Một số vấn đề cơ bản về kiểm soát quyền thanh tra

1. Khái niệm quyền thanh tra

 (i) Quyền thanh tra là một loại quyền lực nhà nước/thuộc nội hàm của quyền lực nhà nước và là quyền hành pháp, bởi theo Hiến pháp năm 2013^[1], “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp”; và quyền hành pháp là “quyền năng trực tiếp trong hoạch định chính sách, đề xuất đường hướng phát triển kinh tế – xã hội; ban hành chính sách, pháp luật theo thẩm quyền hoặc được ủy quyền lập pháp; tổ chức đưa pháp luật vào thực tiễn cuộc sống; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật; áp dụng pháp luật trong những trường hợp cần thiết”^[2]. Do đó, việc thực thi quyền lực trong hoạt động thanh tra của các chủ thể thanh tra nhà nước là quá trình nhân danh nhà nước nói chung, nhân danh cơ quan hành chính nhà nước để sử dụng quyền năng của nhà nước trong tiến hành thanh tra.

 (ii) Quyền thanh tra là một thành tố cấu thành của quyền lực hành chính, được phái sinh từ quyền lực hành chính. Do đó, quyền lực trong hoạt động thanh tra có đặc điểm là ban hành mệnh lệnh và yêu cầu phục tùng mệnh lệnh. Thực hiện chức năng quản lý nhà nước, các chủ thể thanh tra thể hiện quyền lực của chủ thể quản lý nhà nước đối với đối tượng quản lý nhà nước thông qua các quyết định, kết luận, yêu cầu, kiến nghị – những văn bản mang tính mệnh lệnh, đòi hỏi này có thể làm cơ sở cho việc sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật hay hoạt động quản lý, điều hành; có khả năng làm dịch chuyển, thay đổi quyền và lợi ích của các đối tượng thuộc phạm vi quản lý nhà nước theo hai hướng tích cực và bất lợi – thậm chí trong rất nhiều trường hợp có thể làm xâm hại đến quyền cơ bản của công dân theo quy định của Hiến pháp, chẳng hạn các quyền về sở hữu tài sản.

 (iii) Quyền thanh tra được quy định và giới hạn bởi hiến pháp, pháp luật. Các bản Hiến pháp Việt Nam đều quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, bao gồm nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra – kiểm tra. Luật Thanh tra, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương và các văn bản pháp luật chuyên ngành đều căn cứ vào Hiến pháp để thể chế cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể có thẩm quyền, có trách nhiệm hoặc có liên quan đến hoạt động thanh tra. Ở các mức độ cụ thể khác nhau, những văn bản pháp luật này đều có ý nghĩa trao quyền lực, quy định phương thức thực thi quyền lực, bảo đảm việc thực thi quyền lực và bảo đảm sự giới hạn quyền lực của các chủ thể có chức năng thanh tra trong hoạt động thanh tra.

 (iv) Quyền thanh tra luôn có khả năng bị tha hóa; các chủ thể của quyền thanh tra luôn có nguy cơ lạm quyền, tham nhũng, tiêu cực, xung đột lợi ích trong tất cả các giai đoạn của quá trình thanh tra. Theo đó, các chủ thể thanh tra nhà nước luôn tiềm ẩn rủi ro rất cao khi thực hiện quyền lực được ủy thác, đó là nguy cơ lạm dụng quyền lực, “ngộ nhận quyền lực” hoặc cẩu thả, qua loa khi ban hành hay đề xuất ban hành các kế hoạch, kết luận, quyết định, yêu cầu về thanh tra trái pháp luật, thiếu khả thi, tùy tiện, chủ quan, thiếu cơ sở pháp lý và thiếu tính thực tiễn làm xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của nhà nước, tổ chức và người dân. Chẳng hạn việc ban hành hay đề xuất ban hành các kế hoạch thanh tra, các kết luận, quyết định xử lý về thanh tra thiếu căn cứ, thiếu chính xác, thiếu khách quan, không rõ ràng khi xác định lỗi, động cơ, mức độ thiệt hại của hành vi vi phạm và trách nhiệm của đối tượng thanh tra và các chủ thể liên quan như: Thu hồi, phong tỏa, niêm phong, kê biên, tạm giữ tiền, tài sản, đồ vật, giấy phép trong vụ việc thanh tra; đình chỉ, tạm đình chỉ, xử lý kỷ luật cán bộ, công chức sai phạm; sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản quản lý điều hành; chuyển hồ sơ vụ việc sang cơ quan điều tra, viện kiểm sát đề nghị khởi tố….Các hành vi này đều có thể gây ra hậu quả nghiêm trọng về kinh tế, chính trị, xã hội; làm suy giảm uy tín của ngành Thanh tra; bị dư luận phản ứng; bị khiếu nại, tố cáo; bị xử lý hành chính, hình sự và chịu trách nhiệm bồi thường nhà nước.

 2. Nội dung quyền thanh tra

 Nội dung quyền thanh tra được Luật Thanh tra, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản pháp luật chuyên ngành thể chế cụ thể, chi tiết theo từng nhóm chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra. Có thể tổng hợp các nhóm quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ chủ yếu của các chủ thể tiến hành thanh tra qua các giai đoạn trước, trong và sau hoạt động thanh tra trực tiếp như sau:

 (i) Quyền xây dựng, ban hành định hướng, chương trình, kế hoạch thanh tra hàng năm;

 (ii) Quyền ra quyết định thanh tra song cùng với việc xác định đối tượng, nội dung, phạm vi, kế hoạch tiến hành cuộc thanh tra;

 (iii) Quyền tổ chức, thành lập đoàn thanh tra và phân công nhiệm vụ cho các thành viên đoàn thanh tra;

 (iv) Quyền tổ chức cuộc thanh tra; quyền thanh tra lại; quyền kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra theo quy định của pháp luật;

 (v) Quyền kiểm tra, xác minh, làm rõ những vấn đề thuộc nội dung thanh tra;

 (vi) Quyền giám định và trưng cầu giám định tư pháp, giám định chuyên môn về các vấn đề thuộc nội dung thanh tra;

 (vii) Quyền giám sát, kiểm tra hoạt động thanh tra, hoạt động của đoàn thanh tra

 (vii) Quyền thẩm định dự thảo kết luận thanh tra;

 (viii) Quyền báo cáo kết quả thanh tra; dự thảo và ban hành kết luận thanh tra;

 (ix) Quyền quyết định xử lý về thanh tra và kiến nghị xử lý về thanh tra, bao gồm xử phạt vi phạm hành chính; thu hồi tiền, tài sản của đối tượng thanh tra có hành vi vi phạm pháp luật; xử lý kỷ luật cán bộ, công chức có hành vi vi phạm.

