Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ để phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam

Khái niệm xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Lợi ích là một khái niệm rộng, mang tính trừu tượng, bao hàm những giá trị vật chất và tinh thần mà con người có thể thu nhận được từ đời sống xã hội và các giao dịch kinh tế. Lợi ích là động lực của mọi hoạt động của con người trong xã hội, là động lực của sự phát triển. Nếu được sử dụng đúng, thì lợi ích sẽ là động cơ thúc đẩy sự phát triển của kinh tế và con người, rộng ra là cả đất nước.

Nhưng trong khu vực công, lợi ích lại gắn liền với nguy cơ tha hóa cán bộ, công chức. Xung đột lợi ích là một tình huống không hiếm gặp trong hoạt động công vụ và là tình huống có nguy cơ phát sinh hành vi tham nhũng rất cao. Tại phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 14/09/2020 về thẩm tra báo cáo của Chính phủ về công tác phòng, chống tham nhũng năm 2020, Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Quốc hội Lê Thị Nga đã đánh giá việc kiểm soát xung đột lợi ích là một khâu còn chưa tốt: “Việc thực hiện quy tắc ứng xử và kiểm soát xung đột lợi ích chưa thực sự chuyển biến, có nhiều trường hợp thực hiện chưa nghiêm; có biểu hiện “nhóm lợi ích”, móc ngoặc giữa người có chức vụ, quyền hạn trong khu vực Nhà nước và doanh nghiệp; tình trạng người có chức vụ, quyền hạn “bảo kê”, bao che cho các hành vi vi phạm pháp luật vẫn diễn ra …”.

Có thể thấy rằng: Bên cạnh những kết quả rất đáng kể trong phòng, chống tham nhũng thì việc kiểm soát xung đột lợi ích vẫn là một khâu yếu của Việt Nam. Thực tiễn này đòi hỏi việc xây dựng, hoàn thiện và áp dụng pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích ở Việt Nam phải tiếp tục được nâng cao thêm một bước. Để đáp ứng điều này, việc nghiên cứu lí luận về xung đột lợi ích và kiểm soát xung đột lợi ích lại càng cần được chú trọng.

Hoạt động công vụ có yếu tố quyền lực nhà nước, nhưng người trực tiếp thừa hành công vụ lại là các cá nhân cán bộ, công chức, viên chức Nhà nước. Những người này có các quan hệ cá nhân với thân quyến, bạn bè, v.v… có thể ảnh hưởng đến sự khách quan, liêm chính khi thi hành công vụ. Xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ được định nghĩa là tình huống phát sinh khi việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ quản lý nhà nước theo quy định của pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức bị tác động tiêu cực hoặc sẽ bị tác động tiêu cực bởi lợi ích cá nhân của cán bộ, công chức, viên chức đó. Bản chất của xung đột lợi ích là sự mâu thuẫn giữa lợi ích cá nhân của cá nhân cán bộ, công chức, viên chức (người thi hành công vụ nói chung) và lợi ích của Nhà nước (thể hiện qua trách nhiệm và nghĩa vụ công của người thi hành công vụ).

Xung đột lợi ích và tham nhũng là hai khái niệm khác nhau, nhưng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Tham nhũng được định nghĩa là “hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi” [1], trong khi đó, xung đột lợi ích chỉ dừng lại ở các tình huống. Nghĩa là, các tình huống xung đột lợi ích có thể dẫn đến hành vi tham nhũng hay không còn tuỳ thuộc vào cách hành xử của người thực thi công vụ. Chính vì vậy, phòng ngừa xung đột lợi ích là một phần của chính sách phòng, chống tham nhũng [2], bởi vì kiểm soát xung đột lợi ích là một công cụ để tạo dựng khu vực công liêm chính – nền tảng để phòng, ngừa tham nhũng hiệu quả.

Thật vậy, xung đột lợi ích đặt ra nguy cơ xâm hại tới tính liêm chính, vô tư của hoạt động công vụ. Bởi lẽ hoạt động công vụ là hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, tác động đến mọi chủ thể trong xã hội. Do vậy, tiêu chí đặt lên hàng đầu là sự công bằng, vô tư trong hoạt động này để bảo vệ và tôn trọng quyền của các chủ thể khác nhau trong xã hội. Khi tình huống xung đột lợi ích xuất hiện sẽ khiến chủ thể thực thi công vụ có thể vì lợi ích của riêng mình mà bỏ qua những nguyên tắc chung. Và chính vì thế quyền, lợi ích chính đáng của các chủ thể khác sẽ không được bảo vệ [3]. Nói cách khác, xung đột lợi ích có thể xâm hại đến tính vì lợi ích chung của hoạt động công vụ, vì nó phá vỡ sự liêm chính, công bằng, vô tư của người thực thi công vụ. Đây chính là tiền đề làm nảy sinh tham nhũng [4].

Quy định của pháp luật Việt Nam về kiểm soát xung đột lợi ích trong phòng, chống tham nhũng

Khoản 8 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 định nghĩa:“Xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ”.

