Tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra ở Việt nam trong điều kiện sắp xếp hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả

1. Mở đầu

Qua 80 năm ra đời và phát triển của ngành thanh tra Việt Nam, hoạt động của các cơ quan thanh tra với vai trò “thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý”[1], đã giúp cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp kịp thời phát hiện những sơ hở trong cơ chế, chính sách, pháp luật để kiến nghị cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung; phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước của Chính phủ, các Bộ ngành, địa phương.

Đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra luôn là vấn đề được đặt ra trong quá trình xây dựng, hoàn thiện thể chế thanh tra, đặt trong tổng thể yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính nhà nước nói chung và của ngành thanh tra nói riêng. Nếu từ Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 đến Luật Thanh tra năm 2004, từ chỗ chỉ có hoạt động thanh tra của các tổ chức thanh tra nhà nước, tiến tới đã có sự phân định rạch ròi giữa hai loại hình thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, tương ứng với hoạt động của cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra được thành lập theo ngành, lĩnh vực. Đến Luật Thanh tra năm 2010, với việc đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, các cơ quan thanh tra nhà nước đã chủ động nhiều hơn trong việc ra quyết định thanh tra khi phát hiện vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Đến Luật Thanh tra năm 2022, với tinh thần nâng cao hơn nữa tính chuyên nghiệp của các cơ quan thanh tra, dẫn đến có nhiều quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục, thời hạn tiến hành một cuộc thanh tra từ khâu chuẩn bị, đến trực tiếp thanh tra và kết thúc thanh tra. Trong các giai đoạn hoàn thiện thể chế thanh tra nói trên, một trong những vấn đề luôn được dành được nhiều quan tâm, thảo luận là hoàn thiện thể chế tổ chức, hoạt động thanh tra như thế nào để tránh chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động của các cơ quan thanh tra? Tăng cường tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của cơ quan thanh tra để qua đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra.

Trong bối cảnh đó, từ tháng 12/2024, Bộ Chính trị, Ban Bí thư có nhiều chỉ đạo quyết liệt về tiếp tục tổng kết việc thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”. Thanh tra Chính phủ cũng đã báo cáo Bộ Chính trị, Ban Bí thư định hướng sắp xếp hệ thống cơ quan thanh tra trong cả nước. Trên cơ sở đó, ngày 28/3/2025, Bộ Chính trị đã ban hành Kết luận số 134-KL/TW về Đề án sắp xếp hệ thống cơ quan thanh tra tinh, gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả, trong đó chỉ rõ:

“Đồng ý chủ trương sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy hẻ thống cơ quan thanh tra theo 2 cấp ở Trung ương và địa phương. Trong đó:

– Ở Trung ương, kết thúc hoạt động của thanh tra các bộ để sắp xếp, tổ chức lại thành các cục thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực theo lĩnh vực thuộc Thanh tra Chính phủ. Tiếp tục duy trì tổ chức và hoạt động đối với: Thanh tra Bộ Quốc phòng, Thanh tra Bộ Công an, Thanh tra Ngân hàng Nhà nước, Thanh tra Cơ yếu, Thanh tra Cục An toàn bức xạ và hạt nhân, Thanh tra Cục Hàng hải Việt Nam, Thanh tra Cục Hàng không Việt Nam, Thanh tra Ủy ban Chứng khoán Nhà nước. Kết thúc hoạt động của cơ quan thanh tra: Cục Bổ trợ tư pháp, Kho bạc Nhà nước, Cục Dự trữ Nhà nước, Cục Thống kê; không thành lập cơ quan thanh tra Cục Giáo dục nghề nghiệp và Giáo dục thường xuyên. Các cục trên thực hiện chức năng kiểm tra chuyên ngành theo quy định của pháp luật. Bảo hiểm xã hội Việt Nam và các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành: Không tổ chức thanh tra chuyên ngành mà thực hiện chức năng kiểm tra chuyên ngành và chức năng khác theo quy định của pháp luật.

– Ở địa phương, kết thúc hoạt động của Thanh tra huyện và Thanh tra sở, tổ chức lại thành các tổ chức thuộc thanh tra tỉnh. Đảng bộ Thanh tra tỉnh là đảng bộ cơ sở trực thuộc Đảng ủy UBND tỉnh, thành phố.

