Những vấn đề đặt ra trong thực tiễn thực hiện quy định pháp luật về chuyển đổi vị trí công tác

Chuyển đổi vị trí công tác là giải pháp phòng ngừa tham nhũng được quy định trong Luật phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành. Mục đích của giải pháp này nhằm phòng ngừa tình trạng cán bộ công tác tại một vị trí, một bộ phận quá lâu dẫn đến việc nắm bắt được những sơ hở về cơ chế, chính sách trong lĩnh vực mình công tác, quản lý để lợi dụng thực hiện hành vi tiêu cực; có sự móc ngoặc, thông đồng với đối tượng bị quản lý để thực hiện hành vi tham nhũng, tiêu cực….

1. Khái quát quy định pháp luật về chuyển đổi vị trí công tác

Chuyển đổi vị trí công tác là giải pháp phòng ngừa tham nhũng được quy định trong Luật phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành. Mục đích của giải pháp này nhằm phòng ngừa tình trạng cán bộ công tác tại một vị trí, một bộ phận quá lâu dẫn đến việc nắm bắt được những sơ hở về cơ chế, chính sách trong lĩnh vực mình công tác, quản lý để lợi dụng thực hiện hành vi tiêu cực; có sự móc ngoặc, thông đồng với đối tượng bị quản lý để thực hiện hành vi tham nhũng, tiêu cực; khắc phục tình trạng cục bộ trong từng địa phương, đơn vị; nhằm kiểm soát công việc lẫn nhau, người làm việc sau kiểm tra công việc của người trước đó, góp phần ngăn chặn hành vi tiêu cực và tăng cường ý thức kỷ luật công tác của mỗi cán bộ, công chức. Khi một công chức được chuyển sang môi trường làm việc mới thì việc làm quen với công việc, với đồng nghiệp và đặc biệt là với đối tượng bị quản lý mới sẽ mất nhiều thời gian hơn và nếu muốn thực hiện hành vi tham nhũng, tiêu cực thì cũng sẽ phải mất thời gian nhất định.

Về khía cạnh đào tạo, bồi dưỡng cán bộ: Việc chuyển đổi vị trí công tác không những tạo môi trường, điều kiện để công chức được đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ mà còn giúp họ tích lũy kinh nghiệm thực tế ở những vị trí công tác khác nhau. Ngoài ra, việc chuyển đổi vị trí công tác cũng góp phần điều chỉnh, tăng cường cán bộ có chuyên môn nghiệp vụ cho các lĩnh vực quản lý, địa bàn cần thiết khi có yêu cầu (đặc biệt là các địa bàn biên giới, hải đảo, miền núi, vùng sâu, vùng xa…). Đây là biện pháp quan trọng để rèn luyện, bồi dưỡng cán bộ, công chức có điều kiện để tiếp cận và thông thạo nhiều lĩnh vực công việc ở nhiều vị trí khác nhau, có năng lực thực tiễn để thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao khi có yêu cầu.

Theo quy định của Luật phòng, chống tham nhũng, Nghị định số 158/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 và Nghị định số 150/2013/NĐ-CP của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 158/2007/NĐ-CP quy định danh mục các vị trí công tác và thời hạn định kỳ chuyển đổi vị trí công tác đối với cán bộ, công chức, viên chức​ (Nghị định) theo đó, đối tượng phải chuyển đổi là cán bộ, công chức, viên chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý có liên quan đến việc quản lý ngân sách, tài sản của Nhà nước, trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân. Nghị định đã quy định 21 lĩnh vực, ngành, nghề phải chuyển đổi và yêu cầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị ở Trung ương và địa phương phải ban hành văn bản quy định cụ thể danh mục các vị trí công tác phải định kỳ chuyển đổi trong 21 lĩnh vực, ngành, nghề đó.