 3. Thực thi quyền thanh tra

Để thực hiện được chức năng thanh tra thì các chủ thể thanh tra phải được pháp luật trao quyền lực. Nội dung quyền thanh tra được thể hiện trong các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân như đã phân tích ở phần trên. Ngoài các văn bản pháp luật về thanh tra, các nội dung về quyền thanh tra còn được quy định trong các văn bản pháp luật chuyên ngành, các văn bản khác của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền và chứa đựng trong các nguyên tắc phổ quát của quản lý hành chính nhà nước. Theo đó, các văn bản pháp luật do bộ, ngành hoặc chính quyền địa phương ban hành cũng có thể là cơ sở để xác định nội dung quyền lực trong hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, việc thực thi quyền lực trong hoạt động thanh tra cần phải được tiếp cận đồng thời trên 02 phương diện, đó là: (i) Tiềm năng, khả năng về quyền đã được luật định hoặc theo nguyên tắc của quản lý hành chính nhà nước, và (ii) quá trình chuyển hóa, hiện thực hóa khả năng, tiềm năng đó vào thực tiễn các giai đoạn của hoạt động thanh tra. Theo đó, khái niệm thực thi quyền lực trong hoạt động thanh tra có thể được phân tích qua các giai đoạn của hoạt động thanh tra như sau:

 (i) Giai đoạn xây dựng, phê duyệt định hướng, chương trình, kế hoạch thanh tra hàng năm: Chủ thể chính thực thi quyền lực sẽ là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành. Phương thức thực thi quyền lực trong giai đoạn này được thể hiện qua hình thức tham mưu – đề xuất, chỉ đạo, phê duyệt, quyết định định hướng, chương trình, kế hoạch thanh tra hàng năm. Trong quá trình này, khả năng về quyền theo luật định và quyền theo các nguyên tắc của quản lý hành chính nhà nước được các chủ thể như thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành thể hiện/vật chất hóa qua các hành vi cụ thể – thông thường bằng văn bản – như chỉ đạo, tham mưu – đề xuất, quyết định. Trong giai đoạn này, việc thực thi quyền lực của các chủ thể chủ yếu mang tính nội bộ giữa cấp trên và cấp dưới trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và cơ quan thanh tra nhà nước.

 (ii) Giai đoạn xây dựng, phê duyệt kế hoạch hoạt động thanh tra trực tiếp. Theo quy định của pháp luật và theo các nguyên tắc của quản lý hành chính nhà nước, chủ thể chính thực thi quyền lực là người ra quyết định thanh tra, đơn vị được giao theo dõi thực hiện kế hoạch thanh tra, thủ trưởng đơn vị chủ trì cuộc thanh tra (trong mối quan hệ với người được giao nhiệm vụ khảo sát, nắm tình hình chuẩn bị thanh tra), người dự kiến được phân công làm trưởng đoàn thanh tra. Quyền lực của chủ thể được thể hiện qua quyền tham mưu – đề xuất, yêu cầu; quyền chấp thuận hoặc không chấp thuận. Trong giai đoạn này, việc thực thi quyền lực của các chủ thể chủ yếu mang tính nội bộ hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước; giữa cấp trên và cấp dưới của chủ thể có thẩm quyền xây dựng, phê duyệt kế hoạch thanh tra trực tiếp.

 Ngoài ra, trong giai đoạn này, quyền lực trong hoạt động thanh tra cũng có thể phát sinh trong mối quan hệ giữa các chủ thể sẽ tiến hành thanh tra trực tiếp và “đối tượng thanh tra tiềm năng” trong hoạt động khảo sát, nắm tình hình trước khi xây dựng kế hoạch, đề cương thanh tra trực tiếp – đây là hoạt động chưa được luật hóa. Trong mối quan hệ “khảo sát, nắm tình hình” này, quyền lực thực tế của các chủ thể thanh tra thường được thể hiện qua các hành vi thu thập thông tin, tài liệu có liên quan và yêu cầu – đề nghị “đối tượng thanh tra tiềm năng” phối hợp trong quá trình khảo sát, nắm tình hình, thu thập thông tin có liên quan phục vụ việc xây dựng kế hoạch thanh tra trực tiép.

 Bên cạnh đó, trong giai đoạn này, việc thực thi quyền lực của các chủ thể là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành cũng có thể được chuyển hóa từ quyền năng luật định và từ các nguyên tắc của quản lý hành chính nhà nước thành các hành vi cụ thể tùy theo địa vị pháp lý của mình, bao gồm các hành vi tham mưu, chỉ đạo, quyết định về: Nhân sự tham gia đoàn thanh tra; điều kiện tài chính – kỹ thuật bảo đảm cho hoạt động thanh tra, nhất là hoạt động thanh tra trực tiếp; thời gian, thời hạn, thời kỳ thanh tra; phạm vi đối tượng và nội dung thanh tra; biện pháp pháp lý – nghiệp vụ áp dụng trong tiến hành thanh tra; quan hệ phối hợp trong hoạt động thanh tra; phân công tổ, nhóm, người giám sát hoạt động thanh tra; cơ chế thông tin – báo cáo trong hoạt động thanh tra; xử lý rủi ro trong hoạt động thanh tra;…

 (iii) Giai đoạn tiến hành hoạt động thanh tra trực tiếp: Giai đoạn tiến hành thanh tra trực tiếp chính là “môi trường, điều kiện” để chuyển hóa tiềm năng quyền lực được luật định hoặc được ủy quyền đối với người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra thành các hành vi cụ thể tùy thuộc vị trí, vai trò của các chủ thể này trong quá trình thanh tra. Về cơ bản, quyền lực của các chủ thể trong giai đoạn này sẽ được thực hành, áp dụng từ sau khi quyết định thanh tra được công bố và kế hoạch thanh tra được phê duyệt, ban hành đến khi kết thúc hoạt động thanh tra trực tiếp, bao gồm hoàn thành báo cáo kết quả thanh tra và kết luận thanh tra. Cụ thể là:

 – Đối với người ra quyết định thanh tra: Người ra quyết định thanh tra có thể là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành. Căn cứ các quy định của pháp luật, người ra quyết định thanh tra thực thi quyền lực thông qua các hành vi: Chỉ đạo, kiểm tra, giám sát hoạt động của đoàn thanh tra; yêu cầu đối với đối tượng thanh tra; yêu cầu nghiệp vụ liên quan đến nội dung thanh tra; kiến nghị đối với chủ thể có liên quan đến hoạt động thanh tra; quyết định hay kiến nghị xử lý đối với thành viên đoàn thanh tra; quyết định hay kiến nghị xử lý đối với đối tượng thanh tra hay tài sản của đối tượng thanh tra trong quá trình thanh tra trực tiếp; kết luận về nội dung thanh tra; quyết định xử lý kết quả thanh tra…

 – Đối với trưởng đoàn thanh tra: Trưởng đoàn thanh tra là người có vai trò hết sức quan trọng trong quá trình tổ chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra trực tiếp. Quyền lực của trưởng đoàn thanh tra được pháp luật quy định và theo sự phân công, ủy quyền của người ra quyết định thanh tra trước hết thể hiện qua các hành vi chỉ đạo, điều hành đoàn thanh tra thực hiện nhiệm vụ thanh tra do người ra quyết định thanh tra giao phó thể hiện tập trung trong kế hoạch thanh tra. Trong quá trình thanh tra trực tiếp, trưởng đoàn thanh tra được sử dụng các quyền yêu cầu, quyết định, quyền kiến nghị đối với thành viên đoàn thanh tra, đối tượng thanh tra, đối tượng có liên quan; quyền báo cáo, kiến nghị, đề xuất với người ra quyết định thanh tra.

 – Đối với thành viên đoàn thanh tra: Thành viên đoàn thanh tra là người có vai trò trực tiếp cùng trưởng đoàn thanh tra tổ chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra theo yêu cầu, nội dung của quyết định thanh tra và kế hoạch thanh tra. Quyền lực của thành viên đoàn thanh tra được pháp luật quy định và theo sự phân công, ủy quyền của trưởng đoàn thanh tra. Trong quá trình thanh tra trực tiếp, thành viên đoàn thanh tra được sử dụng các quyền yêu cầu đối với đối tượng thanh tra, quyền báo cáo, kiến nghị đối với trưởng đoàn thanh tra về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra và những vấn đề liên quan đến tổ chức, hoạt động của đoàn thanh tra theo quyết định và kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt.

 – Đối với thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành. Trong giai đoạn tiến hành thanh tra, các chủ thể này có thể thực hiện các hành vi quyền lực theo quy định của pháp luật, nguyên tắc của quản lý hành chính nhà nước hoặc theo ủy quyền, như: Chỉ đạo, theo dõi, đôn đốc quá trình tiến hành hoạt động thanh tra; giám sát, kiểm tra, thanh tra trách nhiệm đối với hoạt động thanh tra; yêu cầu đối với trưởng đoàn thanh tra và thành viên đoàn thanh tra; yêu cầu, đề nghị đối tượng thanh tra và chủ thể có liên quan phối hợp trong hoạt động thanh tra; quyết định, kiến nghị xử lý về thanh tra; kết luận hoặc đề xuất kết luận thanh tra; quyết định việc sử dụng báo cáo kết quả giám sát hoạt động của đoàn thanh tra; quyết định việc sử dụng báo cáo kết quả thẩm định dự thảo kết luận thanh tra; quyết định hay kiến nghị xử lý đối với thành viên đoàn thanh tra;…

 Tóm lại, thực thi quyền thanh tra là quá trình chuyển hóa các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ được luật định hoặc được xác định bởi các nguyên tắc của quản lý hành chính nhà nước (tồn tại dưới dạng tiềm năng – năng lực pháp luật) của các chủ thể thanh tra thành các hành vi của từng chủ thể trong toàn bộ quá trình thanh tra thông qua các hoạt động: Xây dựng, phê duyệt, ban hành định hướng, chương trình, kế hoạch thanh tra hàng năm; chuẩn bị thanh tra trực tiếp; ban hành quyết định thanh tra trực tiếp và kế hoạch thanh tra trực tiếp; tổ chức tiến hành thanh tra trực tiếp; xây dựng, ban hành báo cáo kết quả thanh tra và kết luận thanh tra; xử lý và kiến nghị, yêu cầu xử lý về thanh tra… Hình thức thể hiện quyền lực của chủ thể có thẩm quyền trong hoạt động thanh bao gồm: Quyền chỉ đạo, hướng dẫn; quyền quyết định; quyền kết luận thanh tra; quyền kiến nghị, quyền yêu cầu… trong tổ chức, hoạt động thanh tra và trong xử lý về thanh tra.

 4. Biểu hiện tha hóa của quyền thanh tra

 Quá trình theo dõi, thống kê, tổng kết thực tiễn hoạt động thanh tra thời gian qua đã xác định được các biểu hiện của tha hóa quyền lực trong hoạt động thanh tra gây khó khăn, vướng mắc, tổn thất cho các chủ thể thanh tra nhà nước và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động thanh tra. Trong đó, các hành vi lạm quyền, lộng quyền, tùy tiện, vô trách nhiệm, bất lực, lợi dụng quyền lực, tiếm quyền, tham quyền cố vị, quan liêu, sự tập trung quyền lực quá đáng (độc đoán, chuyên quyền, sự phân tán quyền lực và nạn “kiêu binh” luôn có khả năng hiện diện trong các giai đoạn tiến hành cuộc thanh tra, từ giai đoạn chuẩn bị thanh tra đến giai đoạn  thực hiện cuộc thanh tra và kết thúc cuộc thanh tra. Có rất nhiều biểu hiện thực tiễn về tha hóa quyền lực trong hoạt động thanh tra. Sau đây là một số ví dụ điển hình và hậu quả của nó:

 (i) Trong giai đoạn chuẩn bị thanh tra

 – Các chủ thể có thẩm quyền, trách nhiệm trong xây dựng Định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra hàng năm vì lợi ích cá nhân đã tham mưu hoặc quyết định, phê duyệt, ban hành các văn bản chính sách quan trọng này thiếu căn cứ khách quan, thiếu minh bạch, không xuất phát từ mục tiêu nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực; không căn cứ vào các dấu hiệu sai phạm của cơ quan, tổ chức được người dân và cơ quan báo chí khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh; không quan tâm đên sự chồng chéo, trùng lặp với hoạt động thanh tra, kiểm toán khác; cố ý để ngoài danh sách thanh tra theo kế hoạch các doanh nghiệp “sân sau”, những tổ chức “thân hữu; cố ý đưa vào danh sách các tổ chức, doanh nghiệp là “đối thủ” của mình để có cơ hội “triệt hạ”; trục lợi qua việc cố tình để lọt thông tin về việc “đưa vào – rút ra” danh sách đối tượng thanh tra hàng năm; có biểu hiện sách nhiễu, dọa dẫm trong quá trình khảo sát, nắm tình hình tại doanh nghiệp, tổ chức là “đối tượng thanh tra tiềm năng”…

 – Các chủ thể có thẩm quyền, trách nhiệm trong hoạt động thanh tra không khảo sát, nắm tình hình không đầy đủ, không khách quan hoặc thiếu thông tin về đối tượng thanh tra và các đối tượng liên quan dẫn đến thiếu căn cứ ban hành quyết định thanh tra; không bảo đảm điều kiện về nhân sự, tài chính, kỹ thuật và chuyên môn nghiệp vụ của đoàn thanh tra; kế hoạch tiến hành thanh tra không cụ thể, không xác định rõ đối tượng – phạm vi, mục đích, yêu cầu, nội dung, phương pháp, thời hạn tiến hành thanh tra; việc xác định cơ cấu, thành phần, số lượng thành viên đoàn thanh tra và phân công nhiệm vụ cho các thành viên không đúng đắn, tính khách quan, chính xác, không phù hợp với năng lực, sở trường của thành viên đoàn thanh tra, không xử lý được xung đột lợi ích của các thành viên đoàn thanh tra…; người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra và thành viên đoàn thanh tra không dự liệu được những khó khăn mà đoàn thanh tra sẽ gặp phải dẫn đến bị động, lúng túng hoặc không thể hoàn thành nhiệm vụ; người ký chương trình, kế hoạch thanh tra không chấp nhận đề xuất đúng đắn của cơ quan thanh tra do có quan hệ thân hữu, lợi ích với các doanh nghiệp, tổ chức là đối tượng thanh tra…

 – Sự trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra và hoạt động kiểm tra, kiểm toán, giám sát của các cơ quan khác làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Việc thực hiện thanh tra, kiểm tra trong hoạt động quản lý nhà nước không chỉ có các cơ quan thanh tra mà còn có cơ quan kiểm toán nhà nước, cơ quan kiểm tra của Đảng, giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân và Mặt trận Tổ quốc và hoạt động kiểm tra theo chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước kiểm tra trong chính nội bộ quản lý của mình. Ngoài ra, việc quản lý theo lãnh thổ và ngành, lĩnh vực cũng dẫn tới việc trùng lắp trong quản lý nhà nước. Luật Thanh tra năm 2010 đã quy định nguyên tắc không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung thanh tra, thời gian qua, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 20/2017/CT-TTg ngày 17 tháng 5 năm 2017 quy định chỉ thanh tra 01 lần/doanh nghiệp trong năm trừ trường hợp có lý do đột xuất. Đây là một trong những giải pháp vĩ mô với ý nghĩa kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra, nhằm hạn chế rủi ro trùng lặp trong hoạt động thanh tra, kiểm tra, kiểm toán… Tuy nhiên, nếu các chủ thể thanh tra và các chủ thể nhà nước khác lạm dụng quyền lực, coi thường các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động thanh tra sẽ làm ảnh hưởng trực tiếp tới hoạt động của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức có liên quan, gây ra phản ứng tiêu cực, ảnh hưởng đến sự tuân thủ pháp luật, trật tự quản lý nhà nước.

 (ii) Trong giai đoạn tiến hành thanh tra

 – Tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động thanh tra. Đây là biểu hiện phổ biến của tha hóa quyền lực và thường xuyên được dư luận quan tâm. Các chủ thể có thẩm quyền, trách nhiệm trong hoạt động thanh tra đều có thể là chủ thể, tác nhân hoặc nạn nhân của hành vi tham nhũng, tiêu cực. Nguyên nhân của sự tha hóa này đến từ nhiều phía, chẳng hạn: Sự thiếu liêm chính trong hoạt động công vụ của cán bộ, công chức thanh tra; tâm lý của đối tượng thanh tra luôn mong muốn đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra, người ban hành kết luận thanh tra… giảm nhẹ hoặc bỏ qua hành vi vi phạm nên thường dùng nhiều chiêu thức “quan tâm, chăm sóc”, thậm chí là mua chuộc, đưa hối lộ, gây sức ép, đe dọa thành viên đoàn thanh tra và các chủ thể tiến hành thanh tra; thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn hay thành viên đoàn thanh tra có quan hệ thân hữu, bè phái, lợi ích nhóm hay quan hệ lợi ích không chính đáng với đối tượng thanh tra nên có khả năng bỏ mặc sai phạm, giảm nhẹ sai phạm, tiêu hủy tài liệu chứng cứ… nhằm bảo vệ đối tượng thanh tra; thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành, người ra quyết định thanh tra có hành vi chỉ đạo sai trái nhằm bảo vệ đối tượng thanh tra hoặc gây sức ép, gây khó dễ, can thiệp trái pháp luật đối với trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra do họ có quan hệ về lợi ích không chính đáng với đối tượng thanh tra…

 – Các chủ thể tiến hành thanh tra cố ý tiết lộ, “rò rỉ” thông tin, tài liệu bí mật trong quá trình thanh tra, dự thảo kết luận thanh tra, dự thảo quyết định xử lý về thanh tra; đánh cắp, tiêu hủy, cố tình làm sai lệch các tài liệu, chứng cứ, vật chứng, mẫu giám định, tang vật vi phạm thu thập được trong quá trình thanh tra, các biên bản làm việc, nhật ký đoàn thanh tra, biên bản xác minh, dự thảo kết luận thanh tra, dự kiến phương án xử lý vi phạm, báo cáo, tờ trình cấp trên về kết quả thanh tra và phương án xử lý… Những thông tin, tài liệu này khi bị tiết lộ ra bên ngoài có thể dẫn đến khả năng “khủng hoảng truyền thông” và có thể kéo theo các hệ lụy phức tạp, nguy hiểm như tài liệu chứng cứ, hiện trường bị ngụy tạo, đánh tráo, bị mất; tạo cơ hội để đối tượng thanh tra và các chủ thể có liên quan bao che, chống đối, đe dọa hoặc “tiếp cận” với người có trách nhiệm trong hoạt động thanh tra để mua chuộc, cầu cạnh, nhờ vả, can thiệp hoặc tung tin thất thiệt nhằm làm giảm uy tín cơ quan và đoàn thanh tra…

