Một số bất cập trong giải quyết tố cáo tại doanh nghiệp nhà nước hiện nay

Một trong những nội dung đổi mới cơ chế quản lý nhà đối với doanh nghiệp đó là thay đổi tư duy về mô hình tổ chức và hoạt động của doanh nghiệp. Kể từ khi đất nước bước vào giai đoạn đổi mới, mô hình quản lý đối với doanh nghiệp nhà nước có sự thay đổi, theo đó, tư duy về vị trí, vai trò và mô hình tổ chức doanh nghiệp nhà nước cũng thay đổi qua từng giai đoạn. Yêu cầu xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN đòi hỏi phải bóc tách chức năng quản lý với chức năng cung ứng dịch vụ công và chức năng kinh tế. Trong quá trình đó, vị trí, vai trò của doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế ngày càng được làm rõ, thể chế quản lý đối với doanh nghiệp nhà nước ngày càng hoàn thiện, điều đó được thể hiện rõ trong Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995. Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003, Luật Doanh nghiệp năm 2005 và Luật Doanh nghiệp năm 2014.

Điều 1 Luật Doanh nghiệp năm 1995 quy định: “Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế – xã hội do Nhà nước giao. Doanh nghiệp nhà nước có tư cách pháp nhân, có các quyền và nghĩa vụ dân sự, tự chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động, kinh doanh trong phạm vi số vốn do doanh nghiệp quản lý. Doanh nghiệp nhà nước có tên gọi, có con dấu riêng và có trụ sở chính trên lãnh thổ Việt Nam. Trong giai đoạn thực hiện Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995, có nhiều loại hình doanh nghiệp nhà nước như: doanh nghiệp Nhà nước hoạt động kinh doanh, doanh nghiệp Nhà nước hoạt động công ích; doanh nghiệp Nhà nước độc lập và doanh nghiệp thành viên và Tổng công ty Nhà nước; doanh nghiệp Nhà nước có hội đồng quản trị và doanh nghiệp Nhà nước không có hội đồng quản trị… Nổi lên trong giai đoạn này, có hai loại hình doanh nghiệp có quy mô lớn, việc thực hiện nhiệm vụ của doanh nghiệp có tính chất “quản lý nhà nước” rất lớn đó là các Tổng Công ty nhà nước, bao gồm Tổng công ty 91 (được thành lập theo quyết định 91/TTg ngày 07/3/1994 của Chính phủ) và Tổng công ty 90 (được thành lập theo quyết định 90/TTg ngày 07/3/1994 của Chính phủ).

Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 quy định: “Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn”. So với Luật Doanh nghiệp năm 1995, Luật Doanh nghiệp năm 2003 quan niệm rộng về doanh nghiệp nhà nước, không chỉ doanh nghiệp có 100% sở hữu nhà nước mà gồm cả doanh nghiệp mà nhà nước nắm cổ phần hay có phần góp vốn chi phối. Đến Luật Doanh nghiệp năm 2005 (đây là lần đầu tiên Việt Nam có luật doanh nghiệp), doanh nghiệp nhà nước được xác định là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ[1]. Tại Luật Doanh nghiệp năm 2005 cũng xác định doanh nghiệp là “tổ chức kinh tế, có tên riêng, có tài sản, có trụ sở giao dịch ổn định, được đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật nhằm mục đích thực hiện các hoạt động kinh doanh”.

Luật Doanh nghiệp năm 2014 đưa ra quy định mới về doanh nghiệp nhà nước. Với quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2014 thì doanh nghiệp nhà nước bị thu hẹp lại rất nhiều so với trước đây. Khoản 8 Điều 4 Luật Doanh nghiệp năm 2014 quy định: “Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ”. Luật Doanh nghiệp năm 2014 quy định riêng Chương IV về doanh nghiệp nhà nước. Theo đó, cơ quan đại diện chủ sở hữu quyết định tổ chức quản lý doanh nghiệp nhà nước dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn theo một trong hai mô hình: (i) Chủ tịch công ty, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc và Kiểm soát viên; (ii) Hội đồng thành viên, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc và Kiểm soát viên.

Đổi mới cơ chế quản lý đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn góp của nhà nước đối với doanh nghiệp cũng đòi hỏi phải đổi mới công tác cán bộ trong đó có quy chế quản lý đối với cán bộ lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước và người được cử làm đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn góp của nhà nước. Đã có nhiều văn bản pháp luật được ban hành để quy định về vấn đề này. Ví dụ, Khoản 3 Điều 84 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: Chính phủ quy định cụ thể việc áp dụng Luật Cán bộ, công chức đối với Chủ tịch Hội đồng quản trị, thành viên Hội đồng quản trị, Tổng giám đốc, Phó tổng giám đốc, Giám đốc, Phó giám đốc, Kế toán trưởng và những người giữ các chức vụ lãnh đạo, quản lý khác trong các doanh nghiệp nhà nước; những người được Nhà nước cử làm đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn góp của Nhà nước. Ngày 01 tháng 08 năm 2011, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 66/2011/NĐ-CP quy định việc áp dụng Luật Cán bộ, công chức đối với các chức danh lãnh đạo, quản lý công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu và người được cử làm đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn góp của nhà nước. Ngày 26 tháng 6 năm 2012, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 03/2012/TT-BNV hướng dẫn thực hiện Nghị định số 66/2011/NĐ-CP.