Kết luận số 134 cũng nêu rõ, sau khi sắp xếp, các cơ quan không còn tổ chức thanh tra thì thực hiện chức năng, nhiệm vụ kiểm tra trong phạm vi quản lý nhà nước. Người đứng đầu có trách nhiệm giao đơn vị trực thuộc tham mưu thực hiện chức năng, nhiệm vụ kiểm tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực theo quy định của pháp luật.

Bài viết này làm rõ thực trạng tổ chức, hoạt động của hệ thống các cơ quan thanh tra thời gian qua, phân tích những vấn đề đặt ra từ góc độ pháp lý và thực tiễn về tổ chức, hoạt động thanh tra, tiếp thu tinh thần sắp xếp hệ thống tổ chức cơ quan thanh tra 2 cấp theo Kết luận 134-KL/TW của Bộ Chính trị, Ban Bí thư để từ đó đưa ra một số đề xuất, kiến nghị hữu ích  có thể được áp dụng trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức, hoạt động thanh tra trong thời gian tới, làm cơ sở nâng cao hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong thời gian tới.

2. Kết quả hoạt động thanh tra thời gian qua và một số vấn đề thực tiễn đang đặt ra hiện nay

2.1. Kết quả hoạt động thanh tra thời gian qua

Thời gian qua, Thanh tra Chính phủ và ngành thanh tra đã bám sát sự lãnh đạo, chỉ đạo của Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã triển khai thực hiện nhiệm vụ và đạt được nhiều kết quả quan trọng, góp phần chấn chỉnh, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, phòng ngừa, phát hiện và xử lývi phạm, tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội để phát triển kinh tế đất nước.

Kết quả công tác thanh tra giai đoạn 2021-2024, ngành thanh tra đã triển khai 712.883 cuộc thanh tra, kiểm tra, đã phát hiện vi phạm về kinh tế 573.588 tỷ đồng, 1.890 ha đất; kiến nghị xử lý hành chính 32.125 tập thể và 55.101 cá nhân; chuyển cơ quan điều tra 1.532 vụ việc, 1.212 đối tượng, kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ nhiều văn bản về cơ chế, chính sách, pháp luật. Riêng Thanh tra Chính phủ chỉ với 400 công chức, thanh tra viên đã phát hiện sai phạm về kinh tế và chuyển cơ quan điều tra nhiều gấp 4 lần so với Thanh tra địa phương với 13.777 công chức. Nếu tính theo số lượng công chức thì kết quả phát hiện, kiến nghị xử lý của Thanh tra Chính phủ gấp 137,7 lần so với Thanh tra địa phương, gấp 93,5 lần so với Thanh tra các Bộ ngành trung ương.

Trong công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo giai đoạn 2021-2024 dã tiếp tổng số 1.365.380 lượt người, có 11.715 đoàn đông người; tiếp nhận và xử lý 1.589.787 đơn các loại, giải quyết 91.371 vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền, đạt tỷ lệ 85,8%, góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, tạo sự ổn định chính trị, an ninh trật tự phục vụ phát triển kinh tế – xã hội.

Trong công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực giai đoạn 2021-2024, ngành thanh tra đã tập trung triển khai đồng bộ, hiệu quả chương trình, kê hoạch công tác, kết luận, chỉ đạo của Ban Chỉ đạo Trung ương, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; qua công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo đã phát hiện, chuyển cơ quan điều tra 1.652 vụ việc, 1.530 đối tượng có dấu hiệu vi phạm pháp luật hình sự. Nhất là Thanh tra Chính phủ đã phát hiện và kiến nghị chuyển cơ quan điều tra nhiều vụ việc sai phạm nghiêm trọng, rất nghiêm trọng được Ban Chỉ đạo Trung ương đưa vào diện theo dõi, chỉ đạo[2].

2.2. Một số vấn đề đặt ra từ thực tiễn tổ chức và hoạt động thanh tra thời gian qua

Bên cạnh những kết quả khả quan trong tổ chức, hoạt động thanh tra của Thanh tra Chính phủ và các cơ quan thanh tra ở các cấp, các ngành thời gian qua. Thực tiễn tổ chức, hoạt động ngành thanh tra cũng bộc lộ những bất cập, hạn chế. Tại phiên thảo luận tại tổ của kỳ họp bất thường lần thứ 9, Quốc hội khóa XV, Tổng Bí thư Tô Lâm đã thẳng thắn nhận định: “Hệ thống thanh tra hiện nay hoạt động không hiệu quả”.