Việc chuyển đổi vị trí công tác được thực hiện như sau: Định kỳ chuyển đổi vị trí công tác từ bộ phận này sang bộ phận khác cùng chuyên môn, nghiệp vụ trong từng cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc giữa các lĩnh vực, địa bàn được phân công theo dõi, phụ trách, quản lý; Định kỳ chuyển đổi vị trí công tác giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong phạm vi quản lý của cơ quan, tổ chức và đơn vị. Đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị chỉ có một vị trí trong danh mục định kỳ chuyển đổi vị trí công tác, mà vị trí này có yêu cầu chuyên môn, nghiệp vụ khác với các vị trí khác của cơ quan, tổ chức, đơn vị đó thì việc định kỳ chuyển đổi vị trí công tác do người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị sử dụng cán bộ, công chức, viên chức đề nghị với cơ quan có thẩm quyền quản lý cấp trên trực tiếp quyết định chuyển đổi.

Hình thức chuyển đổi được thực hiện bằng việc ban hành quyết định điều động, bố trí cán bộ, công chức, viên chức theo nội dung quy định. Thời hạn định kỳ chuyển đổi vị trí công tác là từ 02 năm (đủ 24 tháng) đến 05 năm (đủ 60 tháng) theo đặc thù của từng ngành, lĩnh vực. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ và Thủ trưởng các cơ quan quy định tại điểm b khoản 1 Điều 2 Nghị định này ban hành văn bản quy định cụ thể thời hạn định kỳ chuyển đổi vị trí công tác thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan.

Thực hiện chủ trương nêu trên, trong 10 năm qua, các cấp, các ngành đã chuyển đổi vị trí công tác 310.694 lượt cán bộ, công chức, viên chức, góp phần tích cực phòng ngừa tham nhũng[1]. Việc thực hiện giải pháp này tại một số ngành, lĩnh vực đã phát huy tác dụng thiết thực trong công tác phòng, chống tham nhũng; cán bộ, công chức thuộc diện chuyển đổi phát huy tính năng động, sáng tạo, nắm bắt được địa bàn, lĩnh vực quản lý; công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chuyển đổi vị trí công tác được chú trọng…   

2. Những vấn đề đặt ra trong thực tiễn thực hiện chuyển đổi vị trí công tác

– Thứ nhất, một số đối tượng, ngành nghề phải chuyển đổi vị trí công tác không phù hợp với mục đích nhằm phòng, chống tham nhũng.

Theo quy định, đối tượng phải chuyển đổi vị trí công tác là cán bộ, công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý nhưng họ là người được giao thực hiện một nhiệm vụ nhất định và có quyền hạn nhất định trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Quyền hạn ở đây được hiểu là công chức có quyền quyết định (xử phạt vi phạm hành chính, cho thông quan hàng hóa, áp mức thuế, kiến nghị xử lý cán bộ…); quyền yêu cầu đối tượng bị quản lý phải chấp hành pháp luật; quyền tiếp nhận và giải quyết những công việc của người dân và doanh nghiệp… Họ là những người được giao nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà nhiệm vụ, quyền hạn đó có liên quan đến việc quản lý ngân sách, tài sản của Nhà nước, trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của người dân, doanh nghiệp. Đây được xác định là những lĩnh vực, ngành nghề có nguy cơ tham nhũng cao và công chức có nhiều cơ hội tham nhũng khi làm việc ở đó. Có thể khái quát đặc điểm của đối tượng phải chuyển đổi vị trí công tác như sau:

+ Là người được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ và có quyền hạn trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó.

+ Không phải là công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý.

+ Ngành nghề, lĩnh vực mà công chức đó hoạt động có nguy cơ tham nhũng cao (trực tiếp giải quyết công việc của người dân, doanh nghiệp; làm việc trong các lĩnh vực tài chính, ngân sách, tổ chức cán bộ, thuế, hải quan, địa chính…).

Trên thực tế, việc phát hiện và xử lý tham nhũng trong những năm qua cho thấy, những vụ án tham nhũng xảy ra đều do người có chức vụ, quyền hạn thực hiện. Cụ thể là do công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, còn công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý chủ yếu thực hiện hành vi “tham nhũng vặt”, hành vi nhũng nhiễu khi thi hành công vụ, hoặc nếu có thực hiện thì có sự câu kết, móc ngoặc với người giữ chức vụ lãnh đạo quản lý thực hiện mà ít khi thực hiện một mình. Bởi vì, công chức chỉ có thể thực hiện hành vi tham nhũng, tiêu cực một mình khi họ được giao thẩm quyền quyết định trực tiếp đến công việc họ đảm nhiệm. Đó có thể là thẩm quyền quyết định mức đóng thuế đối với doanh nghiệp; thẩm quyền cho thông quan hàng hóa; thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính; thẩm quyền cấp phép đầu tư; thẩm quyền kiến nghị, kết luận vi phạm của đối tượng thanh tra… Còn đối với công chức chỉ được giao nhiệm vụ, quyền hạn mà thẩm quyền được giao không mang tính quyết định, không trực tiếp làm thay đổi, tác động đến đối tượng quản lý thì để thực hiện hành vi tham nhũng, tiêu cực thì công chức đó phải có sự câu kết, móc ngoặc với người giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý thực hiện.

