Thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra – Những vấn đề đang đặt ra hiện nay

Thời gian qua, các cơ quan thanh tra đã quan tâm, chỉ đạo sâu sát, quyết liệt, thành lập đơn vị hoặc bố trí công chức chuyên trách thực hiện, hoạt động theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra đi vào nề nếp, thu được nhiều kết quả tích cực. Ngành Thanh tra đã tiến hành đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện 27.760 kết luận và quyết định xử lý về thanh tra, thu hồi và xử lý khác 41.222 tỷ đồng, 13.810 ha đất. Kết quả cho thấy, về cơ bản các cơ quan, đơn vị đã chấp hành và thực hiện tương đối đầy đủ, nghiêm túc, nhất là việc xử lý sai phạm về kinh tế[1].

Báo cáo tổng kết 10 năm công tác phòng, chống tham nhũng, tiêu cực giai đoạn 2011-2022, nhiệm vụ, giải pháp trong thời gian tới, đưa ra nhận định, đánh giá: Công tác đôn đốc, xử lý sau thanh tra được tăng cường và đạt kết quả tích cực^([2]); Công tác thu hồi tài sản tham nhũng có sự chuyển biến tích cực, tỉ lệ thu hồi tài sản được nâng lên^([3]). Các cơ quan chức năng đã chú trọng áp dụng các biện pháp nghiệp vụ để truy tìm, thu giữ, tạm giữ, kê biên tài sản, phong toả tài khoản ngay từ giai đoạn điều tra, xác minh các vụ việc, vụ án tham nhũng, tiêu cực để ngăn chặn việc chuyển nhượng, tẩu tán tài sản^([4]); tăng cường hợp tác quốc tế để thu hồi tài sản ở nước ngoài^([5]); động viên, khuyến khích người phạm tội tự nguyện giao nộp tài sản tham nhũng, khắc phục hậu quả thiệt hại do hành vi phạm tội gây ra để được hưởng chính sách khoan hồng của pháp luật^([6]).

Luật Thanh tra năm 2022, Nghị định số 43/2023/NĐ-CP ngày 30/6/2023 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Thanh tra đã kế thừa các quy định của Luật Thanh tra năm 2010, đồng thời phát triển, quy định những vấn đề mới nhằm khắc phục những bất cập xuất phát từ thực tiễn công tác thu hồi tài sản bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái pháp luật hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật gây ra. Theo đó, Điều 46 của Nghị định đã quy định: (1) Trong quá trình tiến hành thanh tra, người ra quyết định thanh tra quyết định hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền quyết định thu hồi ngay tài sản bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật của đối tượng thanh tra gây ra khi có bằng chứng, chứng cứ rõ ràng về hành vi vi phạm hoặc đối tượng thanh tra thừa nhận hành vi vi phạm của mình hoặc chủ động nộp lại tài sản đã chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép.

(2) Việc xử lý tài sản bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật được xử lý như sau: Đối với tài sản là tiền được chuyển vào tài khoản tạm giữ của cơ quan thanh tra; Đối với tài sản là bất động sản thì yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền thu hồi theo quy định của pháp luật có liên quan; Đối với tài sản là động sản và giấy tờ có giá trị thì căn cứ vào tình hình thực tế, người ra quyết định thanh tra giao cơ quan, tổ chức có đủ điều kiện về cơ sở vật chất và chuyên môn nghiệp vụ để quản lý; Đối với tài sản là hàng hóa có yêu cầu đặc biệt trong việc bảo quản thì giao cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện cơ sở vật chất và năng lực bảo quản hàng hóa có yêu cầu đặc biệt để quản lý.

Bên cạnh đó, pháp luật thanh tra cũng quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân quản lý tiền, tài sản bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật gây ra; quy định các biện pháp ngăn chặn bảo đảm cho việc thu hồi tài sản (phong toả, tạm giữ tài sản).

Tuy nhiên, thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra còn một số vấn đề trên cả phương diện pháp luật và thực tiễn , cụ thể như sau:    

Thứ nhất, về pháp luật, Luật Thanh tra năm 2022, Nghị định số 43/2023/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và các biện pháp thi hành Luật Thanh tra đã có quy định về thu hồi tài sản bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật gây ra. Theo đó, đã quy định cụ thể có thẩm quyền thu hồi tài sản; quy định việc xử lý tài sản bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật theo hướng phân loại đối với tài sản tương ứng với thẩm quyền có trách nhiệm thu hồi của các chủ thể.

