I. Ý nghĩa của việc công khai tài sản thu nhập
Công khai tài sản thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn là một trong những nội dung quan trọng nhằm minh bạch hóa tài sản của người có chức vụ, quyền hạn mà trước hết là trong đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước những người được giao thực thi quyền lực công và có nguy cơ lợi dụng chức vụ quyền hạn để thực hiện hành vi tham nhũng
Cuộc chiến chống tham nhũng là một yêu cầu tất yếu của quá trình phát triển. Chúng ta đã có nhiều nỗ lực và cũng đã đạt được những kết quả nhất định nhưng vẫn còn rất nhiều thách thức phải vượt qua. Một bài học kinh nghiệm quan trọng được rút ra trong công cuộc đấu tranh chống tham nhũng phải được phát động trên cả hai mặt trận: phòng và chống tham nhũng. Hai lĩnh vực này vừa bổ sung cho nhau, vừa củng cố lẫn nhau. Quy mô khổng lồ từ những nguồn luân chuyển tài chính bất hợp pháp hoặc các tài sản kếch xù được sử dụng cực kỳ hoang phí từ những khoản tiền kiếm được do tham nhũng có tính chất nhạo báng xã hội và thách thức gắn với của qúa trình thu hồi tài sản thất thoát do tham nhũng đòi hỏi phải có sự đầu tư đáng kể trong phòng ngừa và đa dạng hóa các công cụ phòng ngừa.
Các biện pháp nhằm minh bạch hóa tài sản cán bộ, công chức đang nổi lên như là một công cụ quan trọng trong cuộc chiến chống tham nhũng, có khả năng hỗ trợ cả hai khâu phòng ngừa và cưỡng chế. Minh bạch hóa tài sản cán bộ, công chức được hiểu là quá trình thực hiện việc kê khai tài sản, thu nhập, xác minh tài sản thu nhập khi cần thiết để đánh giá tính trung thực của việc kê khai; việc giải trình nguồn gốc tài sản và nhất là việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập dưới các hình thức và phạm vi khác nhau. Minh bạch hóa tài sản thu nhập của cán bộ công chức là việc làm hết sức khó khăn vì nó đụng chạm đến quyền tài sản và quyền về đời tư của những người thuộc diện phải kê khai. Chính vì lẽ đó mà ở nước ta vấn đề này đã gây ra nhiều tranh luận. Các quy định của pháp luật cũng dần dần hình thành và ngày càng hoàn thiện. Điều này thể hiện quan điểm nhất quán của Đảng và Nhà nước ta trong đấu tranh chống tham nhũng là cần phải có lộ trình với những bước đi thich hợp.
II. Quy định của pháp luật về công khai tài sản thu nhập
Trước kia, khi thực hiện quy định của Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998, việc kê khai được thực hiện một cách khá hình thức, không có quy định về việc xác minh tính trung thực của việc kê khai; việc quản lý bản kê khai cũng chặt chẽ, khó tiếp cận và nhất là chưa có quy định về công khai bản kê khai tài sản, thu nhập. Chính vì vậy mà không ít người hoài nghi về mục đích cũng như tác dụng của việc kê khai tài sản. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 rồi được sửa đổi qua các năm 2007 và 2012, tiếp đó là các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành đã từng bước đưa ra các quy định nhằm minh bạch hóa tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. Việc công khai bản kê khai tài sản thu nhập bắt đầu được quy định trong Nghị định số 68/2011/NĐ-CP ngày 08 tháng 8 năm 2011 về việc Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 37/2007/NĐ-CP ngày 09 tháng 3 năm 2007 của Chính phủ về minh bạch tài sản, thu nhập
Điểm 3 Nghị định này đã sửa đổi, bổ sung Điều 11 như sau:
“Điều 11. Quản lý, sử dụng và công khai bản kê khai tài sản, thu nhập
5. Việc công khai Bản kê khai tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai được thực hiện như sau:
a) Bản kê khai tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai phải công khai trong cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi mình thường xuyên làm việc.