 – Các chủ thể tiến hành thanh tra không thu thập đầy đủ tài liệu, chứng cứ; bỏ qua các ý kiến, quan điểm của đối tượng thanh tra và đối tượng có liên quan; không bảo quản tài liệu, chứng cứ, tang vật, mẫu giám định dẫn đến sự thất thoát, hư hỏng; không kiểm tra, xác minh, giám định tài liệu, chứng cứ, vật chứng hoặc việc kiểm tra, xác minh, tài liệu, chứng cứ, vật chứng qua loa, đại khái, thiếu khách quan… dẫn đến sự ngộ nhận, sai lệch trong đánh giá, kết luận và xử lý các vấn đề thuộc nội dung thanh tra.

 – Các chủ thể tiến hành thanh tra thiếu sự cộng tác, phối hợp của các cơ quan, tổ chức có liên quan trong thu thập, xác minh tài liệu, chứng cứ; trong trưng cầu giám định chuyên môn; trong đề nghị khởi tố vụ án, khởi tố bị can; trong phong tỏa, niêm phong, tạm giữ, tịch thu tài sản, vật chứng… dẫn đến sự chậm muộn, thiếu chính xác trong thu thập, xác minh tài liệu, chứng cứ và trong kết luận, xử lý hành vi vi phạm.

 – Tồn tại cùng lúc sự chỉ đạo, sự can thiệp từ nhiều phía – cơ quan và người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước, cơ quan và người đứng đầu cơ quan cơ quan hành chính nhà nước, các cấp ủy Đảng – có thể với nội dung và yêu cầu khác nhau, thậm chí là xung đột nhau đến tổ chức, hoạt động của đoàn thanh tra. Sự lạm quyền này có thể gây hoang mang, mất phương hướng, thiếu tính độc lập, tự chủ và tự chịu trách nhiệm của cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước, cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành, người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra và thành viên đoàn thanh tra trong quá trình thanh tra; có thể dẫn đến hiện tượng các chủ thể có thẩm quyền buông bỏ trách nhiệm, từ chối, đùn đẩy việc ký kết luận thanh tra hay quyết định xử lý về thanh tra.

 – Các chủ thể tiến hành thanh tra không bảo đảm thời gian, thời hạn thanh tra theo kế hoạch; không bảo đảm trình tự, thủ tục thanh tra và thời hiệu xử lý về thanh tra theo quy định của pháp luật.

 – Trưởng đoàn thanh tra không quản lý, điều hành và kiểm soát tốt mọi công việc của đoàn thanh tra theo kế hoạch, đề cương thanh tra; không kiểm soát được nhân sự và tình hình tổ chức, hoạt động của đoàn thanh tra, xảy ra mâu thuẫn nội bộ đoàn thanh tra; xảy ra xung đột về lợi ích hoặc xung đột về quan điểm nghiệp vụ – pháp luật hoặc xung đột do công tác quản lý, điều hành của trưởng đoàn thanh tra còn bất cập; xung đột về quan điểm công việc và phương pháp công tác giữa đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra với tổ hoặc công chức được phân công giám sát hoạt động của đoàn thanh tra.

 (iii) Trong giai đoạn kết thúc cuộc thanh tra

 – Đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra không hoàn thành báo cáo kết quả thanh tra và kết luận thanh tra khi đã hết thời hạn theo luật, gây tâm lý căng thẳng, nghi ngại cho đối tượng thanh tra và các chủ thể có liên quan; gây khó khăn cho việc xem xét, đánh giá hay thu thập, xác minh bổ sung tài liệu, chứng cứ nhằm hoàn tất các văn bản quan trọng này khi đoàn thanh tra đã kết thúc thời gian tác nghiệp thực địa, điều này ảnh hưởng trực tiếp đến tính chính xác, khách quan của kết luận thanh tra.

 – Các chủ thể có trách nhiệm trong hoạt động thanh tra đã cố tình áp đặt ý chí cá nhân trong ban hành kết luận thanh tra, quyết định, kiến nghị xử lý về thanh tra mà không quan tâm đến việc giải quyết các xung đột về quan điểm chuyên môn, nghiệp vụ và quan điểm áp dụng pháp luật giữa các chủ thể có liên quan (giữa thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, thanh tra nhà nước; giữa cơ quan hành chính với cơ quan của Đảng; giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan kiểm toán, điều tra, giám định, luật sư, trợ giúp pháp lý; giữa đoàn thanh tra với cơ quan thẩm định dự thảo kết luận thanh tra), trong khi sự xung đột quan điểm chuyên môn, nghiệp vụ, quan điểm áp dụng pháp luật trong giữa các chủ thể khu vực công là khá phổ biến và có thể xuất hiện trong toàn bộ quá trình thanh tra.