Các trường hợp một người có chức vụ, quyền hạn được xác định là có xung đột lợi ích được qui định tại Điều 29 Nghị định 59/2019/NĐ-CP ngày 01/07/2019 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng. Cụ thể, đó là khi có dấu hiệu rõ ràng người đó nhận tiền, tài sản hoặc lợi ích khác của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân liên quan đến công việc do mình giải quyết hoặc thuộc phạm vi quản lý của mình; thành lập, tham gia quản lý, điều hành doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh, hợp tác xã, trừ trường hợp luật có quy định khác; tư vấn cho doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân khác ở trong nước và nước ngoài về công việc có liên quan đến bí mật Nhà nước, bí mật công tác, công việc thuộc thẩm quyền giải quyết hoặc tham gia giải quyết; sử dụng những thông tin có được nhờ chức vụ, quyền hạn của mình để vụ lợi hoặc để phục vụ lợi ích của tổ chức hoặc cá nhân khác; v.v…

Việc kiểm soát xung đột lợi ích được nhà làm luật Việt Nam xác định như một phần trong thực hiện quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị – một biện pháp phòng ngừa tham nhũng quan trọng.

Theo quy định tại Điều 23 Luật Phòng, chống tham nhũng về kiểm soát xung đột lợi ích: Người được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ nếu biết hoặc buộc phải biết nhiệm vụ, công vụ được giao có xung đột lợi ích thì phải báo cáo người có thẩm quyền để xem xét, xử lý.

Bên cạnh việc yêu cầu người thực hiện nhiệm vụ, công vụ tự giác khai báo, Luật Phòng, chống tham nhũng cũng qui định trách nhiệm của những người có liên quan: Cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khi phát hiện có xung đột lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn thì phải thông tin, báo cáo cho người trực tiếp quản lý, sử dụng người đó để xem xét, xử lý.

Về hướng xử lí tình huống xung đột lợi ích: Người trực tiếp quản lý, sử dụng người có chức vụ, quyền hạn khi phát hiện có xung đột lợi ích và nếu thấy việc tiếp tục thực hiện nhiệm vụ, công vụ không bảo đảm tính đúng đắn, khách quan, trung thực thì phải xem xét, áp dụng một trong các biện pháp sau đây:

Thứ nhất,giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao của người có xung đột lợi ích;

Việc quyết định giám sát thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người có xung đột lợi ích được thực hiện khi có căn cứ cho rằng người đó không bảo đảm tính đúng đắn, khách quan, trung thực trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ mà chưa cần thiết phải áp dụng biện pháp đình chỉ, tạm đình chỉ công tác hoặc tạm thời chuyên người có xung đột lợi ích sang vị trí công tác khác.

Người trực tiếp quản lý, sử dụng người có xung đột lợi ích căn cứ vào phạm vi, quy mô, tính chất và nội dung của nhiệm vụ, công vụ, quyết định tự giám sát hoặc giao cho công chức thuộc thẩm quyền quản lý của mình thực hiện việc giám sát.

Thứ hai,đình chỉ, tạm đình chỉ việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao của người có xung đột lợi ích;

Việc tạm đình chỉ thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người có xung đột lợi ích; việc tạm thời chuyển người có xung đột lợi ích sang vị trí công tác khác được thực hiện khi có căn cứ cho rằng nếu để người đó thực hiện nhiệm vụ, công vụ hoặc tiếp tục giữ vị trí công tác đó sẽ không đảm bảo tính khách quan, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị.

Việc đình chỉ thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người có xung đột lợi ích được thực hiện khi có căn cứ rõ ràng về việc người đó có hành vi vi phạm pháp luật hoặc có tác động không đúng đắn, gây khó khăn, cản trở đến hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.

(iii) Tạm thời chuyển người có xung đột lợi ích sang vị trí công tác khác.

Trong một số lĩnh vực chuyên ngành, nếu pháp luật chuyên ngành có quy định về kiểm soát xung đột lợi ích thì ngoài việc áp dụng các quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng và Nghị định 59/2019/NĐ-CP thì còn áp dụng quy định của pháp luật đó [5].

Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Xác định kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ là biện pháp hiệu quả trong phòng ngừa tham nhũng, trong thời gian tới, các cấp, các ngành cần thực hiện đồng bộ các biện pháp sau:

Thứ nhất, cần chú trọng hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức theo hướng làm rõ và xác định dấu hiệu nhận diện tình huống xung đột lợi ích; xây dựng và hoàn thiện quy trình, thủ tục, thẩm quyền quản lý, xử lý và mức xử lý, xử phạt vi phạm pháp luật về xung đột lợi ích; quy định theo hướng làm rõ đầu mối theo dõi, giám sát, hướng dẫn thực hiện pháp luật về xung đột lợi ích tại mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị, làm rõ trách nhiệm trong việc để làm phát sinh các tình huống xung đột lợi ích (nhất là của người đứng đầu). Cần hoàn thiện quy định về tặng quà và nhận quà, hoàn thiện cơ chế kiểm soát tài sản, thu nhập, sửa đổi Luật Thanh tra làm cơ sở cho việc xây dựng lực lượng chuyên trách có đủ điều kiện để kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức, phát hiện kịp thời các giao dịch, biến động tài sản có dấu hiệu xung đột lợi ích.