Căn cứ vào đặc điểm, tình hình của cơ quan, tổ chức, đơn vị, người có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức, viên chức quyết định công khai bằng hình thức công bố tại cuộc họp hoặc niêm yết bản kê khai tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị. Thời điểm công khai được thực hiện từ ngày 31 tháng 12 đến ngày 31 tháng 3 của năm sau, nhưng phải đảm bảo thời gian công khai tối thiểu là 30 ngày;
b) Bản kê khai tài sản, thu nhập của người ứng cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân phải công khai tại hội nghị cử tri nơi công tác, nơi cư trú của người đó. Thời điểm, hình thức công khai được thực hiện theo quy định của Hội đồng bầu cử, Ban thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;
c) Bản kê khai tài sản, thu nhập của người dự kiến được bầu, phê chuẩn tại Quốc hội, Hội đồng nhân dân phải được công khai với đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân tại kỳ họp. Thời điểm, hình thức công khai được thực hiện theo quy định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân;
d) Người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập là thành viên của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội thì ngoài việc thực hiện công khai bản kê khai được quy định tại khoản 1 Điều này còn phải công khai bản kê khai do tổ chức đó quy định”.
Kết luận số 21/KL-/TW của Hội nghị Trung ương 5 (khóa XI) về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ngày 05/5/2001 về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Hội nghị trung ương ba khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí đã yêu cầu là phải thực hiện công khai bản kê khai tài sản tại nơi làm việc và nơi cư trú. Tinh thần này của Nghị định 68 cũng như chỉ đạo của Đảng đã được thể hiện trong lần sửa đổi Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2012 và nhất là Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17 tháng 7 năm 2013.
Khoản 2 Điều 3 của bản Nghị định này đưa ra khái niệm: “Công khai Bản kê khai tài sản, thu nhập” là việc công bố thông tin trong Bản kê khai tài sản, thu nhập (sau đây gọi tắt là Bản kê khai) bằng những hình thức được quy định tại Nghị định này”.
Đây là vấn đề hết sức nhạy cảm và phức tạp nên Nghị định đã đưa ra quy định cụ thể về hình thức, thời điểm công khai Ban kê khai như sau:
Điều 13 quy định hình thức, thời điểm công khai Bản kê khai:
1. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị quyết định công khai Bản kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức bằng một trong hai hình thức sau: Niêm yết tại trụ sở cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc công bố tại cuộc họp với phạm vi như quy định tại Điều 14 Nghị định này vào thời điểm sau tổng kết hàng năm.
2. Vị trí niêm yết phải đảm bảo an toàn, đủ điều kiện để mọi người trong cơ quan, tổ chức, đơn vị có thể xem các Bản kê khai; thời gian niêm yết tối thiểu là 30 ngày liên tục.
3. Việc công khai Bản kê khai phải được thực hiện sau khi đơn vị, bộ phận phụ trách công tác tổ chức cán bộ hoàn thành việc kiểm tra Bản kê khai theo quy định tại Khoản 3 Điều 9 Nghị định này và phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 3 năm sau.
Điều 14 quy định về phạm vi công khai Bản kê khai tại cuộc họp:
1. Ở Trung ương:
a) Cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Bộ trưởng và tương đương trở lên thì công khai trước đối tượng ghi phiếu tín nhiệm để lấy phiếu tín nhiệm hàng năm.
b) Cán bộ, công chức giữ chức vụ Thứ trưởng, Tổng cục trưởng, Phó Tổng cục trưởng và tương đương trở lên công khai trước lãnh đạo từ cấp cục, vụ và tương đương trở lên của cơ quan mình.
c) Cán bộ, công chức giữ chức vụ Cục trưởng, Phó cục trưởng, Vụ trưởng, Phó vụ trưởng và tương đương công khai trước lãnh đạo cấp phòng và tương đương trở lên trong đơn vị mình; trường hợp không tổ chức cấp phòng thì công khai trước toàn thể công chức, viên chức trong đơn vị mình.
d) Người có nghĩa vụ kê khai không thuộc diện quy định tại điểm a, b, c trên đây thì công khai trước toàn thể công chức, viên chức thuộc phòng, ban, đơn vị mình. Nếu biên chế của phòng, ban, đơn vị có từ 50 người trở lên và có tổ, đội, nhóm thì công khai trước tổ, đội, nhóm trực thuộc phòng, ban, đơn vị đó.
