiệp nhà nước (sau đây gọi là doanh nghiệp cấp 1), bao gồm:

+ Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên là công ty mẹ của tập đoàn kinh tế; công ty mẹ của tổng công ty nhà nước; công ty mẹ trong mô hình công ty mẹ – công ty con; công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên độc lập do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập hoặc các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Bộ quản lý ngành), Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) quyết định thành lập;

+ Công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn từ hai thành viên trở lên mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ do các Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là chủ sở hữu vốn đầu tư vào doanh nghiệp.

+ Công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần do các doanh nghiệp cấp 1 là chủ sở hữu vốn đầu tư vào doanh nghiệp và nắm giữ trên 50% vốn điều lệ (sau đây gọi chung là doanh nghiệp cấp 2).

Thanh tra Chính phủ thanh tra việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của chủ sở hữu đối với các doanh nghiệp cấp 1 do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập và các doanh nghiệp cấp 2. Tuy nhiên, theo quy định của Luật doanh nghiệp, việc xác định đối tượng DNNN theo cách tiếp cận mới là doanh nghiệp do nhà nước năm giữ 100% vốn điều lệ . Chính vì vậy, cơ sở pháp lý để xác định đối tượng thanh tra theo Luật và Nghị định số 49/2014/NĐ-CP là chưa phù hợp với các quy định của Luật doanh nghiệp. Thực tiễn hiện nay, tại một số địa phương đang lúng túng trong việc xác định đối tượng thanh tra là DNNN theo Luật doanh nghiệp hay theo pháp luật về thanh tra. Trong một số trường hợp, để đảm bảo đúng thẩm quyền, cơ quan thanh tra đã tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước chỉ đạo việc thanh tra (thuộc thẩm quyền thanh tra vụ việc khác do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước giao) đối với các DNNN đã được cổ phần hoá. Vì vậy, Thanh tra Chính phủ cần có hướng dẫn cụ thể nhằm xác định thẩm quyền thanh tra đối với các DNNN đã được cổ phân hoá mà nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối (trên 50% vốn điều lệ).

– Thứ ba, việc thực hiện thẩm quyền thanh tra các vụ việc khác do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước giao chiếm tỷ lệ lớn trong thực hiện kế hoạch thanh tra hàng năm dẫn tới khó đảm bảo hoàn thành kế hoạch thanh tra.

Thực tế công tác thanh tra những năm qua cho thấy, các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính thông thường dành khoảng từ 50 đến 70% nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ do Thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước giao. Đó là những vụ việc cụ thể như: (thẩm tra, xác minh một đơn tố cáo; xác minh một nội dung khiếu nại; thanh tra một doanh nghiệp hay một cơ quan, đơn vị nào đó… đây thường là những vụ việc được dư luận xã hội quan tâm). Việc giao nhiệm vụ cho các cơ quan thanh tra là hoàn toàn đúng luật dựa trên thẩm quyền được quy định trong Luật thanh tra. Các Điều 15, 18 và 21 của Luật thanh tra đều quy định cho thanh tra mỗi cấp phải thực hiện các nhiệm vụ do Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước giao. Điều đáng nói ở đây là phần lớn những việc được giao lại không nằm trong phạm vi thẩm quyền của mỗi cấp thanh tra mà Luật đã quy định. Cụ thể, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước giao cho các cơ quan thanh tra tiến hành thanh tra các doanh nghiệp (các doanh nghiệp này đã được cổ phần hóa, không phải là doanh nghiệp nhà nước theo Luật doanh nghiệp 2014 hoặc giao nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của hoạt động thanh tra chuyên ngành cho các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính thực hiện); thanh tra đối tượng không thuộc thẩm quyền của cơ quan thanh tra (ví dụ, Thanh tra Chính phủ thanh tra việc kê khai tài sản, thu nhập của Giám đốc sở tại một địa phương). Do phải dành nhiều thời gian, công sức để thực hiện những nhiệm vụ này, các cơ quan thanh tra khó đảm bảo hoàn thành kế hoạch thanh tra hàng năm đã được ban hành, đồng thời ảnh hưởng đến việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan thanh tra.

Ngoài ra, trong những năm gần đây, tỷ lệ các cuộc thanh tra đột xuất (hầu hết là do Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước giao) chiếm tỷ lệ khá cao  nên nhiều cơ quan thanh tra chưa thực hiện đầy đủ các cuộc thanh tra dự kiến theo kế hoạch. Việc thực hiện nhiều cuộc thanh tra đột xuất dẫn đến khó bảm đảm tính kế hoạch trong hoạt động thanh tra, mặt khác là hoạt động thanh tra phụ thuộc hoàn toàn vào sự chỉ đạo, điều hành của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Chính vì vậy, các cơ quan thanh tra khó có thể bảo đảm được tính chủ động, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động của mình. 

– Thứ tư, có sự chồng chéo, trùng lắp về đối tượng và nội dung thanh tra với hoạt động Kiểm toán Nhà nước. 

Quy định hiện hành về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Chính phủ có sự trùng lắp, chồng chéo với hoạt động của Kiểm toán Nhà nước. Theo đó, hai cơ quan này đều có chức năng thanh tra, kiểm toán đối với các DNNN trong quản lý và sử dụng tài sản công, mà cụ thể là trong quản lý và sử dụng vốn và tài sản nhà nước; trong việc thực hiện các dự án, công trình có sử dụng ngân sách nhà nước; trong việc thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia… dẫn tới có sự chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động giữa hai cơ quan này. Điều này xuất phát từ việc pháp luật về thanh tra quy định thẩm quyền thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước (hay với tên gọi là hoạt động thanh tra kinh tế – xã hội). Nội dung của hoạt động thanh tra này có sự trùng lắp với nội dung của hoạt động kiểm toán, cụ thể là nội dung kiểm toán hoạt động (là việc kiểm toán để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công). Thực tế hàng năm, Thanh tra Chính phủ và Kiểm toán Nhà nước phải xử lý chồng chéo, trùng lắp khi xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, kiểm toán của hai cơ quan.