Thứ hai, cần đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về kiểm soát xung đột lợi ích, nhất là trong đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức Nhà nước, cũng như đông đảo nhân dân.

Thứ ba, tăng cường kiểm tra, giám sát, thanh tra hoạt động công vụ theo hướng ngăn chặn, phát hiện các tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ và các vụ việc giải quyết tình huống xung đột lợi ích không đúng quy định pháp luật.

Thứ tư, xử lý kiên quyết, mạnh mẽ và dứt điểm các vụ việc có vi phạm trong việc xử lý các tình huống xung đột lợi ích, trách nhiệm trong việc để làm phát sinh các tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.

Các biện pháp này cần được triển khai rộng rãi trong toàn bộ bộ máy Nhà nước và hệ thống công vụ, nhưng đặc biệt cần ưu tiên kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, bởi đây là cơ chế quan trọng nhằm kiểm tra, giám sát, phát hiện những vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ. Xét riêng trong lĩnh vực thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc xác định xung đột lợi ích và kiểm soát xung đột lợi ích là rất quan trọng, bởi vấn đề này có thể ảnh hưởng rất lớn đến sự khách quan, công minh của hoạt động thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Hiện nay, dự thảo Thông tư quy định quy trình nghiệp vụ về thanh tra, tiếp công dân, xử lý đơn, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng đang được Thanh tra Chính phủ soạn thảo để chuẩn bị ban hành. Trong nội dung dự thảo Thông tư cũng có quy định các trường hợp không được tham gia Đoàn thanh tra. Đây là những ví dụ điển hình nhất về các tình huống xung đột lợi ích phát sinh trong hoạt động thanh tra, cụ thể như sau:

Người thuộc một trong các trường hợp sau đây không được tham gia Đoàn thanh tra:

– Người có cổ phần tại doanh nghiệp là đối tượng thanh tra, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác;

– Người có vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con, anh, chị, em ruột là người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu, người phụ trách công tác tổ chức nhân sự, kế toán, thủ quỹ, thủ kho trong cơ quan, tổ chức, đơn vị là đối tượng thanh tra;

– Người đang trong thời gian bị xem xét xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự;

– Người có hành vi vi phạm bị xử lý mà chưa hết thời hạn xóa kỷ luật, xóa án tích;

– Người không đủ các điều kiện khác để tham gia Đoàn thanh tra theo quy định của pháp luật.

Ngoài các trường hợp kể trên, người có vợ hoặc chồng, bố, mẹ đẻ, bố, mẹ vợ hoặc bố, mẹ chồng, con, anh, chị, em ruột, hoặc anh, chị, em ruột của vợ hoặc chồng làm việc tại cơ quan, tổ chức, đơn vị là đối tượng thanh tra sẽ không được cử làm Trưởng đoàn thanh tra.

Thủ trưởng cơ quan, đơn vị được giao chủ trì cuộc thanh tra có trách nhiệm kiểm tra, rà soát để phát hiện các trường hợp không được tham gia Đoàn thanh tra trước khi trình người có thẩm quyền ra quyết định thanh tra.

Người được dự kiến tham gia Đoàn thanh tra thuộc một trong các trường hợp quy định kể trên hoặc các trường hợp khác mà tự nhận thấy có thể ảnh hưởng đến tính khách quan nếu được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra thì phải báo cáo Thủ trưởng cơ quan, đơn vị được giao chủ trì cuộc thanh tra trước khi quyết định thanh tra được ban hành.

Trong quá trình tiến hành thanh tra nếu phát hiện có trường hợp không được tham gia Đoàn thanh tra thì Người ra quyết định thanh tra xem xét, quyết định việc thay đổi Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra.

Trong quá trình thanh tra, nếu nhận thấy mình thuộc một trong các trường hợp không được tham gia Đoàn thanh tra thì thành viên Đoàn thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra phải báo cáo để Người ra quyết định thanh tra xem xét, quyết định.

Thực hiện tốt các quy định về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ là biện pháp quan trọng để phòng, chống tham nhũng. Đặc biệt, với ngành Thanh tra, việc kiểm soát xung đột lợi ích có ý nghĩa quyết định đến việc khách quan, công minh của hoạt động thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo./.

ThS. Trần Thị Thu Hà

Khoa Nghiệp vụ giải quyết khiếu nại tố cáo và Phòng, chống tham nhũng, Trường Cán bộ Thanh tra

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

[1] Khoản 2 Điều 1 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018

[2] OECD, Conflict of Interest Policies and Practices in Nine EU Member States: A Comparative Review, Sđd, tr.6.

[3] Phạm Thị Huệ, Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay, Sđd, tr.39.

[4] Phạm Thị Huệ, Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay, Như trên.

[5] Điều 35 Nghị định 59/2019/NĐ-CP.