MỘT SỐ VẤN ĐỀ RÚT RA QUA THANH TRA
VIỆC CHẤP HÀNH CÁC QUY ĐỊNH
VỀ QUẢN LÝ CHI PHÍ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH
Quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình của Nhà nước là nhiệm vụ có vai trò quan trọng vì phần lớn các công trình xây dựng được đầu tư từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước, thậm chí những dự án sử dụng vốn vay, vốn viện trợ thì Nhà nước vẫn luôn đóng vai trò can thiệp vào chi phí đầu tư xây dựng công trình của các chủ đầu tư nước ngoài để tránh thiệt hại chung cho đất nước. Chính vì vậy, thanh tra việc chấp hành các quy định về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình là hết sức cần thiết để có thể hoàn thiện hơn về chính sách cũng như đảm bảo việc quản lý đạt hiệu quả cao.
Những năm vừa qua, dưới sự chỉ đạo của Đảng, Chính phủ, ngành Thanh tra Việt nam đã và đang tập trung thanh tra, kiểm tra các dự án đầu tư xây dựng công trình, như: dự án kiên cố hóa kênh mương; dự án giao thông nông thôn (WB2); dự án đầu tư tuyến dân cư và nhà ở vùng thường xuyên ngập lũ các tỉnh đồng bằng sông Cửu long; dự án đầu tư xây dựng trường học, lớp học; dự án đầu tư xây dựng cảng cá phía nam; các dự án đầu tư xây dựng các công trình truyền hình, các trạm phát sóng và quy hoạch xây dựng các đài truyền hình địa phương; dự án đầu tư xây dựng, mua sắm thiết bị, công nghiệp đối với một số ngân hàng thương mại; dự án phát triển nhà tại thành phố Hồ Chí Minh; dự án xây dựng đường Hồ Chí Minh giai đoạn I; dự án đầu tư xây dựng đường cao tốc Cầu Giẽ-Ninh Bình, dự án Đại lộ Thăng Long; dự án đầu tư xây dựng các công trình phục vụ Sea Game, dự án đầu tư xây dựng nhà máy thép Phú Mỹ … Các cuộc thanh tra này đều có những kết luận, kiến nghị về những vấn đề liên quan đến việc chấp hành các quy định về quản lý chi phí đầu tư xây dựng.
Qua thực tiễn quản lý nhà nước về công tác thanh tra và qua tổng kết, rút kinh nghiệm từ các cuộc thanh tra dự án đầu tư xây dựng công trình, khái quát một số vấn đề chính về thanh tra việc chấp hành các quy định về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình, cụ thể như sau:
1. Khái quát về chi phí đầu tư xây dựng công trình
Quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình bao gồm các nội dung chính: tổng mức đầu tư; dự toán xây dựng công trình; định mức và giá xây dựng; điều kiện năng lực; quyền và trách nhiệm của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư, nhà thầu trong quản lý chi phí đầu tư xây dựng; thanh toán, quyết toán vốn đầu tư xây dựng công trình sử dụng vốn nhà nước, bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh và vốn đầu tư khác của Nhà nước. Ngoại trừ những công trình sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (gọi tắt là ODA), nếu Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có những quy định về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình khác với quy định của Chính phủ Việt nam.
Việc xác định chi phí đầu tư xây dựng công trình có một số đặc điểm sau:
+ Chi phí đầu tư xây dựng công trình có tính cá biệt cao vì các công trình xây dựng phụ thuộc nhiều vào điều kiện của địa điểm xây dựng, vào chủng loại công trình xây dựng và vào các yêu cầu sử dụng khác nhau của các chủ đầu tư. Do đó, chi phí đầu tư xây dựng không thể xác định trước hàng loạt cho công trình mà phải xác định cụ thể cho từng trường hợp cụ thể.
+ Cơ quan chức năng định giá trước cho từng loại công việc xây dựng, từng bộ phận hợp thành công trình thông qua đơn giá xây dựng.
+ Trên cơ sở các đơn giá này người ta xác định chi phí đầu tư xây dựng cho toàn thể công trình mỗi khi cần đến.
+ Quá trình hình thành chi phí đầu tư xây dựng công trình thường kéo dài từ khi đấu thầu đến khi kết thúc xây dựng và bàn giao, trải qua các lần điều chỉnh và đàm phán, thống nhất hợp đồng giữa bên giao thầu và bên nhận thầu xây dựng.
+ Sự hình thành chi phí đầu tư xây dựng công trình cũng thông qua hình thức đấu thầu và chủ thầu xây dựng, chủ đầu tư đóng vai trò quyết định trong việc định chi phí đầu tư xây dựng công trình.
+ Phụ thuộc vào mỗi giai đoạn đầu tư, chi phí đầu tư xây dựng công trình được thể hiện bằng các tên gọi khác nhau, được tính toán theo các giai đoạn khác nhau và được sử dụng với các mục tiêu khác nhau.