Tại Phiên họp thứ 11 của Ban Chỉ đạo của Chính phủ về “tổng kết việc thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW của Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”, chiều 10/2/2025, Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính, Trưởng Ban Chỉ đạo đã cho ý kiến về đề án sắp xếp hệ thống cơ quan thanh tra tinh, gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả. Theo đó, công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực của ngành Thanh tra thời gian qua còn tồn tại nhiều hạn chế, nhất là về tổ chức bộ máy và hoạt động của Thanh tra Bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra sở, Thanh tra huyện còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và việc sắp xếp tổ chức bộ máy tinh, gọn theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW của Trung ương. Cụ thể như:

Tổ chức, bộ máy của ngành Thanh tra hiện nay còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều đầu mối bên trong, số lượng công chức lớn nhưng hiệu quả, hiệu lực chưa tương xứng. Thanh tra Bộ và Thanh tra địa phương chưa đảm bảo tính độc lập, khách quan trong thực thi công vụ, có lúc, có nơi bị chi phối của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp nên kết quả công tác thanh tra, phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, kiểm soát quyền lực còn hạn chế.

Hoạt động của các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực và theo cấp hành chính còn nhiều chồng chéo, trùng lắp, giao thoa. Mặc dù hằng năm, Thanh tra Chính phủ đã hướng dẫn, chỉ đạo Thanh tra Bộ, địa phương xây dựng kế hoạch thanh tra theo Định hướng chương trình thanh tra được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, nhưng thực tế tình trạng này vẫn còn tồn tại, nhất là đối với Thanh tra Bộ, Thanh tra sở, Thanh tra huyện.

Một bộ phận công chức làm công tác thanh tra còn hạn chế về năng lực, chuyên môn nghiệp vụ, thiếu tính chuyên nghiệp, nhất là Thanh tra sở, Thanh tra huyện nên cần rà soát, sắp xếp, cơ cấu lại đội ngũ cán bộ để lựa chọn những người tâm huyết, trách nhiệm, có bản lĩnh, phẩm chất, tinh thông nghiệp vụ làm công tác thanh tra.

Thực tiễn trên đặt ra yêu cầu cấp thiết phải đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra ở Việt Nam hiện nay theo hướng tinh, gọn, mạnh, đảm bảo tập trung, thống nhất, chuyên nghiệp, hoạt động hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả. Sau đây là một số phương hướng, giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra ở Việt Nam hiện nay.

3. Định hướng tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra ở Việt Nam hiện nay

3.1. Phát huy hơn nữa vai trò của thanh tra trong kiểm soát thực thi quyền hành pháp.

Cần nghiên cứu, xác định đúng về vị trí, vai trò của thanh tra trong tổng thể cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát của Nhà nước ta để phát huy hết vai trò, hiệu lực, hiệu quả trong quá trình tổ chức thực hiện các nhiệm vụ thanh tra. Hiện nay, trong giới luật học, khoa học quản lý, các nhà quản lý và những người nghiên cứu về tổ chức, hoạt động thanh tra đang có những quan điểm khác nhau về vị trí của thanh tra, nên đặt thanh tra thuộc các cơ quan hành pháp hay trực thuộc cơ quan lập pháp?

Có quan điểm thì cho rằng, thanh tra là một bộ phận của hoạt động hành pháp, phải đặt trong hệ thống cơ quan hành pháp. Các cơ quan hành chính chỉ có thể thực hiện được sứ mệnh điều hành đất nước khi nắm bắt được nhiệm vụ và thực hiện những nhiệm vụ đó thông qua hoạt động thanh tra của các cơ quan chức năng của mình. Hoạt động thanh tra có đặc điểm là mang tính quyền lực nhà nước và tính tập trung cao về thứ bậc hành chính. Do đó chỉ có đặt trong cơ quan hành pháp, tác dụng của thanh tra mới được phát huy và phù hợp với tính chất nhanh chóng, kịp thời của hoạt động quản lý.

Nhưng cũng có quan điểm lại cho rằng, cần chuyển hệ thống thanh tra nhà nước hiện nay sang loại hình thanh tra của Quốc hội hoặc giám sát hành chính độc lập với Chính phủ. Đây là quan điểm của một số nước tổ chức mô hình theo chế độ đại nghị triệt để, nhằm đề cao vai trò của Nghị viện. Chẳng hạn như ở Anh, Nhật Bản, Thụy Sĩ… tổ chức thanh tra trực thuộc Quốc hội (Ủy ban thanh tra hoặc giám sát của Quốc hội) nhưng thực tế là hoạt động giám sát các hoạt động hành chính đối với cơ quan hành pháp và chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra là xem xét tính hợp pháp và hợp lý của các hành vi hành chính của hệ thống cơ quan hành pháp từ chính phủ đến các địa phương.