Tuy nhiên, pháp luật thanh tra chưa quy định đầy đủ, rõ ràng phương thức, trình tự thủ tục, thời điểm thực hiện thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra; chưa quy định rõ cơ chế phối hợp, chuyển tiếp đối với các biện pháp ngăn chặn khi chuyển hồ sơ vụ việc sang cơ quan điều tra theo thẩm quyền. Cụ thể, là trong quá trình tiến hành thanh tra, Đoàn thanh tra áp dụng các biện pháp ngăn chặn: Phong toả tài khoản, tạm giữ tài sản của đối tượng thanh tra nhằm phục vụ cho việc thu hồi tài sản. Sau đó, cơ quan thanh tra chuyển hồ sơ vụ việc có dấu hiệu tội phạm sang cơ quan điều tra để xử lý theo thẩm quyền. Tuy nhiên, pháp luật thanh tra chưa có quy định phối hợp, chuyển tiếp đối với các biện pháp ngăn chặn từ cơ quan thanh tra sang cơ quan điều tra để tiếp tục xử lý theo thẩm quyền.

Pháp luật thanh tra quy định quyền yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật. Tuy nhiên, lại chưa có quy định rõ các trường hợp xét thấy cần phải ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật để áp dụng biện pháp này; bên cạnh đó lại thiếu quy định cụ thể về thủ tục thực hiện[7]. Pháp luật thanh tra chưa có quy định quyền của cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan trong hoạt động thanh tra trong việc khiếu nại, kiến nghị đối với các biện pháp ngăn chặn mà cơ quan thanh tra, Đoàn thanh tra áp dụng trong hoạt động thanh tra, trong đó có việc thu hồi tiền, tàn sản trong hoạt động thanh tra.

Trong khi đó, việc theo dõi, đôn đốc, kiểm tra, xử lý sau thanh tra hiệu quả chưa cao; chủ yếu do cơ quan thanh tra tiến hành, thiếu sự tham gia kiểm tra, giám sát của các cơ quan, tổ chức khác và từ phía xã hội, người dân còn mức độ nên tỷ lệ thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý sau thanh tra còn hạn chế.

Thứ hai, từ thực tiễn hoạt động thanh tra, việc thu hồi tài sản bị chiếm đoạt, bị sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật gây ra theo quy định của Luật Thanh tra còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, chưa thực sự phát huy được vai trò của hoạt động thanh tra với tính chất là hoạt động nhằm phát hiện sớm các hành vi vi phạm pháp luật, đặc biệt là các hành vi tham nhũng. Quá trình thu hồi tài sản theo kết luận thanh tra đã ban hành trong một số trường hợp gặp khó khăn do doanh nghiệp đã được cổ phần hóa, tài sản của nhà nước thuộc đồng sở hữu của nhiều bên; một số dự án bất động sản đã được bán cho các đối tác hoặc người dân đã mua, sử dụng hợp pháp được xác định là bên thứ ba ngay tình theo quy định của pháp luật dân sự; một số dự án bất động sản đã được thực hiện trong thời gian dài, thuộc phạm vi điều chỉnh của nhiều văn bản pháp luật nên việc xác định thiệt hại gặp nhiều khó khăn.

Việc áp dụng các biện pháp như tạm giữ tiền, đồ vật sử dụng trái phép, phong toả tài khoản, hay kiểm kê tài sản của đối tượng thanh tra chỉ được thực hiện đối với tiền, tài sản liên quan đến nội dung thanh tra, hay nói cách khác là tiền, tài sản trong phạm vi thanh tra. Trường hợp phát hiện tiền, tài sản có liên quan đến hành vi vi phạm pháp luật, nhưng không thuộc phạm vi thanh tra thì người có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra cũng không được áp dụng một trong các biện pháp trên, kể cả trong trường hợp phát hiện dấu hiệu của việc chuyển dịch tài sản. Việc phối hợp giữa cơ quan thanh tra với ngân hàng, cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án… chưa hiệu quả.

Qua tổng kết 09 năm thi hành Luật Thanh tra năm 2010 cho thấy, việc phong tỏa tài khoản của đối tượng thanh tra đã có hướng dẫn tại Thông tư liên tịch số 07/2015/TTLT-TTCP-NHNN ngày 25/11/2015 của Thanh tra Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nhưng chưa cụ thể nên rất khó thực hiện[8].

