Một số vấn đề về phương pháp xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra

Báo cáo kết quả thanh tra là văn bản thể hiện kết quả làm việc của Đoàn thanh tra, Báo cáo kết quả thanh tra do Trưởng đoàn thanh tra ký gửi Người ra quyết định thanh tra được thực hiện tại bước 3 của quá trình tiến hành thanh tra. Báo cáo kết quả thanh tra tốt là cơ sở, là tiền đề để Người ra quyết định thanh tra có kết luận thanh tra chính xác, khách quan; kiến nghị các biện pháp xử lý đúng người, đúng việc, tính khả thi cao đối với những nội dung được thanh tra.

Phương pháp xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra là việc Trưởng đoàn thanh tra dựa trên thông tin, tài liệu, chứng cứ thu thập được, tổ chức việc nghiên cứu, đánh giá, biên soạn, tham vấn nhằm chứng minh việc chấp hành pháp luật của đối tượng thanh tra có vi phạm pháp luật hay không vi phạm pháp luật với Người ra quyết định thanh tra.

* Hình thức của Báo cáo kết quả thanh tra

Báo cáo kết quả thanh tra là văn bản của Đoàn thanh tra báo cáo với Người ra quyết định thanh tra về kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao, làm cơ sở để Người ra quyết định thanh tra ban hành kết luận thanh tra. Vì vậy, Báo cáo kết quả thanh tra phải tuân thủ các quy định của pháp luật về mặt thể thức, đồng thời có những đặc điểm riêng, phù hợp với tài liệu, chứng cứ của cuộc thanh tra.

Bố cục của Báo cáo kết quả thanh tra tuân thủ theo Mẫu 33 của Thông tư 05/2014/TT-TTCP, bao gồm:

– Phần mở đầu: Khái quát về nhiệm vụ thanh tra được giao, đặc điểm, điều kiện của cơ quan, tổ chức, đơn vị được thanh tra, mục đích, yêu cầu của cuộc thanh tra, quá trình tiến hành thanh tra.

– Phần thứ hai: Kết quả thanh tra với nội dung trình bày về những kết quả thanh tra đã thu được của Đoàn thanh tra.

– Phần thứ ba: Kết luận về kết quả đạt được, hạn chế, sai phạm (nếu có) của đối tượng thanh tra, trong đó cần nêu rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có vi phạm. Trong trường hợp có hành vi tham nhũng thì phải nêu rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra hành vi tham nhũng theo mức độ vi phạm …

– Phần thứ tư: Các biện pháp đã áp dụng trong khi tiến hành thanh tra như: tạm đình chỉ hành vi vi phạm, kiểm kê tài sản, niêm phong tài liệu…

– Phần thứ năm: những ý kiến còn khác nhau giữa các thành viên Đoàn thanh tra (nếu có)

– Phần thứ sáu: Kiến nghị xử lý hành chính; xử lý kinh tế; chuyển hồ sơ vụ việc có dấu hiệu tội phạm (nếu có) sang cơ quan điều tra và những kiến nghị khác (nếu có).

* Nội dung của Báo cáo kết quả thanh tra

Theo quy định của Luật Thanh tra thì chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày kết thúc cuộc thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra phải có văn bản báo cáo kết quả thanh tra. Báo cáo kết quả thanh tra phải có các nội dung sau đây: i) Đặc điểm, tình hình đơn vị được thanh tra; ii) Kết quả kiểm tra, xác minh; iii) Kết luận rõ về từng nội dung thanh tra; iiii) Các biện pháp xử lý theo thẩm quyền đã áp dụng (nếu có); iiiii) ý kiến khác nhau giữa các thành viên Đoàn thanh tra với Trưởng đoàn thanh tra về nội dung Báo cáo kết quả thanh tra (nếu có); iiiiii) kiến nghị biện pháp xử lý.

Những nội dung trên là những nội dung chính mà sau khi kết thúc thanh tra, các Đoàn thanh tra đều phải thể hiện trong văn bản Báo cáo kết quả thanh tra. Ngoài ra, tùy theo điều kiện thực tế của mỗi cuộc thanh tra mà nội dung Báo cáo kết quả thanh tra có thể có những nội dung khác để phản ánh toàn bộ kết quả cuộc thanh tra.