 – Các chủ thể có trách nhiệm trong hoạt động thanh tra có kết luận thanh tra, quyết định, kiến nghị xử lý về thanh tra thiếu chính xác, thiếu khách quan, thiếu khả thi; không được đối tượng thanh tra và các chủ thể có liên quan tôn trọng, thực hiện, tuân thủ; hoặc kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra bị khiếu nại hoặc bị khởi kiện ra tòa hành chính yêu cầu bồi thường nhà nước, buộc cơ quan hoặc người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước, cơ quan hoặc người đứng đầu cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành công khai xin lỗi, khắc phục hậu quả; trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra bị tố cáo…

 5. Bản chất của kiểm soát quyền thanh tra

 Tại quy định số 205-QĐ/TW ngày 23 tháng 9 năm 2019 của Bộ Chính trị về việc kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ và chống chạy chức, chạy quyền, “kiểm soát quyền lực trong công tác cán bộ” được định nghĩa là “việc sử dụng cơ chế, biện pháp nhằm thực hiện nghiêm túc các quy định về công tác cán bộ; phòng ngừa, ngăn chặn, phát hiện, xử lý các hành vi vi phạm các quy định của Đảng, Nhà nước, nhất là các hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn, lạm quyền, lộng quyền hoặc không thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và những việc phải làm trên cương vị được giao trong công tác cán bộ”. Vận dụng quan điểm của Đảng trong lĩnh vực thanh tra, có ý kiến cho rằng “Kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra là việc sử dụng cơ chế, biện pháp để phát hiện, loại trừ các nguyên nhân, điều kiện làm nảy sinh tham nhũng, tiêu cực; ngăn chặn, xử lý những hành vi tham nhũng, tiêu cực được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền liên quan trực tiếp đến quá trình tiến hành xem xét, đánh giá, xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân, chủ yếu thông qua hoạt động thanh tra, từ khâu phê duyệt kế hoạch, xác định đối tượng thanh tra, chuẩn bị, tiến hành và đến khi kết thúc một cuộc thanh tra”^[3].

 Hoạt động thanh tra là sự thực hành chức năng quản lý nhà nước của bộ máy hành pháp và là phương thức sử dụng quyền lực hành pháp để đảm bảo các đối tượng chịu sự quản lý chấp hành chính sách, pháp luật trong việc thực hiện quyền hành pháp. Vì vậy, kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra là một trong những nội dung của kiểm soát quyền hành pháp. Kiểm soát quyền hành pháp là nguyên tắc tổ chức và hoạt động nhà nước pháp quyền nhằm bảo đảm chống lại sự tha hóa, lạm quyền của nhánh hành pháp và duy trì kỷ luật, kỷ cương nhà nước. Kiểm soát quyền hành pháp là tổng thể những phương tiện tổ chức – pháp lý được các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và công dân sử dụng nhằm ngăn chặn, loại bỏ những hành vi lộng quyền, lạm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp, bảo đảm cho quyền hành pháp được thực hiện đúng với Hiến pháp và pháp luật; thiết lập trật tự trong quản lý, bảo vệ các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, lợi ích nhà nước vã xã hội.

 Tiếp cận từ khía cạnh kiểm soát quyền hành pháp và căn cứ các đặc điểm pháp lý và thực tiễn của hoạt động thanh tra, có thể định nghĩa: Kiểm soát quyền thanh tra (hay còn gọi là kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra) là quá trình các chủ thể nhà nước và xã hội áp dụng các cơ chế, phương thức, biện pháp chính trị – pháp lý nhằm xem xét, theo dõi, đánh giá, xử lý đối với việc thực hiện quyền lực của các chủ thể thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện, xử lý các biểu hiện tha hóa quyền lực;bảo đảm quyền lực trong hoạt động thanh tra được thực hiện trong khuôn khổ Hiến pháp, pháp luật và góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra.

 Theo định nghĩa trên, kiểm soát quyền thanh tra có những dấu hiệu bản chất sau:

 – Về mặt chủ thể của kiểm soát: Chủ thể của kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra là các chủ thể nhà nước và xã hội, bao gồm: Các cơ quan quyền lực nhà nước; cơ quan hành chính nhà nước; cơ quan tư pháp; Kiểm toán Nhà nước; Đảng Cộng sản Việt Nam và các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam; Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên; các tổ chức xã hội, báo chí, người dân, doanh nghiệp.

 – Về mặt đối tượng của kiểm soát: Đối tượng của kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra là các chủ thể của quyền thanh tra, bao gồm: Cơ quan và thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước; cơ quan và thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước; cơ quan và thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành; người ra quyết định thanh tra; trưởng đoàn thanh tra; thành viên đoàn thanh tra.

 – Về mặt khách thể và mục tiêu kiểm soát: Khách thể bảo vệ của kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra là các quy định của Hiến pháp, pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra. Mục tiêu của kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra là nhằm phòng ngừa, phát hiện, xử lý các biểu hiện tha hóa quyền lực; bảo đảm quyền lực trong hoạt động thanh tra được thực hiện trong khuôn khổ, giới hạn của Hiến pháp, pháp luật và góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra.

 – Về mặt khách quan của kiểm soát: Kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra được thực hiện thông qua việc áp dụng, thực hiện các cơ chế, phương thức và biện pháp chính trị – pháp lý được Hiến định, luật định hoặc theo Điều lệ, quy định của Đảng Cộng sản Việt Nam, Điều lệ Mặt trận tổ quốc Việt Nam và điều lệ của các tổ chức thành viên của Mặt trận, điều lệ và quy tắc hoạt động của các tổ chức xã hội, báo chí, doanh nghiệp, nhóm xã hội… để xem xét, theo dõi, đánh giá, xử lý đối với việc thực hiện quyền lực của các chủ thể thanh tra.

 6. Cơ chế kiểm soát quyền thanh tra

Cơ chế kiểm soát quyền thanh tra là sự đề cập đến mối quan hệ mang tính kiểm soát giữa chủ thể kiểm soát và đối tượng kiểm soát theo tinh thần nhà nước pháp quyền và dựa trên quy định của Hiến pháp, pháp luật, bao gồm cơ chế kiểm soát từ bên ngoài hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước và cơ chế kiểm soát bên trong hệ thống hành chính nhà nước, hệ thống thanh tra nhà nước. Đối tượng chịu sự kiểm soát là các chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra, bao gồm cơ quan và người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước; cơ quan và người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước; người ra quyết định thanh tra; trưởng đoàn thanh tra và thành viên đoàn thanh tra. Tính hiệu quả của cơ chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra phụ thuộc đồng thời vào địa vị chính trị – pháp lý, tính độc lập, năng lực pháp luật và năng lực hành vi của các chủ thể kiểm soát; phụ thuộc vào phương thức, trình tự, thủ tục kiểm soát, sự hợp tác của đối tượng kiểm soát, sự phối hợp của các chủ thể nhà nước và xã hội và các nguồn lực tài chính – kỹ thuật.