Chính vì vậy, vấn đề đặt ra là thực hiện việc chuyển đổi vị trí công tác đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý nhằm phòng, chống tham nhũng trong một số ngành, lĩnh vực liệu có phải là giải pháp khả thi không khi chính họ không phải là người có nhiều cơ hội thực hiện hành vi tham nhũng, trong khi đó những người có khả năng và cơ hội tham nhũng (cán bộ lãnh đạo quản lý) lại không phải là đối tượng bị chuyển đổi vị trí công tác mà áp dụng cơ chế luân chuyển cán bộ.

– Thứ hai, chưa có chính sách ban hành cùng với việc thực hiện chuyển đổi vị trí công tác.

Trên thực tế, khi thực hiện chủ trương chuyển đổi vị trí công tác, nhiều đối tượng phải đi làm xa nhà, xa gia đình nên cuộc sống khó khăn hơn, nhất là ở những vùng sâu, vùng xa. Trong khi đó, họ nghiêm túc chấp hành chủ trương chuyển đổi vị trí công tác nhưng việc họ thuộc đối tượng phải chuyển đổi, đối tượng làm việc trong những vị trí, ngành nghề có nguy cơ tham nhũng cao không phải lỗi của họ, nhiều khi họ bị đánh đồng với những nhóm đối tượng khác. Chẳng hạn, một cán bộ làm công tác tổ chức, cán bộ của một phòng cấp huyện thì cơ hội tham nhũng là thấp hơn so với những ngành, nghề khác vì công tác cán bộ là công tác của Đảng, của Thủ trưởng cơ quan, đơn vị nhưng họ thuộc đối tượng phải chuyển đổi như những cán bộ làm công tác tại các ngành hải quan, thuế vụ, quản lý thị trường… Chính vì vậy, ngoài việc rút ngắn danh mục vị trí công tác thì cần phải có chính sách đối với công chức thuộc diện chuyển đổi, nhất là ở vùng sâu, vùng xa. Các chính sách như: nhà ở công vụ, phụ cấp đi lại, nâng bậc lương trước thời hạn, hoặc có cam kết khi hết thời hạn chuyển đổi thì được trở lại đơn vị cũ làm việc.

– Thứ ba, thực hiện chuyển đổi vị trí công tác phải giải quyết được mâu thuẫn giữa yêu cầu chuyển đổi với việc đảm bảo tính chuyên sâu, trình độ chuyên môn cao trong một số ngành, lĩnh vực.

Trên thực tế, với nhiều mảng nghiệp vụ trong một số ngành, lĩnh vực đòi hỏi phải xây dựng được đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên sâu, có tính nghiệp vụ cao. Ví dụ, cán bộ kiểm tra, phân tích máy soi trong ngành Hải quan; cán bộ thanh tra, kiểm tra trong ngành thuế, cán bộ thẩm định giá… khi thực hiện chuyển đổi vị trí công tác đối với nhóm đối tượng này thì vấn đề tìm được cán bộ phù hợp với chuyên môn nghiệp vụ thay thế là rất khó khăn, bởi hoạt động nghề nghiệp của họ không chỉ làm việc theo quy trình hành chính đơn thuần mà đòi hỏi phải qua đào tạo chuyên sâu, có nhiều kiến thức và kinh nghiệm thực tiễn mới đảm đương được nhiệm vụ. Chưa kể một số ngành phải qua đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ mới có chứng chỉ hành nghề hoặc được bổ nhiệm vào ngạch nên khi bị chuyển đổi sẽ mất nhiều nguồn lực để đào tạo lại cán bộ.