Từ những thay đổi về cơ chế quản lý, mô hình tổ chức của doanh nghiệp nhà nước và quy chế quản lý đối với lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước như trên đòi hỏi phải có quy định về việc giải quyết tố cáo trong doanh nghiệp nhà nước phù hợp với thực tiễn. Từ cơ chế quản lý, mô hình tổ chức của các doanh nghiệp nhà nước và việc thực hiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo trong doanh nghiệp nhà nước hiện nay cho thấy có một số tồn tại, bất cập sau đây:

Thứ nhất, Luật Tố cáo hiện hành chỉ quy định về tố cáo và giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; tố cáo và giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực; bảo vệ người tố cáo và quản lý công tác giải quyết tố cáo. Nghị định 76/2012/NĐ-CP ngày 03 tháng 10 năm 2012 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tố cáo không có quy định riêng về việc áp dụng để giải quyết tố cáo trong doanh nghiệp nhà nước. Quy định liên quan đến trách nhiệm của doanh nghiệp nhà nước trong giải quyết tố cáo được thể hiện trong quy định về đối tượng áp dụng tại Điều 2 Thông tư 06/2013/TT-TTCP ngày 30 tháng 9 năm 2013 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình giải quyết tố cáo: “Cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước; cơ quan, tổ chức, đơn vị do cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước quyết định thành lập”.

Để giải quyết các tố cáo trong doanh nghiệp mình, nhiều Tập đoàn, Tổng Công ty đã dựa trên các văn bản quy phạm pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hiện hành để ban hành các quy định về giải quyết tố cáo trong doanh nghiệp mình. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện cho thấy, với các đối tượng là “cán bộ, công chức, viên chức” trong doanh nghiệp nhà nước hiện nay là rất ít. Trong khi đó, nhiều trường hợp người bị tố cáo trong doanh nghiệp nhà nước là những người có nhiệm vụ, quyền hạn nhưng không phải là “cán bộ, công chức, viên chức” và chế độ quản lý đối với những người này không được thực hiện theo chế độ quản lý cán bộ, công chức, viên chức. Với cơ sở pháp lý như hiện nay, nhiều nội dung trong giải quyết tố cáo thuộc thẩm quyền của doanh nghiệp nhà nước hiện nay còn thiếu quy định cụ thể như vấn đề bảo vệ người tố cáo, chế độ thông tin, báo cáo về tình hình tố cáo và công tác giải quyết tố cáo trong doanh nghiệp nhà nước.

Thứ hai, với tính chất đặc thù, có doanh nghiệp nhà nước tuy không thực hiện chức năng quản lý nhà nước nhưng được giao quản lý hạ tầng và lượng tài sản rất lớn (ví dụ như ngành điện) có thể bị xâm phạm bởi các tổ chức, cá nhân. Doanh nghiệp với trách nhiệm là chủ thể quản lý phải có trách nhiệm trong việc phát hiện, ngăn chặn và xử lý các vi phạm đó. Để quản lý các công trình, tài sản đó, doanh nghiệp phải thiết lập cơ chế phối hợp với chính quyền địa phương và các cơ quan chức năng. Trong khi đó, Chương IV Luật Tố cáo quy định về giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực không quy định về vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của doanh nghiệp nhà nước. Khoản 1 Điều 31 Luật Tố cáo chỉ quy định: “Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà nội dung liên quan đến chức năng quản lý nhà nước của cơ quan nào thì cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết”.

Thứ ba, thực tiễn trong quá trình xây dựng quy định về giải quyết tố cáo , người bị tố cáo là lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước và người được cử làm đại diện phần vốn nhà nước trong các doanh nghiệp hiện nay vẫn còn vướng mắc cả về thẩm quyền giải quyết và nội dung tố cáo. Cụ thể, quy định hiện nay chưa đủ rõ để xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo nếu người bị tố cáo là Chủ tịch, thành viên Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên, Tổng giám đốc, Phó Tổng giám đốc, Kiểm soát viên, Kế toán trưởng… Bên cạnh đó, với tính chất hoạt động của doanh nghiệp có phần vốn góp nhà nước, việc xác định nội dung nào là “nhiệm vụ, công vụ” cũng không đơn giản bởi lẽ người đó không chỉ thực hiện nhiệm vụ được giao với vai trò là người đại diện phần vốn mà còn phải chấp hành các quyết định của chủ sở hữu, Hội đồng quản trị.

Để khắc phục những hạn chế trên đây, trong thời gian tới, cần phải xác định và phân cấp rõ hơn thẩm quyền quản lý đối với các chức danh lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước và người đại diện phần vốn góp của nhà nước trong các doanh nghiệp. Đồng thời, Luật Tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành cần có điều khoản cụ thể quy định việc áp dụng Luật Tố cáo trong doanh nghiệp nhà nước, trong đó tập trung hướng dẫn về thẩm quyền đồng thời với quy định rõ việc phân loại nội dung tố cáo tương ứng với thẩm quyền giải quyết trong những trường hợp cụ thể. Bên cạnh đó, để việc giải quyết tố cáo trong doanh nghiệp nhà nước đạt hiệu quả, cần có quy định về tiếp công dân, chế độ thông tin báo cáo, công tác thanh tra, kiểm tra việc giải quyết tố cáo…phù hợp với chế độ quản lý doanh nghiệp và quy mô các doanh nghiệp hiện nay./.

TS. Nguyễn Tuấn Khanh – Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra

(Nguồn http://giri.ac.vn)