 6.1. Cơ chế kiểm soát từ bên ngoài hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước

 Cơ chế kiểm soát từ bên ngoài đối với hoạt động thanh tra được tiến hành bởi 04 nhóm chủ thể: (i) Các chủ thể nhà nước; (ii) các cấp ủy Đảng và cơ quan kiểm tra, nội chính của Đảng; (iii) Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận; (iv) người dân và các chủ thể xã hội khác.

 – Kiểm soát của các chủ thể nhà nước: Kiểm soát của các chủ thể nhà nước bao gồm Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp; cơ quan tư pháp; Kiểm toán nhà nước; cơ quan và người đứng đầu cơ quan hành chính các cấp; cơ quan và người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước; thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành; người ra quyết định thanh tra; tổ giám sát hoặc công chức được giao giám sát hoạt động thanh tra; trưởng đoàn thanh tra; các đơn vị và công chức có trách nhiệm thẩm định dự thảo kết luận thanh tra. Đây là hoạt động kiểm soát mang tính quyền lực nhà nước được Hiến định (giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp) hoặc được luật định (Kiểm toán Nhà nước; kiểm tra, giám sát của các chủ thể thuộc hệ thống hành chính nhà nước và hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước). Trình tự, thủ tục, phương thức, hậu quả giám sát được quy định trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân; Luật Thanh tra; Luật Kiểm toán Nhà nước; Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức Chính quyền địa phương; Luật Cán bộ Công chức; Luật Viên chức… Do đó, về cơ bản, các kết luận thanh tra, kiểm toán, kiểm tra, giám sát đều có giá trị pháp lý với mức độ khác nhau. Trong đó, chế tài của hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp chủ yếu mang tính chính trị; chế tài của hoạt động kiểm soát của các chủ thể nhà nước khác chủ yếu mang tính pháp lý.

 – Kiểm soát của Đảng Cộng sản Việt Nam: Đây là hoạt động kiểm soát mang tính chính trị của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với tổ chức Đảng và đảng viên là cán bộ, công chức tham gia hoạt động thanh tra thuộc các cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan thanh tra nhà nước, cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành. Kiểm soát của Đảng Cộng sản Việt Nam được tiến hành thông qua hoạt động của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương Đảng, các cấp ủy Đảng và của cơ quan kiểm tra, nội chính của cấp ủy Đảng các cấp. Phương thức kiểm soát là kiểm tra, giám sát thường xuyên và kiểm tra, giám sát theo chuyên đề, vụ việc. Cơ sở của kiểm soát là Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam và các văn bản Nghị quyết, Quy định, Quy chế, Chỉ thị, Quyết định, Hướng dẫn của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương Đảng, của các cấp ủy Đảng và của cơ quan kiểm tra, nội chính của cấp ủy Đảng các cấp. Kiểm soát của Đảng với ý nghĩa phòng ngừa, phát hiện và xử lý kỷ luật Đảng đối với các hành vi tham nhũng, tiêu cực của tổ chức Đảng và cán bộ, đảng viên; chấn chỉnh và nâng cao sức chiến đấu của tổ chức Đảng và Đảng viên; bảo đảm sự tuân thủ nghiêm túc của các tổ chức Đảng và Đảng viên đối với Điều lệ, Nghị quyết của Đảng và chính sách, pháp luật của nhà nước. Trong điều kiện một Đảng cầm quyền, kiểm soát của Đảng đối với cán bộ, đảng viên và tổ chức Đảng trên phạm vi toàn quốc, bao gồm các tổ chức Đảng và cán bộ, đảng viên trong hệ thống thanh tra nhà nước đang tỏ rõ hiệu lực, hiệu quả và sức chiến đấu của Đảng, nhất là trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực.

 – Kiểm soát của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận: Đây là hoạt động kiểm soát không mang tính quyền lực nhà nước của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên với 02 phương thức chính là giám sát và phản biện xã hội. Cơ sở chính trị – pháp lý chủ yếu là Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, điều lệ và nghị quyết của các tổ chức chính trị – xã hội là thành viên của Mặt trận Tổ quốc. Hoạt động kiểm soát  của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam còn thông qua các thiết chế dân chủ ở cơ sở như ban thanh tra nhân dân, ban giám sát đầu tư của cộng đồng và công dân với các hình thức dân chủ trực tiếp. Theo đó, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 đã quy định về: Quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong giám sát, phản biện xã hội (Điều 3); phản ánh ý kiến, kiến nghị của cử tri và Nhân dân (Điều 15); tiếp công dân, tham gia công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo (Điều 18); tham gia xây dựng pháp luật (Điều 21); tham dự các kỳ họp Quốc hội, phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, kỳ họp Hội đồng nhân dân, phiên họp Ủy ban nhân dân (Điều 22); tham gia phòng, chống tham nhũng, lãng phí (Điều 23); tham gia góp ý, kiến nghị với Nhà nước (Điều 24). Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 cũng dành một chương (Chương V) quy định về giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc với những nội dung chủ yếu như: Đối tượng, nội dung, phạm vi giám sát (Điều 26); hình thức giám sát (Điều 27); quyền và trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong hoạt động giám sát (Điều 28); quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân được giám sát (Điều 29)… Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã quy định tại Điều 74 về trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận trong phòng, chống tham nhũng; tại Điều 77 về trách nhiệm của công dân, Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng…. Như vậy, với các cơ sở chính trị – pháp lý hiện hành, các chủ thể nhà nước có trách nhiệm, quyền hạn trong hoạt động thanh tra đều có thể trở thành đối tượng giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thông qua các phương thức khác nhau. Đối tượng, nội dung, hình thức, thủ tục giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên về cơ bản đã được Luật định. Kết quả giám sát là các ý kiến yêu cầu, góp ý, kiến nghị, phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đối với các chủ thể nhà nước nói chung, bao gồm các chủ thể có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra.

