Kể từ Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 ra đời Ban Thanh tra đặc biệt, hoạt động thanh tra đã thường xuyên nhận được sự quan tâm chỉ đạo của các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước. Mặc dù các quy định của pháp luật về thanh tra còn hết sức sơ khai, các nguyên tắc hoạt động thanh tra chưa được ghi nhận trong các văn bản, nhưng các bài nói, bài viết, lời huấn thị của Hồ Chủ tịch và các đồng chí lãnh đạo được coi là phương châm công tác, là “kim chỉ nam” trong hoạt động thực tiễn của từng cán bộ làm công tác thanh. Đó chính là cơ sở để từng bước hình thành các nguyên tắc hoạt động thanh tra. Pháp lệnh thanh tra năm 1990 là văn bản pháp lý cao nhất về thanh tra và đã lần đầu tiên ghi nhận các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra. Kể từ đó đến nay, qua mỗi lần thay đổi bằng các văn bản mới thì các nguyên tắc của hoạt động thanh tra cũng được điều chỉnh cho phù hợp.
a) Theo Pháp lệnh thanh tra 1990
Điều 5 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định:
– Hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp luật, bảo đảm chính xác, khách quan, công khai, dân chủ, kịp thời.
– Không một cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân nào đ¬ược can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra.
Các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra theo Pháp lệnh thanh tra 1990 nhấn mạnh đến khía cạnh đảm bảo tính quyền lực nhà nước và tính độc lập tương đối của các tổ chức thanh tra. Tính độc lập thể hiện ở chỗ, trong quá trình tiến hành thanh tra, không một cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào có quyền can thiệp vào hoạt động thanh tra. Không ai được quyền can thiệp, gây sức ép bằng bất cứ hình thức nào trong hoạt động thanh tra. Trưởng Đoàn thanh tra, các thành viên Đoàn thanh tra đánh giá chứng cứ, kết luận sự việc “chỉ” dựa trên các quy định của pháp luật trên cơ sở nghiên cứu hồ sơ, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra một cách khách quan, toàn diện và đầy đủ, không lệ thuộc vào yêu cầu của đối tượng thanh tra. Có lẽ, các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra theo Pháp lệnh thanh tra 1990 cũng tương tự như nguyên tắc “thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” trong hoạt động xét xử được quy định trong Bộ luật Tố tụng hình sự. Nguyên tắc trên theo Bộ luật Tố tụng hình sự là một nguyên tắc Hiến định nhằm đảm bảo tính độc lập của hoạt động xét xử của toà án. Pháp lệnh thanh tra quy định nguyên tắc nêu trên có thể lý giải ở việc tại thời điểm đó, vị trí, vai trò và tính chất của hoạt động thanh tra có những khác biệt so với hiện nay. Pháp lệnh thanh tra được ban hành trên cơ sở Hiến pháp năm 1980 phù hợp với cơ chế quản lý hành chính, tập trung quan liêu bao cấp, nguyên tắc trong hoạt động thanh tra được xây dựng với mục tiêu là nhằm bảo vệ pháp luật, bảo đảm tính độc lập tương đối trong hoạt động thanh tra. Các căn cứ khác như tính hiệu quả trong hoạt động quản lý, điều hành trong hoạt động sản xuất kinh doanh không phải là căn cứ để các cơ quan thanh tra ra kết luận, kiến nghị xử lý các vụ việc thanh tra mà “pháp luật” mới là căn cứ duy nhất để các cơ quan thanh tra tuân theo trong hoạt động của mình.
Thực hiện nguyên tắc theo Pháp lệnh thanh tra 1990 đòi hỏi Trưởng Đoàn thanh tra, các thành viên Đoàn thanh tra phải nâng cao trách nhiệm của mình, phải tuân thủ pháp luật về thanh tra, luôn chủ động nghiên cứu hồ sơ, tài liệu, đánh giá chứng cứ để ra những quyết định phù hợp và không lệ thuộc vào những tác động từ bên ngoài.
