Những ưu điểm, hạn chế trong thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra

NHỮNG ƯU ĐIỂM, HẠN CHẾ TRONG THỰC HIỆN

CÁC QUYỀN TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA

1. Ưu điểm.

– Trong cả hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, các chủ thể tiến hành thanh tra đã sử dụng đúng những quyền hạn mà Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn quy định. Việc sử dụng các quyền hạn được đưa ra đúng lúc, đúng thời điểm, phù hợp với mục đích, yêu cầu, nội dung của cuộc thanh tra đặt ra, không có tình trạng lộng quyền, lạm quyền trong quá trình thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra.

– Về cơ bản, các chủ thể tiến hành thanh tra đã tuân thủ chặt chẽ các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra, bao gồm các bước tổ chức thực hiện quyền, việc ban hành các văn bản như quyết định, biên bản… để cụ thể hóa về mặt pháp lý, xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra cũng như cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan trong việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra.

– Trong quá trình thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra, khi gặp khó khăn do sự thiếu hiểu biết về hoạt động thanh tra hoặc có sự chống đối từ phía cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân khác, các chủ thể tiến hành thanh tra đã tuân thủ chặt chẽ các quy định của pháp luật về việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra để có biện pháp xử lý phù hợp với từng trường hợp cụ thể, đồng thời cũng chú trọng thực hiện tốt nguyên tắc coi trọng công tác chính trị tư tưởng, thông qua đó để giáo dục, thuyết phục, giải thích cho cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra hiểu và nắm bắt được các quyền và nghĩa vụ của mình trong việc thực hiện các yêu cầu, kiến nghị, quyết định trong quá trình thực hiện các quyền thanh tra, thực hiện tốt việc công khai, dân chủ trong hoạt động thanh tra thanh tra đã có tác dụng thiết thực, giúp Đoàn thanh tra hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra.

2. Những hạn chế, vướng mắc.

Trong việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra, cho thấy có một số hạn chế, vướng mắc sau:

Một là, mặc dù Luật Thanh tra và Nghị định số 86/2011/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra đã quy định thành hệ thống các quyền trong hoạt động thanh tra, bao gồm các quyền yêu cầu, quyền quyết định, quyền kiến nghị và quyền kết luận, kiến nghị sau thanh tra nhưng trên thực tiễn, việc thực hiện tất cả các quyền hạn này chưa được thực hiện một cách đầy đủ, đồng bộ. Các cơ quan có chức năng thanh tra và các chủ thể tiến hành thanh tra mới chỉ quan tâm, sử dụng một số quyền hạn chủ yếu trong quá trình tiến hành cuộc thanh tra như quyền quyết định thanh tra, quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu; quyền kết luận, kiến nghị thanh tra; quyền quyết định thu hồi tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát bởi hành vi trái pháp luật gây ra; quyền quyết định chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra…

Một số quyền hạn khác như quyền tạm đình chỉ việc làm khi xét thấy việc làm đó gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; quyền yêu cầu tổ chức tín dụng nơi đối tượng thanh tra có tài khoản phong tỏa tài khoản đó để phục vụ việc thanh tra khi có căn cứ cho rằng đối tượng thanh tra tẩu tán tài sản, không thực hiện quyết định thu hồi tiền, tài sản của Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước hoặc của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước[1]; quyền kiến nghị tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra nhà nước hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra… chưa được quan tâm thực hiện, thậm chí có loại quyền yêu cầu tổ chức tín dụng nơi đối tượng thanh tra có tài khoản phong tỏa tài khoản chưa từng được các tổ chức thanh tra thực hiện.

Đối với người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành khi tiến hành thanh tra độc lập: Mặc dù Luật Thanh tra quy định, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành khi tiến hành thanh tra độc lập có các quyền hạn rất cụ thể, tuy nhiên trên thực tế việc tiến hành thanh tra độc lập ở nước ta còn rất ít. Tuy vậy, việc quy định về thanh tra độc lập và quy định người được giao thực hiện nhiệm vụ khi tiến hành thanh tra độc lập có các quyền như đã nêu là rất cần thiết vì đến lúc nào đó nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật của các thành viên trong xã hội được nâng lên, điều kiện làm việc của người đi thanh tra được trang bị đầy đủ hơn, năng lực được nâng lên thì việc thực hiện các quyền này chắc chắn sẽ được thực hiện, góp phần làm tốt công tác thanh tra chuyên ngành, góp phần làm tốt công tác quản lý nhà nước về chuyên ngành của từng ngành, lĩnh vực.