2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật thanh tra

– Thứ nhất, xác định rõ phạm vi thẩm quyền về mặt nội dung trong hoạt động thanh tra của Thanh tra Chính phủ.

Theo quy định của Luật Thanh tra, Thanh tra Chính phủ có thẩm quyền thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Như trên đã phân tích, quy định này dẫn đến phạm vi hoạt động của Thanh tra Chính phủ rất khó xác định và có nguy cơ chồng chéo với hoạt động của cơ quan thanh tra bộ, ngành. Thẩm quyền thanh tra việc thực hiện “chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các bộ, ngành…” đã bao gồm tất cả phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, ngành. Bên cạnh việc trùng lắp, chồng chéo với hoạt động thanh tra bộ, ngành thì việc thanh tra nhiệm vụ cụ thể không có tác động nhiều đến việc nâng cao hiệu quả hoạt động của đối tượng thanh tra, ít có tác động đến việc hoàn thiện chính sách, pháp luật. Vì vậy, thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ nên hướng trọng tâm vào thanh tra trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Chủ tịch UBND cấp tỉnh trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước của bộ, ngành, địa phương; thanh tra trách nhiệm của người đứng đầu trong tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật thuộc phạm vi quản lý của các bộ, ngành và địa phương. Còn việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, ngành hay các chính sách, pháp luật cụ thể cần giao cho các cơ quan thanh tra bộ thực hiện. 

– Thứ hai, bỏ quy định về thẩm quyền thanh tra hành chính đối với các DNNN trong Luật thanh tra. 

Thực tế hiện nay cho thấy, hoạt động thanh tra đối với các DNNN của Thanh tra Chính phủ có sự chồng chéo, trùng lắp với hoạt động kiểm toán, hoạt động thanh tra chuyên ngành. Mặt khác, theo lộ trình cơ cấu lại DNNN và định hướng phát triển kinh tế tư nhân thì trong thời gian tới, nhà nước sẽ đẩy mạnh chuyển đổi hầu hết các DNNN thành doanh nghiệp có cơ cấu sở hữu hỗn hợp, chủ yếu là doanh nghiệp cổ phần, niêm yết trên thị trường chứng khoán, lấy hiệu quả kinh tế làm chỉ tiêu đánh giá chủ yếu . Khi đó, việc thanh tra, kiểm tra đối với các doanh nghiệp sẽ được thực hiện bởi hoạt động thanh tra chuyên ngành, hoạt động kiểm toán và cơ chế giám sát của cơ quan quản lý vốn, tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp. Khi đã được cổ phần hóa (kể cả DNNN nắm giữ cổ phần chi phối), thì hoạt động của doanh nghiệp sẽ được vận hành đầy đủ theo cơ chế thị trường, chịu sự giám sát của các cổ đông, của cơ chế kiểm toán độc lập, kiểm soát nội bộ…, nên việc giao thẩm quyền thanh tra hành chính đối với các doanh nghiệp nhà nước là không cần thiết, tránh sự chồng chéo, trùng lắp với các thiết chế thanh tra, kiểm tra, kiểm toán khác.

– Thứ ba, chuyển đổi phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính sang thực hiện chức năng giám sát, đánh giá hành chính theo tinh thần của Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.

Theo định hướng của Chiến lược trong giai đoạn 2021-2030, các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chuyển sang thực hiện chức năng đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, của đội ngũ cán bộ, công chức; đề xuất, hoàn thiện về cơ chế, chính sách, hướng dẫn nghiệp vụ và kiểm tra việc thực hiện pháp luật trên các lĩnh vực tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Mục đích việc chuyển chức năng của các cơ quan thanh tra sang thực hiện giám sát, đánh giá hành chính là nhằm phân định rõ hoạt động của các cơ quan thanh tra với hoạt động kiểm toán, kiểm tra của Đảng, giám sát của Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thiết chế kiểm tra, giám sát khác hiện nay đang chồng chéo, trùng lắp giữa hoạt động của các cơ quan này. Bên cạnh đó, giám sát, đánh giá hành chính là xu hướng mới trong quản trị nền hành chính, được xác định là thước đo nhằm đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, của đội ngũ cán bộ, công chức trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Hoạt động hành chính là hoạt động hàng ngày, mang tính thường xuyên, liên tục nhằm phục vụ người dân, doanh nghiệp thực hiện quyền của mình. Vì vậy, giám sát, đánh giá hành chính giúp cho hoạt động hành chính được đúng hướng, phục vụ cho việc đánh giá, sắp xếp lại bộ máy, đội ngũ cán bộ, công chức được thực hiện có hiệu quả. Đây được coi là khâu còn nhiều hạn chế của nền hành chính, trong khi đó hoạt động thanh tra công vụ chưa phát huy được hiệu quả do còn nhiều bất cập về cơ chế, chính sách, pháp luật. Việc chuyển đổi phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính theo tinh thần của Chiến lược là bước đi phù hợp với xu thế hiện nay. Tuy nhiên, trong thời gian tới cần phải nghiên cứu, đánh giá toàn diện với các thiết chế thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán nhằm xây dựng cơ chế để thực hiện chức năng giám sát, đánh giá hành chính đạt hiệu quả trên thực tế./.

ThS. Lê Văn Đức

Viện Khoa học Thanh tra

Nguồn: http://giri.ac.vn