Trong Báo cáo kết quả thanh tra, việc phản ánh rõ về từng nội dung thanh tra là nội dung quan trọng hàng đầu. Thực tế cho thấy Báo cáo kết quả cuộc thanh tra phản ánh rõ kết quả kiểm tra, xác minh, thông qua đó kết luận rõ ràng, cụ thể từng vấn đề đã được thanh tra là yếu tố hàng đầu giúp cho việc xây dựng kết luận thanh tra được nhanh và đáp ứng được yêu cầu về chất lượng, kiến nghị có tính khả thi. Tùy theo tính chất từng cuộc thanh tra mà phạm vi, mức độ các nội dung thanh tra và đối tượng thanh tra nhiều ít khác nhau; các nội dung thanh tra rất đa dạng, phong phú phản ánh các mặt của đời sống xã hội. Tuy nhiên, dù ở phạm vi nào thì sau khi kết thúc các cuộc thanh tra, các chủ thể tiến hành thanh tra đều phải trả lời các câu hỏi: cơ chế chính sách, pháp luật có gì sơ hở, bất cập cần sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ không? Qua thanh tra có phát hiện sai phạm không? Sai phạm so với quy định nào? Hậu quả ra sao? Nguyên nhân và trách nhiệm cụ thể của tập thể, cá nhân dẫn đến các sai phạm đó…

Đây là yêu cầu quan trọng mà Người ra quyết định thanh tra đòi hỏi Đoàn thanh tra phải cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác, kịp thời. Từ đó giúp cho Người ra quyết định thanh tra kết luận một cách chính xác, khách quan.

Trong Báo cáo kết quả thanh tra, ý kiến khác nhau giữa các thành viên được thể hiện thành một mục riêng. Về nguyên tắc, tất cả các ý kiến khác nhau cần được đề cập đầy đủ trong báo cáo một cách ngắn gọn, thể hiện rõ nội dung, bản chất vấn đề. Trưởng đoàn thanh tra phải nêu rõ được các căn cứ pháp lý về chính kiến của mình trong trường hợp có ý kiến khác nhau giữa các thành viên Đoàn thanh tra trong nhận xét, đánh giá một nội dung nào đó trong thanh tra. Qua đó, giúp Người ra quyết định thanh tra thấy rõ hơn những góc cạnh của các vấn đề mà Báo cáo kết quả thanh tra phản ánh. Những ý kiến khác nhau (nếu có) trong Đoàn thanh tra về những vấn đề trong văn bản Báo cáo kết quả thanh tra, đặc biệt là các đánh giá, nhận định, các nhận xét quyết định thanh tra đánh giá kết quả thanh tra được khách quan, đầy đủ hơn. Việc ghi nhận, báo cáo rõ các biện pháp xử lý theo thẩm quyền đã được Đoàn thanh tra áp dụng hoặc kiến nghị các biện pháp xử lý cũng là nội dung quan trọng, cần thiết với bất kỳ văn bản Báo cáo kết quả thanh tra.

Kiến nghị các biện pháp xử lý trong báo cáo cần được phản ánh rõ ràng, đầy đủ, chính xác, và sẽ có tác động tích cực, làm cơ sở cho Người ra quyết định có nhận định, đánh giá kết luận đưa ra nhiều biện pháp xử lý đúng đắn, khách quan đảm bảo cho cuộc thanh tra có chất lượng, hiệu quả hơn. Thông thường có các kiến nghị và biện pháp thu hồi về kinh tế thì phải nêu rõ là thu hồi về đâu, giao cho cơ quan tổ chức hay trả lại cho cá nhân. Đối với kiến nghị biện pháp xử lý kỷ luật về hành chính phải nêu rõ đề xuất xử lý đối với những ai, lý do bị xử lý, hình thức xử lý. Đối với việc chấn chỉnh hoạt động quản lý, trong báo cáo phải kiến nghị rõ về chấn chỉnh những hoạt động nào, với văn bản cụ thể nào; hoặc kiến nghị ban hành mới văn bản nào, hủy bỏ văn bản nào. Đối với việc chuyển hồ sơ vụ việc sang cơ quan điều tra hình sự những trường hợp sai phạm có dấu hiệu cấu thành tội phạm phải báo cáo rõ từng trường hợp, nêu rõ lý do đồng thời kèm theo những chứng cứ thông tin, tài liệu có liên quan về những sai phạm đó.

* Nguyên tắc xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra

Nguyên tắc hoạt động thanh tra là những quy tắc chỉ đạo, tiêu chuẩn hành động xuyên suốt trong quá trình tiến hành thanh tra của các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra nhà nước. Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010: “hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời…”. Việc thực hiện xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra cũng cần tuân thủ nghiêm túc các nguyên tắc trên.