2. Chỉ thị số 04-CT/TW ngày 02/6/2021 của Ban Bí thư về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác thu hồi tài sản bị thất thoát, chiếm đoạt trong các vụ án hình sự về tham nhũng, kinh tế đưa ra định hướng: “Nghiên cứu rà soát, sửa đổi, bổ sung pháp luật về thanh tra, kiểm toán, tố tụng hình sự, thi hành án dân sự và các quy định pháp luật liên quan theo hướng bổ sung cho thanh tra viên, kiểm toán viên thẩm quyền áp dụng các biện pháp ngăn chặn việc tẩu tán tài sản khi phát hiện có dấu hiệu tội phạm tham nhũng, kinh tế; xác định rõ trách nhiệm của từng chủ thể trong việc truy nguyên, truy tìm, kê biên tài sản, phong toả tài khoản ngay từ giai đoạn thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử…; Nâng cao trách nhiệm và hiệu quả phối hợp giữa các cơ quan chức năng trong công tác thu hồi tài sản bị thất thoát, chiếm đoạt trong các vụ án hình sự về tham nhũng, kinh tế; xác định rõ vai trò, trách nhiệm của cơ quan kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, cơ quan tiến hành tố tụng, cơ quan thi hành án dân sự, ban chỉ đạo thi hành án dân sự các cấp; kịp thời áp dụng các biện pháp thu giữ, tạm giữ, kê biên tài sản, đất đai, phong toả tài khoản ngay trong quá trình kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử”.

Luật Thanh tra năm 2022, Nghị định số 43/2023/NĐ-CP ngày 30/6/2023 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật thanh tra đã bước đầu khắc phục được những bất cập của pháp luật, tạo cơ sở pháp lý quan trọng để các cơ quan thanh tra thực hiện có hiệu quả việc thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, để tiếp tục cụ thể hoá quan điểm, định hướng của Đảng về công tác này, nhằm tăng cường hiệu quả phối hợp giữa các cơ quan thanh tra với cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, cũng như nâng cao trách nhiệm, tính chủ động của các chủ thể trong hoạt động thanh tra, cần tập trung vào một số giải pháp, kiến nghị sau:

Thứ nhất, các cơ quan thanh tra cần chủ động phối hợp với cơ quan điều tra khi tiến hành thanh tra những vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng, phức tạp.

Khi thanh tra những vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng, phức tạp, hoặc những vụ việc thanh tra nhằm giải quyết đơn thư tố cáo, thanh tra đột xuất theo chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước thì cơ quan thanh tra cần chủ động phối hợp với cơ quan điều tra ngay từ ban đầu. Cụ thể, trong thành phần Đoàn thanh tra, cần có cán bộ làm công tác điều tra tham gia để tạo thuận lợi hơn cho việc xử lý vụ việc sau khi được chuyển cho cơ quan điều tra; thuận tiện cho quá trình thu thập, đánh giá chứng cứ, trên cơ sở đó áp dụng các biện pháp ngăn chặn phục vụ cho việc thu hồi tài sản trong các giai đoạn tố tụng sau này.

Việc có cán bộ điều tra tham gia Đoàn thanh tra sẽ hỗ trợ các biện pháp nghiệp vụ nhằm giúp cho Đoàn thanh tra thu thập đầy đủ thông tin, tài liệu, chứng cứ, xác định rõ hơn các dấu hiệu tội phạm của đối tượng thanh tra, từ đó có những đánh giá, kết luận cụ thể, rõ ràng trong kết luận thanh tra. Ngoài ra, giúp Đoàn thanh tra chủ động áp dụng các biện pháp ngăn chặn trong quá trình tiến hành thanh tra; tạo điều kiện cho cơ quan điều tra khi tiếp nhận hồ sơ vụ việc cũng không mất nhiều thời gian để củng cố hồ sơ, chứng cứ, qua đó rút ngắn thời gian điều tra, đồng thời tạo sự đồng thuận giữa hai cơ quan trong việc xác định tính chất, mức độ vi phạm, giảm thiểu nguy cơ tiêu cực trong quá trình xử lý vụ việc.