Hai là, trong quá trình thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra, còn có tình trạng có chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra chưa tuân thủ chặt chẽ các quy định về trình tự, thủ tục thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra được quy định trong các văn bản pháp luật như: không ban hành văn bản quyết định thực hiện quyền kiểm kê tài sản (khi tiến hành kiểm quỹ tiền mặt của đối tượng thanh tra); không ban hành đúng thể thức của văn bản thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra, chẳng hạn như trong hoạt động thanh tra hành chính, ban hành quyết định thành lập Đoàn thanh tra là không đúng với mẫu văn bản do Tổng Thanh tra Chính phủ ban hành theo Quyết định số 1131/QĐ-TTCP ngày 18/6/2008; không lập biên bản hoặc có lập biên bản về nội dung thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra nhưng nội dung của các biên bản này không chặt chẽ, không đầy đủ các thông tin cần thiết đảm bảo cho yêu cầu về tính pháp lý của hoạt động thanh tra nói chung và thực hiện quyền thanh tra nói riêng.

Ba là, việc thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra của các chủ thể tiến hành thanh tra có nơi, có lúc còn chưa xuất phát từ yêu cầu của cuộc thanh tra. Chẳng hạn như khi thực hiện quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu, có Đoàn thanh tra yêu cầu cung cấp quá nhiều tài liệu, mang tính tràn lan nhưng hiệu quả thực tế khai thác không cao đã gây khó khăn cho đối tượng phải thực hiện quyền. Ngược lại, có những trường hợp chưa sử dụng hết những quyền hạn mà pháp luật cho phép, ví dụ như khi thực hiện quyền yêu cầu còn mang tính đại khái, chủ quan, nể nang, trường hợp cá biệt còn tự ti khi đối tượng thanh tra có chức vụ, địa vị cao. Vì vậy, mà những căn cứ, cơ sở để đưa ra kết luận, kiến nghị còn “yếu”, chủ quan.

Ngoài ra, một số Đoàn thanh tra chưa thực hiện tốt công tác vận động, giáo dục, thuyết phục đối tượng phải thực hiện yêu cầu, kiến nghị từ phía Đoàn thanh tra, dễ làm đối tượng thanh tra nảy sinh ý định chống đối, trì hoãn thực hiện yêu cầu của chủ thể thanh tra.

Bốn là, cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến nội dung thanh tra thiếu cộng tác với Đoàn thanh tra, thậm chí có tình trạng chống đối hoạt động thanh tra, nhất là việc thiếu cộng tác trong việc cung cấp thông tin, tài liệu cho Đoàn thanh tra. Một số các quyền hạn khác như quyền kiến nghị sau thanh tra (về hành chính, hình sự, kinh tế) mặc dù được các cơ quan thanh tra nhà nước, các chủ thể có thẩm quyền trong quá trình thanh tra đưa ra các yêu cầu, kiến nghị nhưng không được các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan thực hiện. Điều này dẫn đến những khó khăn, hạn chế trong việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra.

Bên cạnh đó, pháp luật về thanh tra chưa có một chế tài mang tính cưỡng chế, bắt buộc đối tượng thanh tra, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải thực hiện các yêu cầu từ phía các chủ thể thanh tra ngoài biện pháp là báo cáo với cơ quan chủ quản của đối tượng thanh tra xem xét, xử lý theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp cơ quan chủ quản của đối tượng thanh tra bao che cho đối tượng thanh tra thì việc xem xét, xử lý đối tượng thanh tra là rất khó khăn.

Trong hoạt động thanh tra chuyên ngành, cơ quan, tổ chức, cá nhân có vi phạm nhưng khi Thanh tra viên, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành lập biên bản vi phạm nhưng đối tượng thanh tra không chịu ký vào biên bản, gây khó khăn cho việc quyết định xử lý vi phạm hành chính.

Thực tiễn cho thấy việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra ở nhiều nơi chưa nghiêm túc, nhất là trong việc thu hồi các khoản tiền sai phạm nộp ngân sách nhà nước, còn thiếu các biện pháp hữu hiệu, các chế tài cụ thể để buộc các đối tượng phải thực hiện. Ví dụ như  trường hợp đối tượng thanh tra không thực hiện kết luận, kiến nghị thanh tra hoặc thực hiện nhưng không đầy đủ, nghiêm túc, kéo dài thời gian thì xử lý như thế nào? mức độ xử lý ra sao. Kết quả khảo sát đối với 450 cán bộ, công chức làm công tác thanh tra cũng cho thấy có tới 83% ý kiến cho rằng việc thực hiện quyền kiến nghị còn khó khăn, rất khó xử lý đối với đối tượng vi phạm; 74% ý kiến cho rằng cần giao cho cơ quan thanh tra quyền khởi tố, điều tra ban đầu, nhằm tăng cường tính chủ động của cơ quan thanh tra, hạn chế tình trạng phụ thuộc cơ quan điều tra khi phát hiện hành vi vi phạm có dấu hiệu tội phạm.