Việc đưa ra các phương án về vị trí tổ chức thanh tra nhà nước nêu trên trước hết chứng tỏ tính cần thiết khách quan của việc đổi mới tổ chức thanh tra trong bộ máy nhà nước. Cho dù đặt vị trí của hoạt động thanh tra ở đâu nhưng xét về bản chất, trong quản lý nhà nước cần phải có thanh tra, kiểm tra các hoạt động hành chính như một tác nhân tất yếu để hạn chế, khắc phục các khiếm khuyết của bộ máy nhà nước nói chung và cơ quan hành chính nói riêng.

Trong trường hợp đặt vị trí của thanh tra thuộc Quốc hội, phương án này sẽ phát huy được vai trò kiểm soát quyền lực từ phía cơ quan lập pháp đối với các cơ quan quản lý. Tuy nhiên, đây sẽ là một quan điểm hay, phù hợp với thiết chế bộ máy nhà nước đã phát triển theo hướng phân chia ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp một cách cứng rắn. Ngay cả trong trường hợp thực hiện theo quan điểm thứ hai và theo lý luận, cho dù Quốc hội có thành lập tổ chức thanh tra thì theo bản chất của quản lý, cơ quan thực hiện chức năng hành pháp vẫn phải có cơ quan kiểm tra, thanh tra riêng của mình để thực hiện việc kiểm tra chu trình quản lý. Kinh nghiệm của các nước, vùng lãnh thổ khác khi thanh tra nằm trong cơ quan lập pháp (Thụy Sĩ, Bỉ) hoặc không phụ thuộc vào ai (Đài Loan), lập tức vẫn xuất hiện một hệ thống thanh tra khác của hành pháp để thay thế cơ quan thanh tra đã tách ra khỏi cơ quan hành pháp. Quan niệm của các nước này là hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành pháp trước hết thể hiện ở hành vi tự giám sát khi đưa ra một quyết định quản lý. Vì vậy, trong điều kiện của Việt Nam cần phải đặt thanh tra thuộc hành pháp để giữ vai trò kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong quản lý nhà nước.

3.2. Tăng cường tính hệ thống theo ngành của các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính, đảm bảo sự độc lập, tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra.

Trong mối quan hệ giữa thanh tra với quản lý, có hai quan điểm khác nhau xác định mối quan hệ công tác, tính độc lập tương đối của cơ quan thanh tra với cơ quan quản lý hành chính cùng cấp.

(i) Quan điểm thứ nhất cho rằng, cũng cần quán triệt quan điểm thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý. Tuy nhiên, không nên tổ chức thanh tra theo hệ thống dọc mà nên đặt thanh tra chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng cơ quan quản lý như hiện nay để phát huy vai trò của thanh tra, là công cụ của Người quản lý, đáp ứng yêu cầu kịp thời phát hiện, xử lý theo thẩm quyền các yêu cầu đặt ra của thực tiễn quản lý. Bên cạnh đó, để thanh tra hoạt động có hiệu quả, cần độc lập trong việc đánh giá việc chấp hành pháp luật của đối tượng thanh tra, giao thẩm quyền bổ nhiệm các chức danh Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp dưới cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra cấp trên; giao cho thanh tra thêm những quyền hạn như quyết định chương trình, kế hoạch thanh tra; quyết định thanh tra khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra có dấu hiệu vi phạm pháp luật…

(ii) Quan điểm thứ hai cho rằng, cần quán triệt quan điểm thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý. Tuy nhiên, thanh tra không thể nằm trong bộ máy quản lý mà lại thực hiện nhiệm vụ được giao là đi kiểm soát lại chính bộ máy quản lý đó. Vì thế, để thanh tra hoạt động có hiệu quả, cần tổ chức thanh tra thành hệ thống dọc, độc lập với cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Hệ thống các cơ quan thanh tra trực thuộc Chính phủ để giúp Chính phủ tổ chức, chỉ đạo hoạt động của các cơ quan quản lý thuộc phạm vi quản lý;