Việc nghiên cứu và tìm hiểu nội dung của nguyên tắc này không chỉ có ý nghĩa đối với cán bộ, thanh tra viên mà còn cần thiết đối với các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, doanh nghiệp vì nó bảo đảm cho cán bộ, thanh tra viên trong quá trình tiến hành thanh tra không bị ràng buộc bởi bất kỳ yếu tố nào khác ngoài pháp luật, loại trừ mọi sự can thiệp từ bên ngoài vào hoạt động thanh tra. Mặt khác, việc tìm hiểu và nắm vững nguyên tắc này tạo điều kiện cho các cơ quan thanh tra trong quá trình tiến hành thanh tra kết luận chính xác, đúng pháp luật, chống được các biểu hiện tiêu cực, tuỳ tiện trong việc đưa ra các kết luận, kiến nghị.
Cũng trên cơ sở đề cao tính độc lập trong hoạt động thanh tra nên về mặt các tổ chức thanh tra nhà nước cũng được tổ chức thành một hệ thống khá chặt chẽ, người đứng đầu các tổ chức thanh tra có quyền hạn lớn trong việc tổ chức cơ quan thanh tra cũng như trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm đội ngũ cán bộ, thanh tra viên. Trong hoạt động thanh tra, Đoàn thanh tra hoạt động khá độc lập và Trưởng đoàn thanh tra có quyền trực tiếp ký kết luận thanh tra và chịu trách nhiệm trước pháp luật…
Mặc dù có những khía cạnh tích cực của nguyên tắc đề cao tính độc lập và tính thượng tôn pháp luật trong hoạt động thanh tra nhưng qua quá trình thực hiện trên thực tế, nguyên tắc này đã bộc lộ những khiếm khuyết nhất định và tỏ ra không phù hợp với các nguyên tắc chung của hoạt động quản lý. Thanh tra là để phục vụ cho cơ quan quản lý khác với Toà án và các cơ quan tư pháp có mục đích chính là bảo vệ pháp luật. Chính vì vậy, nếu như Toà án và các cơ quan tư pháp lấy pháp luật là chuẩn mực duy nhất, lấy sự tuân thủ pháp luật làm mục tiêu thì hoạt động thanh tra phải lấy tính hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý là mục đích hoạt động của mình. Trong quá trình đánh giá kết luận, thanh tra không chỉ coi trọng và căn cứ vào các quy định của pháp luật ở vấn đề tính hợp pháp mà cần tính đến cả tính hợp lý trong các hoạt động, hành vi của đối tượng thanh tra. Việc đề cao quá mức tính độc lập của thanh tra sẽ làm ảnh hưởng đến sự gắn bó và tính phục vụ của thanh tra đối với hoạt động quản lý. Chính vì vậy mà các nguyên tắc này đã có sự thay đổi căn bản khi Luật Thanh tra năm 2004 được ban hành.
b) Theo Luật thanh tra năm 2004
Điều 5 Luật Thanh tra 2004 quy định, hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ và kịp thời; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Việc quy định nguyên tắc hoạt động thanh tra trong Luật Thanh tra là hết sức cần thiết. Trên thực tế nguyên tắc này không chỉ giúp cho hoạt động thanh tra được thực hiện một cách nghiêm túc, công khai, minh bạch mà còn giúp cho các cơ quan, tổ chức cá nhân là đối tượng thanh tra, nhất là doanh nghiệp không bị ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của mình.
So với Pháp lệnh Thanh tra 1990, các nguyên tắc trong hoạt động thanh tra theo Luật Thanh tra 2004 có những thay đổi nhất định. Có thể thấy một sự thay đổi khá căn bản so với trước kia như sau. Nếu tại Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định: “Hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp luật… không một cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra.” thì Luật Thanh tra 2004 lại nhấn mạnh đến việc bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động thanh tra với nguyên tắc hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật. Điều đó thể hiện quan điểm đổi mới theo tinh thần của việc sửa đổi Hiến pháp năm 2001 khi đề cao sự tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung và các cơ quan thanh tra nói riêng. Pháp luật thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân cho nên Nhà nước tự đặt mình dưới các quy định của pháp luật, các cơ quan nhà nước chỉ được làm những việc mà pháp luật cho phép. Nhà nước pháp quyền không chấp nhận sự tuỳ tiện, lạm quyền của bộ máy nhà nước nên hoạt động của nó “phải tuân theo pháp luật”.