Văn bản pháp lý liên quan trực tiếp đến việc quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình là Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 của Chính phủ, đây là Nghị định mới được ban hành nhằm hoàn thiện khung pháp lý về quản lý chi phí đầu tư xây dựng, để khắc phục những hạn chế của Nghị định số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng. Ví dụ: hiện nay, tổng mức đầu tư xây dựng, dự toán xây dựng của một số dự án chưa xác định đúng cũng như thiếu các biện pháp kiểm soát phù hợp, dẫn tới việc điều chỉnh dự án là khá phổ biến. Đồng thời, việc xác định giá gói thầu thiếu chính xác, không phù hợp trong đấu thầu dẫn tới tiến độ thực hiện dự án kéo dài, ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư. Do vậy, Nghị định số 32/2015/NĐ-CP quy định cụ thể tổng mức đầu tư xây dựng là toàn bộ chi phí đầu tư xây dựng của dự án được xác định phù hợp với thiết kế cơ sở và các nội dung khác của Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng.
2. Xác định các yếu tố ảnh hưởng đến chi phí đầu tư xây dựng công trình
Qua tổng kết rút kinh nghiệm từ các cuộc thanh tra thấy có một số yếu tố cơ bản làm tăng, giám chi phí đầu tư xây dựng công trình, cụ thể như sau:
a. Nhóm yếu tố làm tăng giảm các chi phí do nguyên nhân khách quan
– Chủ đầu tư yêu cầu nâng cao về mức độ kỹ thuật, công nghệ, trang thiết bị của công trình (như: tăng cường kết cấu công trình sử dụng trang thiết bị hiện đại, bảo đảm môi trường sinh thái…).
– Sự không đầy đủ, lạc hậu hoặc không chính xác của định mức kinh tế kỹ thuật (như: định mức độ đầm chặt của đất, cát; định mức nhân công thủ công …).
– Tính khoa học thực tiễn của một số văn bản pháp quy còn thấp (như: thông báo giá vật liệu của địa phương…).
– Thiếu các tài liệu về quy chuẩn, tiêu chuẩn trong xây dựng (chẳng hạn: không có phương pháp hoặc chỉ dẫn phương pháp thiết kế các công trình xây dựng trong điều kiện địa chất, bão lụt dẫn đến phải thông qua giải pháp thiết kế không có căn cứ những chi phí ban đầu…).
– Việc di chuyển bộ máy quản lý, lực lượng thi công, trang thiết bị thi công xây dựng công trình tới các vùng xa xôi, hẻo lánh ít dân cư, địa điểm mới khai khẩn, hệ thống vận tải yếu, điều kiện khí hậu, thiên nhiên khắc nghiệt.
– Yêu cầu nâng cao điều kiện sống và văn hóa cho người lao động.
– Sự biến động giá cả thị trường (như: giá xăng dầu, giá điện …).
– Tăng tiền lương, phụ cấp nghề … của nhân công ngành xây dựng.
– Do thiên tai địch họa và các nguyên nhân bất khả kháng khác.
– Các chi phí và giá trị khối lượng dịch vụ hủy bỏ hoặc thay đổi theo quyết đinh của cấp có thẩm quyền.
– Những thay đổi của từng bộ phận công trình, kết cấu theo ý kiến chuyên môn của cơ quan thẩm định thiết kế.
b. Nhóm yếu tố làm tăng giảm các chi phí do nguyên nhân chủ quan trong quá trình lập, thẩm định, phê duyệt dự toán và nghiệm thu thanh toán.
b.1. Do yếu tố thông tin và chất lượng thông tin.
– Số dự báo không đầy đủ về tiến bộ khoa học kỹ thuật và công nghệ (như: thiếu các tài liệu dự báo có thể dẫn đến việc thông qua giải pháp thiết kế không có căn cứ những chi phí ban đầu…).
– Thiếu chương trình mục tiêu kế hoạch hóa công tác khảo sát thiết kế (như: sự thiếu kế hoạch dài hạn dẫn đến thiết kế kỹ thuật cho một số công trình chưa có dự án khả thi được duyệt, bản vẽ thi công của một số đối tượng riêng biệt lại được làm trước khi xem thiết kế kỹ thuật…).
– Chất lượng các tài liệu ban đầu khi thiết kế chưa tốt.
– Thiết kế không tính đến những tài liệu dự báo về quy chuẩn mới, các loại thiết kế đến khi đưa công trình vào khai thác (thường từ 1-7 năm hoặc hơn nữa), việc không tính đến các nhân tố đó dẫn đến việc phải sửa đổi, bổ sung lại thiết kế trong quá trình xây dựng làm tăng dự toán công trình.