Trong bối cảnh Đảng và Chính phủ đang chỉ đạo quyết liệt việc tổng kết thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW về tiếp tục đổi mới. sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh, gọn, mạnh, hoạt động hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả, việc tăng cường tính hệ thống theo ngành của các cơ quan thanh tra lại càng trở nên cần thiết, đáp ứng yêu cầu phân cấp, phân quyền trong hoạt động quản lý nhà nước từ Trung ương tới địa phương. Yêu cầu này một mặt phải quán triệt và thực hiện có hiệu quả chủ trương, chỉ đạo tại các Kết luận 121, Kết luận 126, Kết luận 127, Kết luận 130 và Kết luận 134-KL/TW của Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Trong Kết luận 127-KL/TW có nêu “Giao Đảng ủy Chính phủ chủ trì, phối hợp với Ban Tổ chức Trung ương, Đảng ủy Quốc hội, Đảng ủy Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể trung ương và các cơ quan liên quan chỉ đạo, nghiên cứu xây dựng Đề án, tờ trình Bộ Chính trị sáp nhập một số đơn vị hành chính cấp tỉnh, không tổ chức cấp huyện, tiếp tục sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã”.  Trên có sở đó, kế thừa và đổi mới trong quá trình sắp xếp, cơ cấu lại tổ chức bộ máy của Thanh tra Chính phủ và các cơ quan thanh tra theo hướng tập trung, thống nhất, tinh gọn về một đầu mối theo 02 cấp ở Trung ương và địa phương; khắc phục những hạn chế, bất cập, chồng chéo, trùng lắp trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra hiện nay, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực.

Đồng thời, cụ thể hóa chỉ đạo của Bộ Chính trị, Ban Bí thư về làm rõ bổ sung quy định cụ thể  về cơ chế kiểm soát quyền lực, mối quan hệ công tác của hệ thống thanh tra các cấp, giữa Thanh tra Chính phủ và các Bộ ngành địa phương. Giữa Thanh tra tỉnh với các sở, ngành khi thực hiện sắp xếp tinh gọn hệ thống cơ quan thanh tra; khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật Thanh tra năm 2022[3]

3.3. Từng bước phân định hoạt động thanh tra với hoạt động kiểm tra của các cơ quan quản lý nhà nước.

Trong quá trình tiếp tục hoàn thiện đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra trong điều kiện sắp xếp lại hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, cũng cần phân biệt được 2 khái niệm thanh tra và kiểm tra để thể chế hóa vào pháp luật. Theo quan niệm ở Việt Nam hiện nay, việc phân biệt thanh tra, kiểm tra chỉ mang nghĩa tương đối, trong hoạt động thanh tra, có yếu tố kiểm tra và ngược lại, trong hoạt động kiểm tra, có yếu tố thanh tra…[4] việc chưa phân biệt rành mạch hai khái niệm này là bởi chưa xem xét thấu đáo nội hàm của cả hai khái niệm này. Nếu thanh tra, chỉ được đặt ra trong hoạt động của Nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước, thì hoạt động kiểm tra, được xem xét trong phạm vi rộng hơn, nó có thể là hoạt động kiểm tra nhà nước, cũng có thể là hoạt động kiểm tra mang tính xã hội, không có tính quyền lực nhà nước. Điều này dẫn đến không đủ căn cứ để so sánh hai khái niệm này với nhau. Vì vậy, để xem xét, làm rõ hai khái niệm này, chúng ta cần phân biệt hai khái niệm này, dựa trên một số căn cứ sau:

Thứ nhất, đối với khái niệm kiểm tra, trước hết chúng ta có thể nhận thấy đây là khái niệm tồn tại trước khái niệm thanh tra. Ăng ghen nói: Mỗi hoạt động có ý thức, có tổ chức của con người đều chứa đựng trong nó những yếu tố của kiểm tra. Theo đó, sự ra đời của Nhà nước – tổ chức quyền lực chính trị công cộng của giai cấp thống trị đòi hỏi phải có thiết chế cần thiết để bảo vệ quyền lợi của giai cấp thống trị, thanh tra ra đời nhằm xem xét, đánh giá những kết quả hoạt động của các đối tượng bị quản lý.

