Phương hướng hoàn thiện quy định pháp luật về quyền và việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra

PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT

VỀ QUYỀN VÀ VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA

1. Yêu cầu đặt ra đối với việc hoàn thiện quy định pháp luật về quyền và việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra

a) Hoàn thiện quy định pháp luật về quyền và việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra theo yêu cầu của cải cách nền hành chính nhà nước.

Việc hoàn thiện quy định pháp luật về quyền và việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra phải được đặt trong yêu cầu đổi mới về tổ chức, hoạt động của ngành thanh tra nhằm đáp ứng được yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính nhà nước theo tinh thần Nghị quyết 30c/NQ-CP của Chính phủ ngày 08/11/2011 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020. Mục tiêu của Chương trình tổng thể cải cách hành chính trong giai đoạn sắp tới là phải xây dựng được hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở thông suốt, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả, tăng tính dân chủ và pháp quyền trong hoạt động điều hành của Chính phủ và của các cơ quan hành chính nhà nước. Mà trong đó, nhiệm vụ trọng tâm là tiến hành tổng rà soát về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế hiện có của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ để điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức, sắp xếp lại nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo, bỏ trống hoặc trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn.

Đây là cơ sở để ngành Thanh tra tiếp tục tổng kết, rà soát, đánh giá lại tổ chức, hoạt động để xây dựng lộ trình, chiến lược cải cách phù hợp với Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước, đáp ứng yêu cầu phát triển ngành thanh tra theo hướng tinh gọn, hiệu quả, toàn diện, hợp lý, trong đó ưu tiên nâng cao hiệu quả là nội dung xuyên suốt trong định hướng đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra, trong đó có việc hoàn thiện quy định pháp luật về quyền và việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra .

b) Việc hoàn thiện quy định pháp luật về quyền và việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra là xuất phát từ yêu cầu thực tiễn công tác thanh tra đặt ra, sao cho các cơ quan thanh tra nhà nước phải thực sự trở thành công cụ hữu hiệu của người quản lý, kịp thời phòng ngừa, phát hiện, xử lý các hành vi vi phạm, nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích chính đáng của công dân, cơ quan, tổ chức. Từ yêu cầu này đòi hỏi cần phải khách quan trong việc xem xét, trao cho các cơ quan thanh tra, những chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra những quyền hạn gì tương ứng với vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ được giao. Đồng thời, hoàn thiện các quy định pháp luật về trình tự, thủ tục thực hiện quyền một cách rõ ràng, đơn giản về thủ tục hành chính, làm cơ sở pháp lý để các chủ thể tiến hành thanh tra dễ thực hiện trên thực tế.

Hoàn thiện quy định pháp luật về quyền trong hoạt động thanh tra, phải thỏa mãn được các yêu cầu sau:

– Tính toàn diện, đầy đủ của các quy định pháp luật về quyền trong hoạt động thanh tra, thể hiện ở khả năng bao quát về nội dung, trình tự, thủ tục thực hiện tất cả các quyền trong hoạt động thanh tra.

– Tính đồng bộ, thống nhất của các quy định pháp luật về quyền trong hoạt động thanh tra, thể hiện ở sự kết hợp hài hòa, thống nhất giữa các quy định mang tính nguyên tắc, khuôn mẫu chung trong luật với các văn bản hướng dẫn. Các quy định về quyền trong hoạt động thanh tra phải thể hiện sự đồng bộ với quy định về trình tự, thủ tục thực hiện quyền cũng như các chế tài bảo đảm thực hiện các quyền thanh tra đó.

– Các quy định pháp luật về quyền trong hoạt động thanh tra phải phù hợp với thực tiễn, có tính khả thi.

– Tính ổn định, minh bạch và hiệu quả của các quy định pháp luật về quyền trong hoạt động thanh tra, thể hiện các quy định này phải có tính ổn định, đủ tầm khái quát để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh khi thực hiện quyền trong một khoảng thời gian nhất định. Các quy định này còn phải được thể chế hóa thành những quy trình, thủ tục rõ ràng, dễ thực hiện và dễ kiểm soát được. Bên cạnh đó, tính minh bạch trong các quy định pháp luật về quyền trong hoạt động thanh tra cũng giúp cho các cơ quan quản lý kiểm soát được việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra..

c) Hoàn thiện quy định pháp luật về quyền và việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra phải đáp ứng được yêu cầu kiểm soát việc thực hiện quyền.