– Sự thiếu cơ sở công nghiệp hóa, hoặc có những lạc hậu dẫn đến sự giảm chỉ tiêu cơ giới hóa, công nghiệp hóa trong xây dựng làm tăng chi phí sản xuất, tăng chi phí vận tải.
– Không có đủ số lượng các máy móc thiết bị thi công hiện đại, có năng suất cao hoặc có thiết bị nhưng thiếu đồng bộ trong công nghệ thi công của các tổ chức xây lắp.
– Sự cung cấp vật tư kỹ thuật không đầy đủ hoặc không theo kế hoạch yêu cầu của các tổ chức xây lắp.
– Do kéo dài thời hạn xây dựng công trình theo định mức cũng làm tăng giá dự toán.
– Chất lượng công tác khảo sát không tốt, các luận cứ nhiệm vụ lập tài liệu thiết kế không rõ ràng, quá sơ sài, dẫn đến sự cần thiết phải xem xét tài liệu kỹ thuật thiết kế, dự toán trong quá trình xây dựng.
– Việc xác định không đúng nhu cầu xe, máy thi công và sự cơ giới hóa của các tổ chức xây lắp khi làm thiết kế biện pháp thiết kế thi công đối với một số công tác xây lắp làm tăng giá xây dựng.
– Việc giao không kịp các tài liệu thiết kế, dự toán dẫn đến kéo dài thời gian xây dựng và làm thay đổi dự toán chi phí xây dựng công trình .
b.2. Do liên quan đến hoạt động sản xuất của đơn vị tư vấn.
– Sai sót của người thiết kế dẫn đến việc tăng giảm không có căn cứ khối lượng công tác xây lắp và tính toán không đúng các chi phí dự toán.
– Tính toán chi phí vận chuyển và một số khoản chi phí khác phục vụ quá trình vận chuyển vật liệu đến hiện trường xây lắp một cách thiếu khoa học, xa rời thực tiễn (như: trong giá trị dự toán, chi phí vật liệu chiếm tỷ trọng lớn từ 60%-70%; chi phí vận chuyển chiếm khoảng 10% -18% giá trị dự toán xây lắp).
– Nghiên cứu không đầy đủ các giải pháp thiết kế dẫn đến lựa chọn phương án không hợp lý làm tăng giá dự toán. Hiện nay, còn nhiều trường hợp đơn vị thiết kế chỉ hạn chế xem xét từ 2-3 phương án và ngay cả những phương án này cũng không phải luôn luôn đảm bảo các điều kiện so sánh. Một trong những nguyên nhân của việc này là do việc lập các dự án so sánh không đầy đủ kinh phí cho công tác khảo sát thiết kế (tại ViệtNam, chi phí này chỉ chiếm 2-3% giá trị công trình, ở nước khác chi phí này thường chiếm khoảng 5-10% giá trị công trình).
c. Nhóm yếu tố do có gian lận trong đấu thầu làm phát sinh tăng thêm giá xây dựng sau đấu thầu. Yếu tố này thường có những biểu hiện sau:
c.1.Tình trạng thông thầu.
– Giá trúng thầu quá cao so với dự toán, so với các biểu giá đã được công bố, so với các công việc tương tự khác hoặc so với mức giá bình quân trong ngành; mức giá của nhà thầu luôn luôn cao trong thời gian dài.
– Một số nhà thầu thay phiên nhau thắng thầu, có sự phân chia theo công việc, loại hình công việc hoặc khu vực địa lý. Các nhà thầu không trúng thầu được thuê làm nhà thầu phụ
– Hồ sơ dự thầu có dấu hiệu bất thường như: chào giá quá cao; chào giá quá sát; chào giá quá gần nhau; chào giá quá xa nhau; những con số quá “tròn trịa”; không hoàn chỉnh giống 1 hồ sơ dự thầu khác hoặc hồ sơ trước kia.
c.2. Tình trạng lạm dụng quy định về yêu cầu sửa đổi hợp đồng.
– Kiểm soát yếu kém và thủ tục lỏng lẻo liên quan đến việc thẩm định yêu cầu sửa đổi hợp đồng.
– Một nhà thầu cụ thể nhiều lần sửa đổi hợp đồng, sửa đổi hợp đồng 1 cách bất thường hoặc không có lý do, được phê duyệt bởi cùng 1 chủ đầu tư.
– Trao hợp đồng cho nhà thầu chào giá thấp nhất, sau đó cho phép sửa đổi hợp đồng làm tăng giá hoặc tăng quy mô hợp đồng, hoặc gia hạn thời hạn hợp đồng.
– Thông số kỹ thuật của hợp đồng mơ hồ, không rõ ràng, sau đó cho phép sửa đổi hợp đồng.
– Thông số kỹ thuật không hoàn chỉnh hoặc chỉ có tính sơ bộ cần được sửa đổi dựa trên các điều tra khảo sát kỹ thuật sau đó.
c.3. Tình trạng thao túng các hồ sơ dự thầu.