Năm là, hạn chế, vướng mắc trong thực hiện một số quyền hạn cụ thể trong hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành:

– Về quyền trưng cầu giám định: Việc bố trí kinh phí cho trưng cầu giám định còn khó khăn do chưa có quy định cụ thể. Ngoài ra, trong hoạt động thanh tra chuyên ngành, phương tiện để lấy mẫu, trang thiết bị phục vụ kiểm tra nhanh tại hiện trường chưa được đầu tư nên việc lấy mẫu thử nghiệm và trưng cầu giám định về chất lượng cũng còn gặp nhiều khó khăn (ví dụ, lấy mẫu xăng dầu, khí dầu mỏ hóa lỏng và một số thiết bị kiểm tra sản phẩm điện, điện tử).

– Trong hoạt động thanh tra chuyên ngành, do đặc thù hoạt động của một số bộ, sở, ngành cho nên khi tiến hành thanh tra trên diện rộng, vì nội dung, phạm vi, tính chất thanh tra với nhiều đối tượng về cơ bản là giống nhau, vì thế việc thực hiện quyền quyết định thanh tra với thủ tục là ra văn bản quyết định thanh tra thường là quyết định thanh tra chung cho nhiều đối tượng (cơ sở khám chữa bệnh, kinh doanh dịch vụ văn hóa, thuốc bảo vệ thực vật…) và khi kết luận thì ra kết luận thanh tra chung. Tuy nhiên, theo pháp luật thanh tra hiện hành thì nội dung này cũng chưa được quy định, hướng dẫn cụ thể dẫn đến việc thực hiện ở nhiều nơi rất khác nhau, làm giảm hiệu quả công tác thanh tra chuyên ngành.

– Về quyền xử phạt vi phạm hành chính: Theo quy định của Luật Thanh tra thì các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành được quyền xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, Luật Thanh tra 2010 chỉ quy định trong quá trình thanh tra, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, công chức thanh tra chuyên ngành được xử phạt vi phạm hành chính còn việc xử phạt thế nào lại do pháp luật về xử lý vi phạm hành chính quy định. Trong khi đó, pháp luật về xử lý vi phạm hành chính chưa quy định, hướng dẫn cụ thể về nội dung này nên thực tế các cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành nhiều khi lúng túng trong việc xử lý vi phạm hành chính.

– Đối với quyền kết luận thanh tra: Nhìn chung, các kết luận thanh tra trong hoạt động thanh tra đảm bảo được tính khách quan, trung thực, chính xác. Tuy nhiên, có những trường hợp kết luận chưa thật khách quan, chưa chính xác, thiếu trung thực và chưa toàn diện đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật của đối tượng thanh tra. Có trường hợp xem xét đánh giá một cách phiến diện, chủ quan, áp đặt, thiếu căn cứ và chứng cứ khoa học dẫn đến đưa ra kết luận thiếu chính xác và kiến nghị không hợp lý. Còn có trường hợp kết luận không rõ đúng sai, mức độ sai phạm, thiếu sót, kết luận còn chung chung, thiếu cụ thể, né tránh. Thậm chí có nơi có Đoàn thanh tra có biểu hiện bao che cho đối tượng thanh tra.

Quyền ban hành văn bản Kết luận thanh tra (tuy pháp luật đã quy định, tức là Kết luận thanh tra có giá trị pháp lý buộc phải thi hành), nhưng trong thực tiễn, Kết luận thanh tra bao giờ cũng phải có văn bản phê chuẩn của Thủ trưởng cấp, ngành mới được coi là có giá trị pháp lý để thi hành.

– Đối với kiến nghị thanh tra: Do nhiều nguyên nhân nên có những kiến nghị không đúng, không đầy đủ về cơ chế, chính sách để cấp có thẩm quyền chấn chỉnh, sửa đổi, bổ sung;  có những trường hợp Đoàn thanh tra phát hiện vi phạm nhiều nhưng kiến nghị xử lý ít; thậm chí không kiến nghị xử lý về cán bộ hoặc kiến nghị xử lý còn chung chung, kiến nghị xử lý không tương xứng với mức độ sai phạm;  Tỷ lệ kiến nghị chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra còn thấp.

3. Nguyên nhân của những hạn chế, vướng mắc trong việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra

a) Nguyên nhân khách quan.

– Hệ thống văn bản pháp luật về thanh tra còn chưa đầy đủ, chưa cụ thể. Đến nay, nhiều quy định về quyền thanh tra còn mang tính nguyên tắc; một số quyền còn thiếu trình tự, thủ tục thực hiện[2]. Chẳng hạn như thiếu quy định nghiệp vụ về phương pháp xác định hành vi vi phạm trong hoạt động thanh tra… Đặc biệt, pháp luật về thanh tra còn thiếu các chế tài xử lý đối với các hành vi vi phạm, do đó chưa phát huy được một cách hiệu quả các quyền trong hoạt động thanh tra.