2. Ở địa phương:
a) Bí thư, Phó bí thư, Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy viên thường trực Hội đồng nhân dân, trưởng các ban của Hội đồng nhân dân, các thành viên khác của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh công khai trước đối tượng ghi phiếu tín nhiệm để lấy phiếu tín nhiệm hàng năm, gồm lãnh đạo Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Giám đốc sở, ngành, trưởng các cơ quan, đơn vị trực thuộc Hội đồng dân nhân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
b) Giám đốc, Phó giám đốc sở, ngành và tương đương, trưởng các cơ quan, đơn vị trực thuộc Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh công khai trước lãnh đạo cán bộ cấp phòng và tương đương trở lên trực thuộc sở, ngành, cơ quan, đơn vị đó.
c) Bí thư, Phó bí thư, Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã, Ủy viên thường trực Hội đồng nhân dân, trưởng các ban của Hội đồng nhân dân, các thành viên khác của Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã công khai trước đối tượng ghi phiếu tín nhiệm hàng năm, gồm lãnh đạo Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã, đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã, trưởng phòng, ban, cơ quan, đơn vị trực thuộc Hội đồng dân nhân, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã.
d) Người có nghĩa vụ kê khai không thuộc diện quy định tại Điểm a, b, c trên đây thì công khai trước toàn thể công chức, viên chức thuộc phòng, ban, đơn vị. Nếu biên chế của phòng, ban, đơn vị có từ 50 người trở lên và có tổ, đội, nhóm thì công khai trước tổ, đội, nhóm trực thuộc phòng, ban, đơn vị đó.
3. Ở doanh nghiệp:
a) Chủ tịch Hội đồng thành viên (quản trị), Tổng giám đốc, Phó Tổng giám đốc, Trưởng ban kiểm soát, kiểm soát viên, Kế toán trưởng các Tập đoàn, Tổng công ty (công ty) nhà nước công khai trước Ủy viên Hội đồng thành viên (quản trị), Tổng giám đốc, Phó Tổng giám đốc, Trưởng ban kiểm soát, kiểm soát viên, Kế toán trưởng, Trưởng các đơn vị trực thuộc Tập đoàn, Tổng công ty, Chủ tịch Hội đồng thành viên (quản trị), Tổng giám đốc (giám đốc), các Tổng công ty (công ty) trực thuộc Tập đoàn, Tổng công ty, Trưởng các đoàn thể trong Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước.
b) Người đại diện phần vốn của Nhà nước, vốn của doanh nghiệp nhà nước và giữ chức danh từ Phó Trưởng phòng trở lên trong doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước, vốn của doanh nghiệp nhà nước thì công khai Bản kê khai tại Tập đoàn, Tổng công ty (công ty) nơi cử mình làm đại diện phần vốn trước Ủy viên hội đồng thành viên (quản trị), Tổng giám đốc, Phó Tổng giám đốc, ban kiểm soát (kiểm soát viên), Kế toán trưởng. Trường hợp người đại diện phần vốn của Nhà nước là cán bộ, công chức, viên chức thì công khai Bản kê khai theo quy định tại Khoản 1, Khoản 2 Điều này.
c) Người có nghĩa vụ kê khai không thuộc diện quy định tại Điểm a, Điểm b nói trên thì công khai trước tập thể phòng, ban, đơn vị đó. Nếu biên chế của phòng, ban, đơn vị có từ 50 người trở lên và có tổ, đội, nhóm thì công khai ở tổ, đội, nhóm trực thuộc phòng, ban, đơn vị đó.
Đây là những quy định quan trọng làm cơ sở pháp lý cho việc công khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. Cũng cần lưu ý rằng ở Việt Nam, không phải mọi công chức đều phải kê khai tài sản mà chủ yếu là công chức có chức vụ quyền hạn (từ phó phòng cấp huyện trở lên) và một số vị trí công tác dễ này sinh tham nhũng mới có nghĩa vụ kê khai tài sản mà thôi.