– Thứ tư, việc tổ chức thực hiện chuyển đổi vị trí công tác tại nhiều nơi chưa nghiêm túc, mang tính đối phó.  

Trên thực tế, ở nhiều cơ quan vẫn còn có hiện tượng triển khai mang tính đối phó, chưa có kế hoạch thực hiện thường xuyên; nhận thức về ý nghĩa cũng như phương pháp, cách làm còn thiếu nhất quán; cá biệt có cơ quan còn nhận thức chưa đúng theo tinh thần của Nghị định, thực hiện lẫn lộn giữa chuyển đổi vị trí công tác với điều động, luân chuyển cán bộ gây xáo trộn tổ chức hoặc lợi dụng chủ trương chuyển đổi vị trí công tác để trù dập, điều chuyển cán bộ đang làm tốt ở nơi này sang nơi khác không phù hợp với năng lực, sở trường, chuyên môn nghiệp vụ.

Trong quá trình tổ chức thực hiện, nhiều đơn vị chưa xây dựng danh mục cụ thể và kế hoạch chuyển đổi vị trí công tác của cơ quan mình, nên thực hiện chậm, số lượng được chuyển đổi không nhiều. Thực tế, cán bộ làm việc ở những lĩnh vực dính dáng đến nhiều quyền lợi thường có tâm lý ngại luân chuyển. Bản thân người đứng đầu đơn vị khi xây dựng kế hoạch luân chuyển ở đơn vị mình lại có thái độ né tránh do ngại đụng chạm đến quyền lợi cấp dưới hoặc đã có sự câu kết, liên minh trong làm ăn giữa lãnh đạo với cán bộ thuộc diện chuyển đổi dẫn đến thiếu khách quan khi tổ chức thực hiện.

3. Giải pháp, kiến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi vị trí công tác

– Trước tiên, cần rà soát lại danh mục 21 lĩnh vực, ngành nghề phải chuyển đổi vị trí công tác tại Nghị định theo hướng loại bỏ một số ngành nghề không còn phù hợp với thực tiễn để đảm bảo tính tập trung trong quá trình thực hiện. Các ngành nghề mà cơ hội phát sinh tham nhũng, tiêu cực chỉ ở cấp cán bộ quản lý như: Công tác tổ chức cán bộ; Quản lý công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; Cấp phép hoạt động ngân hàng, hoạt động ngoại hối… thì không cần thiết đưa vào danh mục, bảo đảm sự tập trung, hiệu quả khi tổ chức thực hiện.  

– Các bộ, ngành, địa phương trên cơ sở danh mục nghành nghề phải chuyển đổi xác định lại trọng tâm các vị trí công tác phải chuyển đổi theo hướng chỉ quy định những đối tượng là công chức có chức vụ, quyền hạn được pháp luật quy định cụ thể, trực tiếp đối với họ và việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn này có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân, doanh nghiệp. Đối với đối tượng là công chức không được pháp luật trao quyền cụ thể thì không cần thiết phải chuyển đổi, tránh gây xáo trộn lớn trong cơ quan, đơn vị. Ví dụ, đối với công chức làm công tác quản lý tài chính, tài sản nhà nước thì cần xác định rõ từng vị trí cụ thể, trong từng cơ quan, tổ chức, đơn vị cụ thể, không nên quy định theo hướng cào bằng. Chẳng hạn, công chức làm công tác quản lý tài chính, tài sản tại các Bộ, ngành có quản lý các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước với khối lượng tiền, tài sản lớn, phạm vi rộng thì sẽ có nhiều cơ hội tham nhũng hơn đối với công chức cùng vị trí nhưng làm trong các tổ chức chính trị – xã hội, các đơn vị sự nghiệp công lập hay các bộ, ngành không quản lý doanh nghiệp nhà nước.