Thứ hai, về so sánh hai khái niệm thanh tra (Inspection) và kiểm tra (Control), chúng ta cần phải phân biệt trong phạm vi thực hiện quyền lực nhà nước, trong đó khái niệm thanh tra (Inspection) được nhận diện là việc xem xét, đánh giá hướng từ bên ngoài vào, còn khái niệm kiểm tra (Control), là việc xem xét, tự điều chỉnh. Hoạt động kiểm tra với nội dung kiểm tra là việc thực hiện chính sách, pháp luật, quyết định quản lý, điều lệ, quy trình… trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị; là phương thức thường xuyên, kịp thời; lực lượng sử dụng bộ máy chuyên môn, nghiệp vụ với hình thức cử đoàn, đội, tổ, cán bộ chuyên môn thực hiện… Còn hoạt động thanh tra đã được quy định trong Luật Thanh tra về bản chất, nội dung, hình thức, phương thức hoạt động.

Như vậy, từ quan điểm của Lê Nin cho rằng: “quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý với thanh tra là một chứ không phải là hai”[5] thì thanh tra là một chức năng, một bộ phận của quản lý, nó không phải là hoạt động như các hoạt động chuyên môn khác mà là hoạt động nhằm bảo đảm thực hiện chính sách, pháp luật, giữ vững kỷ cương, kỷ luật, trật tự trong quản lý. Mục đích của thanh tra là hướng vào xem xét các hành vi hợp pháp và hợp lý của chủ thể quản lý (trong đó có cả các quyết định quản lý nhà nước). Cùng với các cơ chế kiểm tra, giám sát khác, thanh tra giữ vị trí quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước, nhất là giữ vững được kỷ cương của nền hành chính, hướng từ bên ngoài vào. Với cách tiếp cận như vậy, hoạt động thanh tra được xác định như một loại cơ quan có thẩm quyền, có chức năng, nhiệm vụ độc lập và trao cho các quyền hạn tương ứng để thực hiện việc xem xét, đánh giá một cách độc lập, dựa trên cơ sở pháp luật.

Còn hoạt động kiểm tra của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước là một loại hoạt động tự kiểm tra, kiểm soát mang tính nội bộ cơ quan hành chính, thực hiện đối với các bộ phận của hệ thống hành chính từ trên xuống dưới. Vì vậy, nhiệm vụ, quyền hạn chỉ được trao cho tương ứng với hoạt động quản lý. Phạm vi thẩm quyền quản lý đến đâu thì quyền hạn kiểm tra nội bộ đến đó. Việc phân biệt hai khái niệm, trên cơ sở đó thiết lập hệ thống thanh tra, kiểm tra trong khu vực Nhà nước bên cạnh các cơ chế kiểm tra, giám sát khác từ bên ngoài hệ thống hành pháp là hết sức cần thiết đối với Việt Nam hiện nay.

Bên cạnh đó, đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành, cũng cần có sự nhận thức lại về bản chất, chủ thể, đối tượng, nội dung và phương thức của hoạt động phát hiện, xử lý vi phạm này theo hướng là hoạt động kiểm tra chuyên ngành, đáp ứng yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực trong điều kiện sắp xếp hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả như Kết luận số 134-KL/TW đã chỉ ra: “Sau khi sắp xếp, các cơ quan không còn tổ chức thanh tra thi thực hiện chức năng, nhiệm vụ kiểm tra trong phạm vi quản lý nhà nước”. Để làm rõ những kết luận của Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Đề án sắp xếp hệ thống cơ quan thanh tra tinh, gọn, mạng, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả của Thanh tra Chính phủ cũng xác định “Đối với các sở ngành có chức năng thanh tra chuyên ngành thì chuyển chức năng thanh tra chuyên ngành thành kiểm tra chuyên ngành”.

3.4. Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra theo yêu cầu đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra

Để phù hợp với các yêu cầu về tổ chức, sắp xếp bộ máy hiện nay, cần quy định thống nhất khái niệm thanh tra mà không quy định về thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành như Luật Thanh tra năm 2022. Thực tế cho thấy, hoạt động thanh tra chuyên ngành thực chất là hoạt động kiểm tra nhằm kịp thời phát hiện, ngăn chặn và xử lý các hành vi vi phạm, phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực. Việc thực hiện kiểm tra chuyên ngành với thời gian ngắn, thủ tục đơn giản và không cần kiểm soát bằng thủ tục chặt chẽ như hoạt động thanh tra. Quy định này phù hợp sau khi sắp xếp tổ chức bộ máy thanh tra theo hướng tập trung 02 cấp ở Trung ương và địa phương. Thanh tra Chính phủ tiếp nhận các nhiệm vụ thanh tra của các Bộ và Thanh tra tỉnh tiếp nhận nhiệm vụ của Thanh tra huyện, sở. Các Bộ, Sở không còn chức năng thanh tra thì thực hiện chức năng kiểm tra chuyên ngành. Trên cơ sở đó, cần nghiên cứu làm rõ, bổ sung những quy định cụ thể về thẩm quyền cho Thanh tra Chính phủ và Thanh tra tỉnh tiến hành thanh tra việc chấp hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong các lĩnh vực quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực

Đồng thời quy định về cơ chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra, quy định cụ thể về mối quan hệ công tác của hệ thống cơ quan thanh tra các cấp, giữa Thanh tra Chính phủ với các Bộ ngành, địa phương, giữa Thanh tra tỉnh với các sở ngành khi thực hiện sắp xếp, tinh gọn hệ thống các cơ quan thanh tra.

Bên cạnh đó, để đảm bảo thanh tra hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, khắc phục những hạn chế về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra như đã phân tích ở trên, nhất là đáp ứng yêu cầu kịp thời phát hiện những sai phạm trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính từ trung ương tới địa phương, cần nghiên cứu, xem xét bổ sung thêm chức năng giám sát hành chính cho các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính như mô hình một số quốc gia trên thế giới. Để giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, công chức nhà nước nhằm tăng cường hiệu lực quản lý, chống các hiện tượng tham nhũng tiêu cực trong đội ngũ công chức, nhiều nước (Trung Quốc, Lào, Hàn Quốc, Ai Cập… ) đã thành lập cơ quan thanh tra, giám sát hành chính. Sự ra đời của loại cơ quan này gắn liền với sự phát triển và mở rộng quyền hạn của các cơ quan hành pháp. Nó được thành lập để thực hiện chức năng kiểm soát, chống xu hướng lạm quyền của các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp. Do đó, trong hoạt động nó xuất hiện với tư cách là tai mắt của người đứng đầu cơ quan hành pháp.

Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra, giám sát hành chính ở các nước có những điểm khác nhau, nhưng nhìn chung xét về chức năng, nhiệm vụ, các cơ quan này đều có những nét cơ bản giống nhau. Đó là: Giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước và công chức nhà nước nhằm bảo đảm sự chấp hành và tuân thủ pháp luật một cách nghiêm chỉnh; xem xét, giải quyết các khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền; thanh tra về thực hiện nhiệm vụ, công vụ của công chức nhà nước và các đối tượng khác thuộc quyền giám sát.

Theo Từ điển Tiếng Việt “giám sát là sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định”.  Vì vậy, có thể hiểu giám sát hành chính là hoạt động của cơ quan quản lý hành chính nhà nước nhằm xem xét, theo dõi việc làm của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng chịu sự giám sát. Một đặc điểm quan trọng của hoạt động giám sát hành chính là tính chất thường xuyên, liên tục sẽ giúp cho cơ quan quản lý hành chính nhà nước nắm bắt kịp thời việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong bộ máy hành chính nhà nước. Tuy nhiên, việc giám sát thường xuyên không có nghĩa hạn chế hoạt động thanh tra mà khi thông qua hoạt động giám sát, nếu phát hiện hành vi có dấu hiệu vi phạm pháp luật thì cơ quan thanh tra, giám sát có quyền tiến hành hoạt động thanh tra nhằm làm rõ đúng, sai và có biện pháp chấn chỉnh quản lý, xử lý đối với tổ chức, cá nhân có vi phạm.

3.5. Nâng cao chất lượng, hiệu quả việc tổ chức thực hiện cuộc thanh tra và đổi mới công tác chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra trong toàn ngành Thanh tra

Trong quá trình thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra và các thành viên cần phải thực hiện tốt chức trách, quyền hạn được giao, song cũng phải coi trọng nguyên tắc công khai, dân chủ, khách quan, công bằng, tránh hiện tượng quy kết, đánh giá chủ quan áp đặt. Để làm được điều này, trong tổ chức Đoàn thanh tra phải lựa chọn cán bộ, thanh tra viên có năng lực phù hợp, coi đây là yếu tố quyết định thành công của mỗi cuộc thanh tra. Kế hoạch tiến hành các cuộc thanh tra phải cụ thể, sát hợp với nội dung, thời gian thanh tra. Tổ chức các đoàn thanh tra phải khoa học, có thành phần, số lượng hợp lý.