III. Giải pháp nhằm thiết lập cơ chế kiểm soát việc thực hiện công khai tài sản, thu nhập
Khi đã có các quy định về công khai Bản kê khai tài sản, thu nhập thì điều quan trọng hơn thế là cần có các biện pháp nhằm bảo đảm cho các quy định này được thực hiện trong thực tế. Để làm được điều này, có hai vấn đề quan trọng phải thực hiện:
Một là, triển khai thực hiện các quy định của pháp luật. Trách nhiệm này chủ yếu thuộc về người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị nơi có người phải kê khai tài sản, thu nhập. Vì vậy, việc quán triệt tinh thần và những nội dung quy định của pháp luật về vấn đề này cho những đối tượng là vấn đề đầu tiên phải thực hiện. Trên thực tế, theo quy định của pháp luật hiện hành thì việc công khai bản kê khai tài sản thực chất là với phạm vi “công khai hạn chế”, có tính chất nội bộ nhiều hơn. Đây là điểm quan trọng cần lưu ý khi triển khai thực hiện việc công khai, bởi vì tính chất của công khai hạn chế sẽ ảnh hưởng rất lớn đến phạm vi, hình thức và cách thức công khai bản kê khai tài sản.
Có một điểm cần phải được tiếp tục hướng dẫn là người chịu trách nhiệm thực hiện việc công khai bản kê khai tài sản (bao gồm việc quyết định công khai và chỉ đạo thực hiện việc công khai này). Pháp luật mới chỉ quy định chung trách nhiệm thuộc về người đứng đầu cơ quan, tổ chức đơn vị. Điều này có thể dễ dàng xác định trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên đối tượng người phải công khai bản kê khai thì lớn hơn và đa dạng hơn rất nhiều, khi đó cần phải xác định rõ chủ thể có trách nhiệm thực hiện công việc khó khăn này.
Hình thức công khai cũng là vấn đề cần hướng dẫn, đặc biệt là yêu cầu về địa điểm công khai (nếu công khai theo hình thức niêm yết tại nơi), về trình tự, thủ tục công khai (nếu công khai theo hình thức công bố tại cuộc họp).
Hai là, giám sát việc thực hiện đó bằng các công cụ có tính khả thi: mọi quy định của pháp luật chỉ có hiệu quả khi nó được thực hiện một cách nghiêm túc trên thực tế và để nó được thực hiện thì một vấn đề hết sức quan trọng là phải tạo ra một thiết chế giám sát việc thực hiện một cách có hiệu quả hiệu lực, bằng những công cụ có tính khả thi. Tuy nhiên đây cũng là khâu khó nhất và thường bị đánh giá là yếu kém nhất trong quá trình thực thi pháp luật ở Việt Nam trong mọi lĩnh vực. Giám sát việc thực hiện công khai bản kê khai tài sản là vấn đề nhạy cảm nên chắc chắn sẽ càng trở nên khó khăn hơn. Để có thể làm được điều này thì có một số vấn đề cần thực hiện:
Thứ nhất, xác định các chủ thể thực hiện việc giám sát: đây cũng là vấn đề khá phưc tạp do đối tượng của việc công khai là rất đa dạng. Vì thế có lẽ chỉ có thể xác định được các nguyên tắc chủ yếu để xác định chủ thể của việc giám sát, trong đó bao gồm:
Chủ thể giám sát có tính chất thứ bậc: tức là cơ quan, tổ chức cấp trên giám sát cơ quan, tổ chức cấp dưới trong việc thực hiện các quy định của pháp luật. Điều này được thực hiện thông qua công tác kiểm tra thường xuyên trong hệ thống các cơ quan đảng và nhà nước cũng như các tổ chức chính trị- xã hội, là nơi mà việc kê khai tài sản, thu nhập được thực hiện chủ yếu. Chủ thể giám sát trong nội bộ các cơ quan, tổ chức đơn vị: bao gồm các chủ thể có tính chất đoàn thể, thanh tra nhân dân, quần chúng tại cơ sở…Các chủ thể này thực hiện quyền giám sát chung trong việc thực hiện pháp luật theo quy định của pháp luật, đặc biệt là qua việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn giám sát của Ban thanh tra nhân dân trong các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước. Chủ thể giám sát có tính chất chuyên nghiệp: được thực hiện qua công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng do các cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành. Chủ thể giám sát có tính chất quyền lực nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan quyền lực quốc hội, hội đồng nhân dân, các địa biểu dân cử
Thứ hai nội dung giám sát: nội dung giám sát sẽ bao gồm các vấn đề sau đây: Về đối tượng phải công khai; Về hình thức công khai; Về địa điểm công khai; Về thời điểm công khai
Thứ ba phương thức giám sát: nội dung giám sát việc thực hiện công khai Ban kê khai có lẽ không nên trở thành một nội dung riêng biệt hay được thực hiện bởi các cuộc giám sát, thanh tra, kiểm tra riêng biệt mà nên được lồng ghép chung với các hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra khác.