– Cơ chế vận hành nền hành chính vẫn còn thiếu thống nhất. Nó thể hiện tính độc lập tương đối của cơ quan thanh tra còn rất hạn chế; còn bị phụ thuộc nhiều vào Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chung. Đành rằng, thanh tra là một chức năng của quản lý hành chính, chỉ là một biện pháp của quản lý hành chính, nhưng vì không có tính độc lập nên ít nhiều ảnh hưởng đến hiệu quả, hiệu lực thanh tra.

– Đội ngũ cán bộ thanh tra được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau và thường xuyên biến động, thiếu tính ổn định, ảnh hưởng tới chất lượng, hiệu quả công tác thanh tra nói chung và việc thực hiện quyền thanh tra nói riêng.

b) Nguyên nhân chủ quan.

– Nguyên nhân thuộc về nhận thức: Nhận thức về công tác thanh tra nói chung và việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra nói riêng của xã hội chưa đúng mức. Đặc biệt với Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có nơi, có lúc còn có tình trạng khoán trắng cho cơ quan thanh tra, cho Đoàn thanh tra, dẫn đến kỷ cương, kỷ luật ở nhiều nơi không nghiêm, còn hiện tượng nể nang, né tránh, còn tình trạng coi thường pháp luật, thậm chí bất chấp pháp luật. Bởi một lý do cơ bản sau: các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người đứng đầu các cơ quan đó còn thiếu quyết tâm chính trị trong việc xử lý đối với những người vi phạm pháp luật thanh tra, nhất là đối với đối tượng thanh tra.

– Nguyên nhân thuộc về cơ quan thanh tra, các chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra:

+ Sự chỉ đạo, điều hành của Thủ trưởng cơ quan Thanh tra, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước đối với hoạt động thanh tra nhiều khi chưa cương quyết, chưa triệt để.

+ Mặc dù trong hoạt động thanh tra, các chủ thể tiến hành thanh tra được giao nhiều quyền nhưng chưa thực hiện hết quyền hạn được trao hoặc là không dám thực hiện quyền được giao (sợ đối đầu với lãnh đạo cấp trên, sợ ảnh hưởng đến quyền lợi của cá nhân, tổ chức mình…) hoặc là cơ chế thực hiện các quyền đó chưa rõ ràng, chưa xác định được cách thức bảo vệ quan điểm của người tiến hành thanh tra… đều ảnh hưởng đến hiệu quả, hiệu lực thanh tra. Có thể nói, đối với người tiến hành thanh tra vẫn còn tình trạng e dè, nể nang, thậm chí có việc bao che cho hành vi vi phạm.

+ Trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, kinh nghiệm và trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra và thành viên Đoàn thanh tra còn chưa tương xứng với yêu cầu, nhiệm vụ. Thậm chí có trường hợp yếu kém về phẩm chất đạo đức dẫn đến có hiện tượng bao che, thoả hiệp… với đối tượng thanh tra vì mục đích vụ lợi.

+ Công tác tổ chức, rút kinh nghiệm sau khi kết thúc cuộc thanh tra chưa làm được thường xuyên hoặc có làm nhưng còn mang tính hình thức, chưa sâu sắc, cụ thể.

+ Việc kiểm tra, giám sát của Người ra quyết định thanh tra và việc kiểm tra, xử lý sau thanh tra còn yếu.

+ Công tác tổ chức, đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ về thanh tra còn chưa theo kịp với yêu cầu, thể hiện qua một số đánh giá cụ thể: tài liệu giáo trình còn chưa chuẩn xác, việc tổ chức đào tạo, phương pháp giảng dạy về nghiệp vụ thanh tra nói chung và thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra nói riêng chưa phù hợp với đối tượng và yêu cầu đào tạo, bồi dưỡng dẫn đến chất lượng giảng dạy chưa tốt.

– Nguyên nhân về sự phối hợp thực hiện quyền: sự phối hợp giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan điều tra, kiểm toán nhà nước, Viện kiểm sát nhiều khi chưa chặt chẽ.

– Nguyên nhân từ phía cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan: thái độ thiếu tôn trọng pháp luật, chấp hành các yêu cầu, kiến nghị, quyết định xử lý của thanh tra. Thiếu trách nhiệm trong việc tạo điều kiện để các chủ thể thanh tra thực hiện nhiệm vụ được giao./.

TS. Nguyễn Huy Hoàng

Phó Hiệu trưởng Trường CBTT