Quyền trong hoạt động thanh tra được các cơ quan thanh tra nhà nước, các chủ thể tiến hành thanh tra nhân danh quyền lực nhà nước để thực hiện, áp đặt ý chí lên cho cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng chịu sự tác động của các quyền này. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra hoặc các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến hoạt động thanh tra có nghĩa vụ, trách nhiệm phải thực hiện các yêu cầu, kiến nghị, quyết định của các chủ thể tiến hành thanh tra để thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra mà pháp luật trao cho. Để việc thực hiện các quyền này được thực hiện trong khuôn khổ của pháp luật, tránh sự lộng quyền, lạm quyền hoặc ngược lại là việc từ bỏ quyền hạn, đặt ra yêu cầu khách quan rất cần phải được kiểm soát ngược lại với việc thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra. Vì vậy, việc hoàn thiện các quy định pháp luật về quyền và việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra phải đáp ứng được yêu cầu kiểm soát quyền.

Thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước nói chung và hoạt động thanh tra nói riêng thời gian qua cũng cho thấy một thực tế, để các quyền trong hoạt động thanh tra được thực hiện một cách có hiệu quả, đúng pháp luật, rất cần tăng cường kiểm soát quyền lực từ trong nội bộ của bộ máy Nhà nước, đó là sự kiểm tra, giám sát từ cấp trên đối với cấp dưới, đó cũng có thể là xây dựng được một cơ chế giám sát đặc thù, điều này dễ nhận thấy với hoạt động thanh tra, thời gian qua ngành thanh tra đã xây dựng được cơ chế giám sát hoạt động Đoàn thanh tra, trong đó có việc giám sát thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra. Bên cạnh đó, để các quyền trong hoạt động thanh tra được sử dụng có  hiệu quả, đúng pháp luật thì không chỉ cần có sự kiểm soát bằng quyền lực từ phía cơ quan nhà nước mà còn rất cần có sự kiểm soát từ phía các thiết chế khác trong xã hội, nhất là việc kiểm soát từ phía người dân.

Trong quá trình tiến tới xây dựng một xã hội dân sự, với việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội của người dân và các tổ chức phi nhà nước thì việc kiểm soát việc thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra chỉ có thể được thực hiện nếu chúng ta xây dựng được một cơ chế đảm bảo cho người dân và các tổ chức khác của xã hội kiểm soát được việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra, đó là phải tăng cường tính công khai, rõ ràng, minh bạch trong thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra.

2. Phương hướng hoàn thiện quy định pháp luật về quyền và việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra

a) Hoàn thiện các quy định pháp luật về quyền trong hoạt động thanh tra đảm bảo trao cho các chủ thể tiến hành thanh tra những quyền hạn tương xứng với vị trí, vai trò của thanh tra.

Việc trao cho cơ quan thanh tra, các chủ thể tiến hành thanh tra những quyền hạn nào phải căn cứ vào vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể tiến hành thanh tra những nhiệm vụ đó. Đó là nội dung và cũng là nguyên tắc trong thiết kế tổ chức bộ máy nhà nước cũng như phương hướng hoàn thiện quyền trong hoạt động thanh tra, đảm bảo quyền phải đi đôi với trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ được giao. Đồng thời, việc nghiên cứu, trao các quyền hạn thanh tra phải được đặt trong điều kiện, bối cảnh tổng thể việc nghiên cứu, đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra.

Thời gian qua, với việc xác định vị trí, vai trò của thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý, thanh tra luôn gắn liền với quản lý với quan điểm xác định mối quan hệ giữa quản lý với thanh tra là “một chứ không phải là hai”[1], xem nhẹ tính độc lập của thanh tra. Vì vậy, tại Điều 5, Luật Thanh tra năm 2010 quy định về chức năng của thanh tra “Cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật”. Đồng thời, tại Chương II, Luật Thanh tra quy định về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước đều xác định Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện là cơ quan chuyên môn của UBND cùng cấp. Thanh tra Bộ, Thanh tra Sở là cơ quan của Bộ, của Sở giúp Bộ, Sở có nhiệm vụ giúp Bộ trưởng, Giám đốc Sở thực hiện công tác thanh tra.