Việc giám sát có thể được thực hiện thông qua việc xây dựng các quy định và thực hiện các quy định về chế độ thông tin, báo cáo kết hợp với các cuộc thanh tra, kiểm tra, giám sát trực tiếp tại nơi được giám sát.
Mặc dù có nhiều chủ thể có thể thực hiện quyền giám sát đối với việc công khai bản kê khai tài sản thu nhập nhưng có lẽ cơ chế giám sát được thực hiện bởi các cơ quan thanh tra nhà nước, với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước về công tac phòng chống tham nhũng sẽ là quan trọng nhất. Các cơ quan này sẽ thực hiện việc giám sát thông qua việc thực hiện các cuộc thanh tra việc thực hiện trách nhiệm pháp luật về phòng, chống tham nhũng của các cơ quan, tổ chức theo quy định của pháp luật. Thanh tra Chính phủ đã ban hành Thông tư về quy trình và nội dung thanh tra về vấn đề này nhưng có lẽ cần phải có những sửa đổi, bổ sung kịp thời để cụ thể hóa những quy định về công khai bản kê khai tài sản mà Luật sửa đổi Luật phòng chống, tham nhũng năm 2012 cũng như Nghị định số 78/2013/NĐ-CP đã quy định.
Những quy định về minh bạch tài sản, thu nhập trong đó có việc công khai Bản kê khai tài sản trên thực tế còn đang trong quá trình phát triển và cho thấy còn có nhiều vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung. Việc công khai tài sản thu nhập hiện nay rõ ràng còn hết sức hạn chế bởi vì nó mới chỉ được thực hiện có tính chất nội bộ mà chưa tạo ra khả năng tiếp cận của công chúng đối với bản kê khai tài sản thu nhập. Đây chính là yếu tố quan trọng làm giảm hiệu quả giám sát. Về mặt nguyên lý thì sự giám sát tốt nhất phải được thực hiện từ những chủ thể “bên ngoài” hệ thống, tức là những người nằm ra ngoài hệ thống những người có chức vụ, quyền hạn thuộc đối tượng phải kê khai tài sản. Chỉ có như vậy mới bảo đảm được tính khách quan và mang lại hiệu quả đích thức của việc giám sát. Tuy nhiên cũng đã có nhiều tranh luận ở một số nước về việc cho công chúng tiếp cận thông tin kê khai về tài sản thu nhập và quyền hay những quan ngại của công chức, những đối tượng của việc kê khai tài sản về quyền riêng tư. Tuy quyền riêng tư của công dân được coi là quyền cơ bản nhưng quyền cá nhân có thể ảnh hưởng đến hiệu quả của một số lĩnh vực cụ thể trong hệ thống công khai tài chính, đặc biệt là trong những lĩnh vực thiếu quy trình xác minh chặt chẽ, nên càng cần đến sự giám sát của công chúng. Vì vậy việc công khai tài sản thu nhập của cán bộ, công chức cho công chúng đối mặt với vấn đề phải cân đối giữa một bên là cho phép công chúng giám sát nhằm tạo điều kiện phòng, chống tham nhũng và một bên là bảo vệ quyền riêng tư của những người có nghĩa vụ phải kê khai. Trong nhiều trường hợp những sự lo ngại về việc xâm phạm quyền riêng tư cũng gắn liền với lo ngại của công chức về an toàn của cá nhân. Chính vì vậy việc công khai tài sản thu nhập với công chúng hay tạo ra một cơ chế về quyền tiếp cận của công chúng với bản kê khai tài sản thu nhập qua đó thực hiện quyền giám sát của người dân đối với sự biến động về tài sản, thu nhập chắc chắn là vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu để có quy định cho phù hợp trong thời gian tới./.
TS. Đinh Văn Minh
Phó Viện trưởng VKHTT