– Kiểm soát yếu kém, thủ tục đấu thầu bất hợp lý. Vô hiệu hóa hồ sơ trúng thầu bằng lý do thông số kỹ thuật “có sai sót” và cho đấu thầu lại.
– Chấp nhận các hồ sơ nộp muộn.
– Hồ sơ dự thầu “bị thất lạc”.
– Nhà thầu có năng lực bị loại do những nguyên nhân khó hiểu.
c.4. Tình trạng thay thế sản phẩm
– Có sự khác biệt giữa mô tả sản phẩm hoặc hình dáng thông thường của sản phẩm với hình dáng thực tế.
– Số hiệu nhận dạng sản phẩm khác với số hiệu công bố hoặc ghi trong catalogue hoặc hệ thống đánh số sản phẩm.
– Số lần thử nghiệm sản phẩm không đạt yêu cầu hoặc số lần hỏng hóc vượt quá mức trung bình, nhanh phải thay thế, tốn nhiều chi phí cho việc bảo trì và sửa chữa.
c.5. Tình trạng sắp đặt thông số kỹ thuật.
– Chỉ có một hoặc một số nhà thầu đáp ứng các yêu cầu mời thầu.
– Thông số kỹ thuật tương tự như sản phẩm hoặc dịch vụ của nhà thầu trúng thầu.
– Thông số kỹ thuật rộng hoặc hẹp hơn nhiều so với các yêu cầu mời thầu trước đây cho các gói thầu tương tự.
– Bên mua nêu tên nhãn hiệu sản phẩm trong yêu cầu mời thầu.
– Nhiều lần trao thầu cho cùng một nhà cung cấp, dù là đấu thầu cạnh tranh hay mua sắm từ 1 nguồn duy nhất.
c.6. Tình trạng chia nhỏ gói thầu mua sắm.
– Có từ hai hợp đồng mua sắm hoặc tư vấn trở lên từ cùng một nhà thầu với giá trị mỗi hợp đồng vừa vặn dưới ngưỡng đấu thầu cạnh tranh hoặc ngưỡng kiểm tra trên.
– Chia tách các gói thầu mua sắm một cách khó hiểu, ví dụ: tách hợp đồng nhân công khỏi hợp đồng vật tư, mà những hợp đồng này khi chia tách thì dưới ngưỡng đấu thầu cạnh tranh nhưng khi hợp lại thì sẽ vượt ngưỡng đó.
– Nhiều đơn hàng mua sắm hoặc hóa đơn tiếp nối nhau, mỗi đơn hàng hoặc hóa đơn đều thấp hơn ngưỡng kiểm tra trên hoặc ngưỡng đấu thầu cạnh tranh.
– Các hợp đồng dưới ngưỡng đấu thầu cạnh tranh, sau đó được sửa đổi theo hướng làm tăng giá trị hợp đồng.
c.7. Hồ sơ thầu chào giá không cân đối.
– Hồ sơ thầu chào giá thấp một cách phi lý cho 1 số hạng mục cụ thể. Sau đó yêu cầu sửa đổi hợp đồng theo hướng làm giảm yêu cầu khối lượng đối với các hạng mục chào giá thấp.
– Một số hạng mục cụ thể không được thực hiện hoặc không được mua sắm như đã nêu trong hợp đồng.
– Nhà thầu có quan hệ gần gũi với cán bộ đấu thấu hoặc đã tham gia trong quá trình soạn thông số kỹ thuật của hợp đồng.
c.8. Tình trạng trao thầu trên cơ sở chỉ định thầu hoặc lựa chọn từ 1 nguồn duy nhất mà không có lý do hợp lý.
– Trao thầu từ 1 nguồn duy nhất vừa sát (trên hoặc dưới) với ngưỡng đấu thầu cạnh tranh.
– Làm cho các gói thầu từ cạnh tranh trở thành không cạnh tranh.
– Không có giải trình hoặc báo cáo ghi chép về những lần trao thầu không cạnh tranh.
– Chia nhỏ đơn thầu mua sắm để tránh ngưỡng đấu thầu cạnh tranh.
TS. Trịnh Văn Toàn, Phó hiệu trưởng Trường CBTT
Cơ quan chủ quản: Thanh tra Chính phủ
Giấy phép hoạt động: 46/GP-BC
cấp ngày: 06/5/2015
Nơi cấp: Bộ Thông tin và Truyền thông
© 2021 Bản quyền của Trường Cán bộ Thanh tra. Design by tcsoft.vn
Cấm sao chép dưới mọi hình thức nếu không có sự chấp thuận bằng văn bản
(Ghi rõ nguồn http://truongcanbothanhtra.gov.vn nếu sử dụng thông tin từ Website này)