Bên cạnh đó, các chủ thể có thẩm quyền trong quá trình tiến hành thanh tra cần chủ động áp dụng các biện pháp ngăn chặn (phong toả tài khoản, tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật…) nhằm phòng ngừa, phát hiện sớm hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng thanh tra. Thực tiễn qua tổng kết thi hành Luật Thanh tra năm 2010 cho thấy, các Đoàn thanh tra, cơ quan thanh tra rất ít khi áp dụng các biện pháp ngăn chặn được pháp luật quy định nhằm phòng ngừa hành vi tẩu tán tài sản tham nhũng và thu hồi tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái pháp luật. Ở giai đoạn này, khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật thì việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn nguy cơ tẩu tán tài sản của đối tượng thanh tra là cần thiết, trong nhiều trường hợp sẽ là tiền đề cho việc thu hồi tài sản sau này. Vì vậy, quá trình thu thập hồ sơ, tài liệu; quá trình xác minh làm rõ dấu hiệu vi phạm hoặc phát hiện đối tượng thanh tra có hành vi dịch chuyển tài sản thì Đoàn thanh tra phải chủ động áp dụng hoặc kiến nghị với Người ra quyết định thanh tra áp dụng các biện pháp ngăn chặn nhằm phục vụ cho việc thu hồi tài sản.

Thứ hai, ban hành văn bản thay thế Thông tư liên tịch số 03/2018/TTLT-VKSNDTC-BCA-BQP-TTCP ngày 18/10/2018 quy định về phối hợp giữa cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, cơ quan thanh tra trong việc trao đổi thông tin về tội phạm và giải quyết kiến nghị khởi tố được phát hiện thông qua hoạt động thanh tra (Thông tư liên tịch 03).

– Trong quá trình tiến hành thanh tra, trường hợp phát hiện vụ việc có vi phạm pháp luật nghiêm trọng, có dấu hiệu tội phạm, thì cùng với việc chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra để xử lý theo trình tự, thủ tục, cần nghiên cứu bổ sung quy định về cơ chế phối hợp, chuyển tiếp đối với các biện pháp ngăn chặn mà Trưởng đoàn thanh tra, Người ra quyết định thanh tra đã thực hiện trong quá trình chuyển hồ sơ vụ việc sang cơ quan điều tra.

– Luật Thanh tra năm 2022, Nghị định số 43/2023/NĐ-CP quy định chi tiết một số nội dung và biện pháp thi hành không có hướng dẫn về trình tự, thủ tục, nội dung phối hợp giữa cơ quan thanh tra với cơ quan điều tra, Viện kiểm sát trong việc giải quyết kiến nghị khởi tố được phát hiện thông qua hoạt động thanh tra. Điều 111 Luật Thanh tra năm 2022 chỉ quy định mang tính nguyên tắc về trách nhiệm của cơ quan điều tra: Cơ quan điều tra có trách nhiệm tiếp nhận văn bản kiến nghị khởi tố và hồ sơ vụ việc có dấu hiệu tội phạm, tài liệu có liên quan do cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyển đến để xử lý theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự.

Vì vậy, Thanh tra Chính phủ cần chủ trì, phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản hướng dẫn về trình tự, thủ tục, nội dung, trách nhiệm giữa cơ quan thanh tra với cơ quan điều tra, Viện kiểm sát trong việc giải quyết kiến nghị khởi tố được phát hiện thông qua hoạt động thanh tra nhằm hướng dẫn thực hiện các quy định của Luật thanh tra 2022.

Thứ ba, sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thanh tra năm 2022

Theo đó, cần bổ sung quy định, trong quá trình tiến hành thanh tra, trường hợp phát hiện tiền, tài sản có liên quan đến hành vi vi phạm pháp luật, dấu hiệu của việc chuyển dịch tài sản nhưng không thuộc phạm vi thanh tra thì người có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra được áp dụng một trong các biện pháp ngăn chặn (như tạm giữ tiền, đồ vật sử dụng trái phép, phong toả tài khoản, hay kiểm kê tài sản của đối tượng thanh tra) để ngăn chặn hành vi tẩu tán tài sản, thu hồi tài sản bị sử dụng trái phép, bị thất thoát, bị chiếm đoạt do hành vi trái pháp luật gây ra.

 Pháp luật thanh tra cần quy định quyền của cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan trong việc khiếu nại, kiến nghị đối với các biện pháp ngăn chặn mà cơ quan thanh tra, Đoàn thanh tra áp dụng trong hoạt động thanh tra, trong đó có việc thu hồi tiền, tàn sản trong hoạt động thanh tra.

Quy định thẩm quyền, trách nhiệm kiểm tra, giám sát của các cơ quan, tổ chức khác và từ phía xã hội, người dân trong việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý sau thanh tra.