Bên cạnh đó, tại mục 5, Chương IV, Luật Tổ chức HĐND và UBND xác định “Các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân là cơ quan tham mưu, giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của Uỷ ban nhân dân cùng cấp và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở. Như vậy, các cơ quan thanh tra nhà nước có vai trò là cơ quan tham mưu, giúp việc cho cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Chính xuất phát từ quan điểm này, nên việc xác định trao cho cơ quan thanh tra những quyền hạn tương ứng với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ với tư cách là cơ quan tham mưu, giúp việc được giới hạn ở những quyền hạn như đã phân tích tại Chương 1, Chương 2 nêu trên.

Việc định hướng đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra tới đây sẽ gắn liền với quá trình nghiên cứu xây dựng Chiến lược phát triển ngành thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến 2050, trong đó phải làm rõ những luận cứ khoa học để xác định việc nhận thức lại vị trí, vai trò của thanh tra là cơ quan chức năng, được trao những thẩm quyền đủ mạnh để có thể độc lập trong cả tổ chức, hoạt động khi xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng bị quản lý, tuy nhiên việc đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra cần phải có bước đi, lộ trình thích hợp trong tiến trình cải cách tổ chức bộ máy Nhà nước. Ttrong thời gian tới đây, một quan điểm nhận được sự đồng tình, ủng hộ của đông đảo các nhà nghiên cứu, các chuyên gia và cán bộ trong và ngoài ngành thanh tra là phải tăng cường tính độc lập tương đối của thanh tra với cơ quan quản lý, tránh sự lệ thuộc quá nhiều của thanh tra với cơ quan quản lý cùng cấp, dẫn đến mất đi tính độc lập trong tổ chức, hoạt động thanh tra. Có thể coi đây là một trong những quan điểm chủ đạo để trên cơ sở đó xem xét, rà soát lại các quyền hạn trong hoạt động thanh tra để tiến tới việc bổ sung những quyền hạn nào? bỏ những quyền hạn nào? tương ứng với yêu cầu thực hiện nhiệm vụ thanh tra.

b) Nhận thức lại về các loại quyền trong hoạt động thanh tra

Dựa trên cơ sở lý luận và các quy định của Luật Thanh tra năm 2010, chúng ta đang thừa nhận có 4 nhóm quyền trong hoạt động thanh tra, gồm có:

– Nhóm 1: quyền yêu cầu.

– Nhóm 2: quyền quyết định.

– Nhóm 3: quyền kiến nghị.

– Nhóm 4: quyền kết luận, kiến nghị sau thanh tra.

Để tăng cường hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra, cần xác định lại chỉ có 3 nhóm quyền gồm có quyền yêu cầu, quyền quyết định và quyền kết luận, kiến nghị, bởi lẽ các quyền thuộc nhóm 3 – quyền kiến nghị, nêu trong Luật Thanh tra gồm có 03 quyền:

– Quyền kiến nghị tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra nhà nước hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra;

– Quyền kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ công tác và xử lý đối với cán bộ, công chức, viên chức cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định thanh tra;

– Quyền kiến nghị người có thẩm quyền đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Về bản chất, các quyền kiến nghị này cũng giống như quyền yêu cầu, đều thể hiện việc đề nghị từ phía cơ quan thanh tra và các chủ thể thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc xem xét, xử lý đối với tổ chức, cá nhân cản trở hoạt động thanh tra hoặc có hành vi vi phạm cần ngăn chặn việc gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm xem xét đề nghị từ phía cơ quan thanh tra, các chủ thể tiến hành thanh tra để ra các quyết định xử lý đối với tổ chức, cá nhân có hành vi cần áp dụng biện pháp ngăn chặn.

Tuy nhiên, về hình thức xác định trong các quy định của Luật Thanh tra thể hiện dưới dạng thực hiện việc “kiến nghị”. Nếu xác định các quyền này thuộc nhóm quyền yêu cầu sẽ nâng cao tính “bắt buộc” đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan khi nhận được những yêu cầu đó. Trên cơ sở xác định đúng tính chất của các quyền này để xây dựng trình tự, thủ tục thực hiện quyền và các biện pháp chế tài phù hợp.

c) Đảm bảo trình tự, thủ tục thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra rõ ràng, đơn giản về thủ tục hành chính.

Cùng với phương hướng xem xét, trao cho cơ quan thanh tra những quyền hạn nào thì một trong những nội dung cần được quan tâm nghiên cứu là phải làm rõ trình tự, thủ tục thực hiện các quyền hạn trong hoạt động thanh tra đảm bảo các yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính nói chung và cải cách hành chính trong ngành thanh tra nói riêng.