– Nguyên tắc tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra

Phù hợp với nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa – một nguyên tắc cơ bản của quản lý hành chính nhà nước, hoạt động thanh tra đòi hỏi tuân thủ nguyên tắc tuân theo pháp luật. Nguyên tắc này đặt ra hai yêu cầu căn bản dưới đây:

+ Mọi công việc cần tiến hành trong hoạt động thanh tra phải được thực hiện trên cơ sở những quy định của pháp luật hiện hành về thanh tra.

+ Không một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra. Khi có đầy đủ những căn cứ do pháp luật quy định, cơ quan thanh tra được quyền tiến hành hoạt động thanh tra một cách độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Việc can thiệp không có căn cứ pháp luật của bất kỳ tổ chức, cá nhân nào đều là bất hợp pháp và tùy theo mức độ nặng, nhẹ sẽ bị xử lý theo các quy định của pháp luật.

Trong quá trình xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra, cần tuân thủ triệt để, chỉ đánh giá, nhận xét khi đầy đủ thông tin, tài liệu, chứng cứ.

– Nguyên tắc đảm bảo chính xác, khách quan, dân chủ, công khai, kịp thời trong hoạt động thanh tra

Thanh tra là hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện kế hoạch, chính sách, pháp luật của Nhà nước, trên cơ sở đó đề ra những biện pháp xử lý thích hợp, đảm bảo cho chính sách, pháp luật, kế hoạch được tôn trọng thực hiện. Mỗi kết luận, kiến nghị hay quyết định trong hoạt động thanh tra đều rất quan trọng bởi nó phải làm rõ tính đúng sai, nêu rõ tình hình, tính chất, hậu quả của sự việc, xác định trách nhiệm của tổ chức, cá nhân nếu họ sai phạm và yêu cầu các đối tượng này có những biện pháp tích cực loại trừ những sai phạm đó. Vì vậy, tính chính xác phải được coi là một nguyên tắc của hoạt động thanh tra. Bản thân nguyên tắc tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra đã tạo ra cơ sở quan trọng để đảm bảo cho nguyên tắc chính xác. Điều này có nghĩa là việc xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra phải được tiến hành trên cơ sở có đầy đủ những căn cứ rõ ràng đã được quy định trong pháp luật; việc thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn, các quyền và nghĩa vụ pháp lý khác hoàn toàn phải phù hợp với quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra.

Nguyên tắc khách quan trong hoạt động thanh tra đòi hỏi, mọi công việc tiến hành trong hoạt động thanh tra nói chung, xây dựng Báo cáo kế quả thanh tra nói riêng khi đánh giá, nhận xét, kết luận hay kiến nghị trong hoạt động thanh tra đều phải xuất phát từ thực tiễn khách quan đó chứ không phải là kết quả của việc suy diễn chủ quan, hời hợt hay mang tính áp đặt. Muốn khách quan trong hoạt động thanh tra, cán bộ thanh tra phải có trình độ hiểu biết về chính trị, pháp luật, am hiểu chuyên môn nghiệp vụ để có thể độc lập, khách quan trong suy nghĩ và hành động của mình.

Công khai, dân chủ là bản chất chế độ xã hội của chúng ta và nó cũng đã trở thành một nguyên tắc trong hoạt động thanh tra. Các quy định pháp luật về cơ cấu, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục thanh tra đều thể hiện rõ nét những nội dung của nguyên tắc công khai, dân chủ. Nguyên tắc công khai, dân chủ đòi hỏi dự thảo Báo cáo kết quả thanh tra phải được họp, thảo luận, thành viên Đoàn được quyền bảo lưu ý kiến nếu không nhất trí với ý kiến của Trưởng đoàn thanh tra.

Kịp thời là một yêu cầu mang tính đặc thù trong phương pháp hoạt động của thanh tra. Yêu cầu này nhằm đảm bảo phát hiện, ngăn ngừa và xử lý kịp thời những việc làm vi phạm pháp luật, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tập thể và các cá nhân trong xã hội. Nguyên tắc kịp thời trong hoạt động thanh tra đòi hỏi Trưởng đoàn thanh tra báo cáo kết quả thanh tra đúng tiến độ do pháp luật quy định, ngoài ra trong quá trình xây dựng báo cáo, nếu có vấn đề phát sinh cần kịp thời báo cáo ngay với Người ra quyết định thanh tra để Người ra quyết định thanh tra xử lý kịp thời, đảm bảo đạt mục đích thanh tra, ngăn chặn kịp thời hành vi vi phạm pháp luật, xử lý hành vi sai phạm (nếu có).