Trên tinh thần đó, Luật Thanh tra 2004 còn bổ sung nguyên tắc “không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra”. Đây là một nguyên tắc quan trọng thể hiện quan điểm mới về hoạt động thanh tra. Hoạt động thanh tra cũng như hoạt động quản lý nói chung không chỉ nhằm bảo đảm trật tự kỷ cương trong quản lý mà điều quan trọng hơn là tạo điều kiện cho sự phát triển mọi mặt trong nền kinh tế, phù hợp với mục đích của thanh tra: Góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Quan điểm này cũng xuất phát từ nhận thức mới, từ chỗ nhà nước là một thiết chế cai trị thành nhà nước là một bộ máy phục vụ cho sự phát triển của xã hội, đó mới thực sự thể hiện nguyên tắc nhà nước của dân, do dân và vì dân. Điều đó phù hợp với nguyên tắc của một nhà nước pháp quyền mà chúng ta đang hướng tới xây dựng. Hoạt động thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật cũng không có mục đích nào khác hơn là bảo đảm sự phát triển lành mạnh của xã hội, sự phát triển của nền kinh tế quốc dân. Chính vì vậy nó phải bảo đảm không được làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của đối tượng thanh tra, nhất là không được gây phiền hà, sách nhiễu, cản trở hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp.
c) Theo Luật Thanh tra năm 2010
Ngoài các nguyên tắc cơ bản đã được nêu tại Luật thanh tra năm 2004, tại Khoản 2, Điều 7 Luật Thanh tra năm 2010 bổ sung thêm nguyên tắc: “Không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra.”
Việc quy định và thực hiện nguyên tắc hoạt động thanh tra không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra là rất cần thiết, khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra; giúp các cơ quan thanh tra hoạt động theo đúng quy định của pháp luật, đưa công tác thanh tra góp phần thiết thực hơn nữa trong việc hoàn thiện cơ chế quản lý, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Thực hiện nguyên tắc này đòi hỏi các cơ quan thanh tra phải chuẩn bị tốt định hướng chương trình thanh tra hàng năm, có sự phối hợp hiệu quả với các cơ quan có chức năng thanh tra về kế hoạch thanh tra hàng năm đảm bảo không trùng lắp cũng nhưng không bỏ sót về đối tượng, lĩnh vực trong hoạt động thanh tra.
Bên cạnh đó, nguyên tắc “chỉ tuân theo pháp luật” theo Pháp lệnh thanh tra 1990 và “phải tuân theo pháp luật” theo Luật Thanh tra 2004 được Luật Thanh tra 2010 quy định thành “tuân theo pháp luật”. Nếu nhìn vào cách thể hiện này có thể thấy, mức độ tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra ngày một giảm đi theo quy định tại các văn bản pháp luật nêu trên. Có quan điểm cho rằng, việc xây dựng nguyên tắc này trong Luật Thanh tra 2010 đặt ra câu hỏi, phải chăng tính pháp chế trong hoạt động thanh tra theo Luật Thanh tra 2010 được thể hiện mờ nhạt hơn? Bởi “tuân theo pháp luật” là nguyên tắc được thể hiện trong bất kỳ hoạt động quản lý và điều hành nào hiện nay. Theo cách diễn đạt này thì có thể hiểu, hoạt động thanh tra ngoài việc “tuân theo pháp luật” còn phải tuân theo các nguyên tắc khác trong hoạt động quản lý và điều hành. Đó là sự lãnh đạo, chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong hoạt động thanh tra; mà trong hoạt động quản lý nhà nước nói chung trong đó có hoạt động thanh tra thì việc chỉ đạo điều hành có nhiều lúc không theo văn bản và không theo luật định mà theo ý kiến cá nhân của người có thẩm quyền. Và như vậy, với cách thể hiện theo Luật Thanh tra 2010 cũng rất dễ dẫn đến cách hiểu khác nhau khi áp dụng trong hoạt động thanh tra, có thể có tác động đến việc thực hiện nguyên tắc khách quan.