Thứ hai, đổi mới phương thức thực hiện chuyển đổi vị trí công tác

– Cần gắn việc chuyển đổi vị trí công tác với công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ. Cán bộ thuộc diện chuyển đổi vị trí công tác ngoài việc có cơ hội tiếp xúc với công việc mới, địa bàn mới cũng là điều kiện để đào tạo, bồi dưỡng cán bộ đó trưởng thành hơn, chứ không chỉ quan niệm đơn thuần là chuyển đổi vị trí công tác nhằm phòng, chống tham nhũng, coi họ là tác nhân của tham nhũng, tiêu cực. Với cách tiếp cận nêu trên thì việc thực hiện chuyển đổi vị trí công tác không chỉ thuộc trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị mà nó thuộc trách nhiệm của cả cấp ủy Đảng trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị đó. Bởi vì, công tác cán bộ là công tác của Đảng, nếu cán bộ thuộc diện chuyển đổi đang được quy hoạch giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý tại cơ quan, đơn vị song phải chuyển đổi sang cơ quan, đơn vị khác thì cấp ủy Đảng, chính quyền tại cơ quan, đơn vị đó có tiếp tục thực hiện việc quy hoạch cán bộ đó không? có tiếp tục đào tạo, bồi dưỡng và phát triển cán bộ thuộc diện phải chuyển đổi không? nếu không thực hiện được yêu cầu này thì rất khó để thực hiện trên thực tế.

Vì vậy, việc chuyển đổi vị trí công tác phải kết hợp với công tác quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ. Đối với những ngành, lĩnh vực không thuộc ngành dọc thì việc chuyển đổi vị trí công tác còn thuộc trách nhiệm của các cấp ủy Đảng trong khâu tổ chức thực hiện, có như vậy mới tạo sự yên tâm công tác cho cán bộ, công chức thuộc diện chuyển đổi, tạo nguồn cán bộ lãnh đạo, quản lý trong tương lai.

– Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện chuyển đổi vị trí công tác tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị để việc thực hiện không bị lợi dụng, gây xáo trộn nội bộ, gây tâm lý hoang mang trong cán bộ. Trên thực tế có hiện tượng người đứng đầu một số cơ quan, tổ chức, đơn vị đã lợi dụng chính sách chuyển đổi vị trí công tác để phục vụ mục đích cá nhân của mình, họ thực hiện chuyển đổi cán bộ đang làm những công việc tốt, có thu nhập cao sang vị trí khác để đưa cán bộ thân tín, người nhà của mình vào những vị trí đó.

– Các cơ quan có thẩm quyền cần đánh giá lại toàn bộ chính sách chuyển đổi vị trí công tác (chi phí bỏ ra, hiệu quả của việc thực hiện, thời gian đào tạo lại cán bộ, nguồn lực khác,…) với tác dụng của việc thực hiện giải pháp này nhằm phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực. Theo kết quả tổng kết 10 năm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng thì chuyển đổi vị trí công tác được xác định là một trong các giải pháp phòng ngừa tham nhũng hiệu quả chưa cao[2]. [dh1] Vì vậy, các cơ quan (Thanh tra Chính phủ, Bội Nội vụ) cần tính toán lại việc xây dựng giải pháp này trên thực tế, có tính toán đến những yếu tố tác động xảy ra trên thực tế, nguồn lực thực hiện và kết quả dự kiến đạt được.  

Thứ ba, ban hành chính sách đãi ngộ đối với một số nhóm đối tượng đặc thù phải chuyển đổi vị trí công tác

Đối với những nhóm đối tượng đang công tác tại vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì việc chuyển đổi vị trí công tác sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống của họ, nếu không có chính sách đãi ngộ phù hợp sẽ ảnh hưởng đến cuộc sống và công tác của cán bộ. Vì vậy, Chính phủ cần có các chính sách như: nhà ở công vụ, phụ cấp đi lại, nâng bậc lương trước thời hạn, hoặc có cam kết khi hết thời hạn chuyển đổi thì được trở lại đơn vị cũ làm việc.

Ngoài chính sách hỗ trợ về vật chất, cần có chính sách về công tác cán bộ, đó là cam kết nhận lại đơn vị cũ khi hết thời hạn chuyển đổi; được ưu tiên cử đi học tập nâng cao trình độ; có kế hoạch bồi dưỡng phát triển những cán bộ có triển vọng sau khi thực hiện chuyển đổi; không chuyển đổi vị trí công tác đối với những trường hợp gia đình có hoàn cảnh khó khăn… nhằm tạo sự yên tâm công tác cho những đối tượng thuộc diện chuyển đổi vị trí công tác.