* Phương pháp xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra

– Bước 1: Dự thảo Báo cáo kết quả thanh tra

Việc xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra có thể được Đoàn thanh tra thực hiện ngay khi đang thực hiện thanh tra trực tiếp, sau khi từng phần việc cụ thể đã được hoàn thành. Tuy nhiên, về mặt logic thời gian và trình tự tiến hành một cuộc thanh tra, thì việc xây dựng và hoàn chỉnh Báo cáo kết quả thanh tra được Đoàn thanh tra thực hiện sau khi kết thúc việc thanh tra trực tiếp. Đây là giai đoạn mà vấn đề thông tin, tài liệu cần xử lý không nhiều như giai đoạn thanh tra trực tiếp, nhưng đòi hỏi việc tập trung trí tuệ rất lớn của các thành viên Đoàn thanh tra, đặc biệt là vai trò chủ đạo của Trưởng đoàn thanh tra trong việc phân tích, đánh giá chứng cứ, so sánh, đối chiếu với các quy định của pháp luật. Cụ thể:

Thứ nhất, Các thành viên Đoàn thanh tra thực hiện báo cáo những nội dung thanh tra (theo sự phân công của Trưởng đoàn thanh tra) khi kết thúc công việc (kèm theo báo cáo là các tài liệu, chứng cứ có liên quan).

Trong giai đoạn này, việc kiểm tra, rà soát chứng cứ, đối chiếu với các quy định của pháp luật là công việc cần phải thực hiện, nhằm chính xác hóa những nhận định, đánh giá bước đầu của các thành viên Đoàn thanh tra đối với từng nội dung đã được kiểm tra. Các thành viên Đoàn thanh tra phải tự kiểm tra, rà soát nội dung công việc của mình, báo cáo kết quả trong tổ, nhóm mình và cùng với các thành viên khác trong tổ, nhóm tiếp tục rà soát, phản biện để đảm bảo những nhận định, đánh giá đưa ra có đủ căn cứ pháp lý và hồ sơ, tài liệu chứng minh, từ đó hình thành nên báo cáo chung của tổ, nhóm.

Thứ hai, Dựa trên các báo cáo của thành viên Đoàn thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra phải có trách nhiệm tiếp tục rà soát, phản biện những nội dung các tổ, nhóm, thành viên báo cáo; yêu cầu từng thành viên báo cáo bổ sung, làm rõ những nội dung chưa rõ hoặc không phù hợp với những tài liệu khác đã thu thập được trong quá trình thanh tra.

Nếu báo cáo của từng thành viên Đoàn thanh tra làm không đảm bảo về nội dung, kết cấu không hợp lý (ví dụ quá dài dòng, nặng về diễn giải sự việc mà không đưa ra nhận định, kết luận gì), thì sẽ rất vất vả cho Trưởng đoàn thanh tra khi thực hiện việc tổng hợp, biên tập thành Báo cáo kết quả chung của Đoàn thanh tra.

Thứ ba, sau khi xem xét, đánh giá, yêu cầu bổ sung tài liệu thông tin, Trưởng đoàn thanh tra trực tiếp xây dựng dự thảo Báo cáo kết quả thanh tra (theo Mẫu 33 của Thông tư 05/2014/TT-TTCP) hoặc giao thành viên trong Đoàn thanh tra xây dựng thành Báo cáo kết quả thanh tra của Đoàn thanh tra gồm các nội dung: Xác định tính chất, mức độ sai phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có). Xác định rõ trách nhiệm của những đối tượng có sai phạm, khuyết điểm, thiếu sót; chỉ ra nguyên nhân khách quan, nguyên nhân chủ quan làm cơ sở đánh giá, nhận xét mức độ sai phạm, từ đó có các kiến nghị hình thức xử lý cho phù hợp.