Trong chỉ đạo, điều hành, Trưởng đoàn thanh tra phải luôn nắm bắt kịp thời thông tin, diễn biến của cuộc thanh tra; thường xuyên kiểm tra, giám sát để hoạt động thanh tra đúng pháp luật; xác định rõ trách nhiệm của Đoàn thanh tra, thanh tra viên, các đơn vị, bộ phận có liên quan cũng như trách nhiệm của lãnh đạo cơ quan thanh tra đối với từng cuộc thanh tra. Mỗi cuộc thanh tra phải xác định rõ nội dung trọng tâm và những vấn đề chủ yếu để tập trung chỉ đạo, đảm bảo kết thúc gọn, kết luận chính xác. Kiến nghị về thanh tra phải cụ thể, rõ ràng; làm rõ trách nhiệm tập thể, cá nhân có sai phạm, đồng thời phải đề xuất được giải pháp có tính khả thi để sửa chữa các yếu kém, sơ hở trong hoạt động quản lý và xử lý nghiêm minh người có hành vi vi phạm pháp luật.

Bên cạnh đó cũng cần đổi mới phương pháp nắm tình hình, thu thập thông tin liên quan đến nội dung thanh tra, phương pháp xử lý các tình huống phát sinh trong quá trình thanh tra; thực hiện nghiêm quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra và chế độ khen thưởng, kỷ luật đối với người có thành tích hoặc sai phạm trong quá trình thanh tra. Ngoài ra, cần đổi mới tư duy trong chỉ đạo, điều hành thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra theo hướng đề cao tính hiệu quả, tính chịu trách nhiệm trong hoạt động, coi đây là yếu tố then chốt, quyết định trong hoạt động của mỗi tổ chức thanh tra cũng như trong thực hiện nhiệm vụ của cán bộ thanh tra.

Trước hết, các cơ quan thanh tra cần được chủ động trong việc đề xuất và xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra. Trong quá trình hoạt động, nếu việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra phụ thuộc quá nhiều vào cơ quan quản lý cùng cấp thì hoạt động thanh tra sẽ bị động. Mặt khác, trong hoạt động quản lý, khi nảy sinh những vấn đề mới, việc chủ động trong xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra sẽ đảm bảo tính kịp thời, khách quan cho hoạt động thanh tra. Ngoài ra, để hoạt động thanh tra có định hướng thì cơ quan thanh tra cấp trên có quyền chủ động định hướng và kiểm tra kế hoạch thanh tra của cơ quan thanh tra cấp dưới. Việc xây dựng và triển khai kế hoạch thanh tra phải gắn liền với nhiệm vụ chính trị của từng ngành, từng địa phương và của toàn ngành Thanh tra, có trọng tâm, trọng điểm.

Kết luận:

Hiện nay, Đảng và Nhà nước đang quyết liệt triển khai tinh gọn tổ chức bộ máy Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII, đồng thời đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho các Bộ, ngành, địa phương. Việc sắp xếp lại hệ thống các cơ quan thanh tra tinh, gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả phải đặt trong tổng thể đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của cả hệ thống chính trị, đáp ứng yêu cầu tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát của Nhà nước đối với các cơ quan hành chính từ Trung ương tới địa phương, nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cương, phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra.

Việc tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra trong tình hình mới này cần phải được tiến hành nhanh, khẩn trương, thực hiện đồng bộ các biện pháp từ việc tăng cường tuyên truyền, phố biến nâng cao nhận thức của đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và công chức ngành thanh tra nói riêng; rà soát, sửa đổi, bổ sung  về thể chế pháp luật về thanh tra, sắp xếp tổ chức bộ máy nhân sự, bố trí kinh phí, trụ sở cơ sở vật chất phục vụ cho yêu cầu thực hiện nhiệm vụ thanh tra trong tình hình mới.

TS. Nguyễn Huy Hoàng

 Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra

Tài liệu tham khảo:

1. Lê Nin toàn tập, tập 36, Nxb Tiến bộ, năm 1978

2. Trần Đức Lượng, Đề tài độc lập cấp Nhà nước năm 2002 “Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước”

3. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”

4. Đề án do Đảng ủy Chính phủ trình Bộ Chính trị, Ban Bí thư: “Sắp xếp hệ thống cơ quan thanh tra tinh, gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả”

5. Kết luận 134-KL/TW ngày 28/3/2025 của Bộ Chính trị, Ban Bí thư về Đề án sắp xếp hệ thống cơ quan thanh tra tinh, gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả.

6. Tờ trình Chính phủ về Dự án Luật Thanh tra sửa đổi năm 2025.