Việc cải cách các trình tụ, thủ tục thực hiện quyền đó là phải quy định cụ thể việc thực hiện các quyền hạn này cần phải rõ ràng, minh bạch, đơn giản về thủ tục hành chính thuận lợi cho những chủ thể tiến hành thanh tra khi áp dụng những quyền hạn này, hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao.

Việc quy định rõ ràng về trình tự, thủ tục thực hiện quyền cũng là cơ sở để cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan thuận lợi trong quá trình chấp hành các yêu cầu, kiến nghị, quyết định của các chủ thể tiến hành thanh tra. Bên cạnh đó, việc rõ ràng về trình tự, thủ tục cũng tạo điều kiện thuận lợi cho Người ra quyết định thanh tra, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến cuộc thanh tra và xã hội thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động thanh tra.

d) Đưa ra được các biện pháp bảo đảm hữu hiệu để thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra.

Từ thực tiễn tổ chức, thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra thời gian qua, cho thấy hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện các quyền chưa cao mà trong đó một trong những nguyên nhân là do pháp luật thanh tra chưa quy đinh cụ thể về các chế tài bảo đảm thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra.

Việc dừng lại ở các quy định mang tính chung nhất về chế tài thực hiện quyền, chẳng hạn như quy định “Trường hợp đối tượng thanh tra không cung cấp, cung cấp không đầy đủ, không chính xác hoặc cố tình trì hoãn cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành hoặc người ra quyết định thanh tra áp dụng biện pháp xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị Thủ trưởng cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng biện pháp xử lý đối tượng thanh tra”[2] không có tính răn đe, nghiêm minh trong xử lý các hành vi vi phạm khi các chủ thể tiến hành thanh tra thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra. Đây là vấn đề gây ra nhiều khó khăn cho hoạt động thanh tra, ảnh hưởng tới hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra.

Chế tài đảm bảo thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra không chỉ được đặt ra cho cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến nội dung thanh tra mà cần phải nghiên cứu, đặt ra chế tài cho ngay các chủ thể tiến hành thanh tra, qua đó đảm bảo việc xem xét, xử lý trách nhiệm và bảo đảm hoạt động thanh tra theo đúng quy định pháp luật trong thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra.

e) Nâng cao trách nhiệm của các chủ thể tiến hành thanh tra trong thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra.

Cùng với việc hoàn thiện các quy định pháp luật quy định về quyền trong hoạt động thanh tra thì để nâng cao hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra cần phải xem xét, đưa ra các giải pháp để nâng cao trách nhiệm của các chủ thể tiến hành thanh tra.

Có thể nói, con người là nhân tố quan trọng, có tính quyết định trong tổ chức thực hiện các hoạt động xã hội nói chung và quản lý nhà nước nói riêng. Trách nhiệm của các chủ thể thanh tra từ Người ra quyết định thanh tra đến Trưởng Đoàn thanh tra, Thanh tra viên, các thành viên Đoàn thanh tra, Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành không xác định đúng ý thức, thái độ trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ, có biểu hiện lộng quyền, lạm quyền, né tránh, không thực hiện hết quyền hạn của mình được pháp luật cho phép, đây cũng sẽ là nguyên nhân dẫn tới hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra chưa đáp ứng được yêu cầu như mong muốn.

Để nâng cao trách nhiệm của các chủ thể tiến hành thanh tra trong thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra, thiết nghĩ phải đưa ra được các giải pháp nhằm đảm nâng cao nhận thức về ý thức, thái độ trách nhiệm cho cán bộ, công chức của ngành thanh tra. Bên cạnh đó, phải tăng cường kỷ cương, kỷ luật trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ thông qua việc tiếp tục quy trình hóa các hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ, tăng cường việc kiểm tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, trong đó có việc thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra. Trên cơ sở đó, Thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước, Thủ trưởng các cơ quan thanh tra kịp thời phát hiện những nhân tố điển hình tiên tiến để động viên khen thưởng, biểu dương kịp thời. Nếu phát hiện có hành vi vi phạm trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ, trong đó có việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra thì tiến hành xem xét, xử lý nghiêm minh theo quy định của pháp luật, có tính răn đe, để từ đó định hướng cho hoạt động của cán bộ, công chức phải tuân thủ pháp luật. Chỉ có như vậy, ngành thanh tra mới bảo đảm nâng cao hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra./.

TS. Nguyễn Huy Hoàng

Phó Hiệu trưởng Trường CBTT