Báo cáo kết quả thanh tra là trách nhiệm chung của cả Đoàn thanh tra (trong đó có trách nhiệm riêng của từng thành viên trong Đoàn thanh tra). Trưởng đoàn thanh tra phải chịu trách nhiệm phản ánh đầy đủ, trung thực kết quả của các thành viên khác trong Đoàn thanh tra trên cơ sở phân tích hồ sơ chứng cứ và báo cáo kết quả của thành viên Đoàn thanh tra. Nói cách khác, Trưởng đoàn thanh tra không chỉ tổng hợp đơn thuần kết quả của các thành viên trong Đoàn thanh tra mà còn phải xem xét đánh giá trước khi nghiệm thu kết quả của thành viên Đoàn thanh tra khi thấy có căn cứ chắc chắn mới đưa vào Báo cáo kết quả thanh tra. Đây là vấn đề cần nhận thức đúng trong Đoàn thanh tra và cần được thực hiện ngay trong quá trình thanh tra.

Trưởng đoàn thanh tra có quyền yêu cầu thành viên Đoàn thanh tra làm rõ những vấn đề nêu trong Báo cáo, khi cần thiết yêu cầu xác minh bổ sung. Trường hợp ý kiến của thành viên trong Đoàn thanh tra và Trưởng đoàn thanh tra còn khác nhau thì phải nêu trong Báo cáo kết quả thanh tra và xin ý kiến chỉ đạo của Người ra quyết định thanh tra.

– Bước 2: Họp đoàn thanh tra

Sau khi xây dựng xong dự thảo Báo cáo kết quả thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra tổ chức họp Đoàn thanh tra để thông qua dự thảo báo cáo, rà soát lại tài liệu, chứng cứ của các thành viên Đoàn, tập hợp những vấn đề còn có ý kiến khác nhau để báo cáo Người ra quyết định thanh tra xem xét, xử lý.

Trường hợp các thành viên không đồng ý với ý kiến của Trưởng đoàn về nội dung thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra xem xét ý kiến không đồng ý (trên cơ sở các thông tin, tài liệu, chứng cứ thu thập được) có thể tiếp tục tổ chức họp Đoàn lấy ý kiến, quyết định về tính đúng sai của nội dung thanh tra (nội dung được ghi nhận vào biên bản và được thể hiện trong Báo cáo kết quả thanh tra).  

– Bước 3: Lấy ý kiến chuyên gia

Khi xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra, có những nội dung thanh tra Trưởng đoàn nhận thấy cần tham khảo, xin ý kiến của các cơ quan chuyên môn liên quan để đảm bảo tính đúng đắn của nội dung thanh tra thì Trưởng đoàn thanh tra làm văn bản xin ý kiến các cơ quan chuyên môn liên quan. Ý kiến của cơ quan chuyên môn là cơ sở quan trọng để Trưởng đoàn thanh tra xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra.

– Bước 4: Hoàn thiện và trình nộp Báo cáo kết quả thanh tra

Trưởng đoàn thanh tra, căn cứ nội dung cuộc họp với thành viên Đoàn thanh tra, căn cứ ý kiến tham gia của các cơ quan chuyên môn, căn cứ thông tin, tài liệu, chứng cứ thu thập được hoàn thiện và ký trình nộp Báo cáo kết quả thanh tra.

– Bước 5: Xem xét Báo cáo kết quả thanh tra của Đoàn thanh tra

Thứ nhất, Người ra quyết định thanh tra trực tiếp nghiên cứu hoặc giao cho cơ quan, đơn vị chuyên môn giúp việc nghiên cứu, xem xét các nội dung trong báo cáo kết quả thanh tra.

Thứ hai, Trường hợp cần phải làm rõ hoặc cần phải bổ sung thêm nội dung trong Báo cáo kết quả thanh tra, Người ra quyết định thanh tra tổ chức họp Đoàn thanh tra để nghe báo cáo trực tiếp hoặc có ý kiến chỉ đạo bằng văn bản, yêu cầu Trưởng đoàn và các thành viên trong Đoàn thanh tra báo cáo.

Thứ ba, Trưởng đoàn thanh tra tổ chức thực hiện ý kiến chỉ đạo của Người ra quyết định thanh tra; họp Đoàn thanh tra để thảo luận, hoàn chỉnh báo cáo bổ sung, làm rõ Báo cáo kết quả thanh tra.

Thứ tư, Trưởng đoàn thanh tra trình báo cáo bổ sung, làm rõ thêm Báo cáo kết quả thanh tra với Người ra quyết định thanh tra kèm theo những ý kiến khác nhau của thành viên Đoàn thanh tra (nếu có).

ThS. Lê Thanh Thủy,

Phó Trưởng Khoa Nghiệp vụ Thanh tra, Trường Cán bộ Thanh tra