 – Kiểm soát của xã hội (báo chí, người dân, doanh nghiệp…): Đây là phương thức kiểm soát mang tính xã hội thông qua các hoạt động như khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của người dân, doanh nghiệp, báo chí, hiệp hội và các tổ chức, nhóm xã hội. Trong đó, một số phương thức kiểm soát đã được hiến định và luật định (khiếu nại, tố cáo, hoạt động báo chí) cụ thể về chủ thể, đối tượng, khách thể, phương thức, hậu quả của kiểm soát và các bảo đảm, bảo vệ của nhà nước trong hoạt động kiểm soát; một số phương thức kiểm soát chưa được thể chế chính thức, đầy đủ bằng quy định pháp luật (kiến nghị, phản ánh), nhất là phản ánh qua đường dây nóng, mạng xã hội. Hiện nay, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã quy định về trách nhiệm của cơ quan báo chí, nhà báo^[4]; về trách nhiệm của doanh nghiệp, hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề trong phòng, chống tham nhũng^[5]; về trách nhiệm của công dân, Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng^[6] trong phòng, chống tham nhũng. Đặc biệt, Luật Phòng, chống tham nhũng đã quy định rõ quyền và nghĩa vụ của công dân trong phòng, chống tham nhũng với nội dung: “(i) Công dân có quyền phát hiện, phản ánh, tố cáo, tố giác, báo tin về hành vi tham nhũng và được bảo vệ, khen thưởng theo quy định của pháp luật; có quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng và giám sát việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng. (ii) Công dân có nghĩa vụ hợp tác, giúp đỡ cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong phòng, chống tham nhũng”^[7]…Đây là các quy định mang tính nguyên tắc, xác lập tiền đề nhằm phát huy vai trò của các thiết chế xã hội và người dân trong giám sát khu vực công, bảo đảm sự tuân thủ pháp luật và đạo đức liêm chính cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực.

6.2. Cơ chế kiểm soát bên trong hệ thống hành chính nhà nước và hệ thống thanh tra nhà nước

 Cơ chế kiểm soát bên trong hệ thống hành chính nhà nước và hệ thống thanh tra nhà nước là cơ chế kiểm soát tự thân của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan thanh tra nhà nước, cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành, còn gọi là cơ chế kiểm soát nội bộ hệ thống hay tự kiểm soát. Trong đó, phương thức trọng tâm và chủ yếu là sự kiểm soát của cấp trên đối với cấp dưới trong tiến hành hoạt động thanh tra trực tiếp:

 – Giai đoạn chuẩn bị thanh tra:

 Mục đích kiểm soát quyền lực trong giai đoạn này là nhằm:

 (i) Bảo đảm việc xây dựng Định hướng chương trình thanh tra và kế hoạch thanh tra hàng năm, kế hoạch hoạt động thanh tra là có cơ sở pháp lý, khách quan, minh bach, khả thi và tập trung vào việc đáp ứng các yêu cầu bức xúc của thực tiễn quản lý nhà nước trên các địa bàn, lĩnh vực;

 (ii) Bảo đảm nhân sự tham gia đoàn thanh tra và nhân sự giám sát hoạt động của đoàn thanh tra có đủ năng lực, phẩm chất, kỹ năng, bản lĩnh để có thể đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của cuộc thanh tra cụ thể;

 (iii) Bảo đảm điều kiện vật chất – kỹ thuật cho quá trình thanh tra, nhất là thanh tra trực tiếp, thanh tra chuyên ngành;

 (iv) Bảo đảm việc xác định thời gian, thời hạn, lộ trình tiến hành thanh tra theo quy định của pháp luật và đáp ứng yêu cầu về chất lượng cuộc thanh tra;

 (v) Bảo đảm các phương pháp thu thập, xác minh thông tin, tài liệu, chứng cứ hay các phương pháp nghiệp vụ khác dự kiến được áp dụng phù hợp với địa bàn, lĩnh vực, đối tượng và yêu cầu cuộc thanh tra;

 (vi) Bảo đảm phòng ngừa, xử lý xung đột lợi ích và các động cơ cá nhân, vụ lợi từ các chủ thể có liên quan trong thành lập đoàn thanh tra và xây dựng kế hoạch, đề cương thanh tra;

 (vii) Dự liệu các rủi ro có thể xảy ra trong quá trình tiến hành thanh tra và phương án xử lý…

Trong giai đoạn này, chủ thể có thẩm quyền chính, trực tiếp trong kiểm soát thực thi quyền lực là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước, thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành, thủ trưởng đơn vị chủ trì cuộc thanh tra; đơn vị được giao theo dõi việc xây dựng và thực hiện kế hoạch thanh tra của cơ quan thanh tra; những người được giao nhiệm vụ khảo sát, nắm tình hình, chuẩn bị nội dung thanh tra. Chủ thể chính kiểm soát của giai đoạn này – tùy theo nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật – có quyền chấp thuận, không chấp thuận, hoặc yêu cầu bổ sung, giải trình các thông tin liên quan đến công tác nắm tình hình chuẩn bị cho cuộc thanh tra, công tác nhân sự của đoàn thanh tra; ban hành quyết định thanh tra; phân công tổ hoặc cá nhân giám sát hoạt động của đàn thanh tra.

 – Giai đoạn tiến hành thanh tra:

 Chủ thể và đối tượng kiểm soát: Trong giai đoạn này, các chủ thể kiểm soát quyền lực từ bên ngoài đối với đoàn thanh tra bao gồm: Người ra quyết định thanh tra kiểm soát trưởng đoàn và thành viên đoàn thanh tra; thủ trưởng đơn vị được giao chủ trì cuộc thanh tra kiểm soát trưởng đoàn thanh tra và thành viên đoàn thanh tra là cán bộ, công chức đang công tác tại đơn vị mình quản lý; tổ hoặc người được giao nhiệm vụ giám sát hoạt động đoàn thanh tra; đơn vị, người được giao nhiệm vụ thẩm định dự thảo kết luận thanh tra; trưởng đoàn thanh tra kiểm soát thành viên đoàn thanh tra; đối tượng thanh tra và các chủ thể có quyền và nghĩa vụ liên quan kiểm soát đoàn thanh tra; các thiết chế xã hội như báo chí, doanh nghiệp, hiệp hội, nhóm xã hội và người dân kiểm soát hoạt động của đoàn thanh tra. Ngoài ra, về kiểm soát từ bên trong, trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra có thể thực hiện việc tự kiểm soát trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Trên thực tế, tự kiểm soát có ý nghĩa quan trọng nhất trong hoạt động thanh tra trực tiếp, do hoạt động thanh tra trực tiếp mang tính nghiệp vụ chuyên sâu, được tiến hành độc lập, chỉ tuân theo pháp luật với địa bàn và lĩnh vực hoạt động khác nhau, mặt khác, các chủ thể nhà nước và xã hội khác chỉ có thể tiếp cận đoàn thanh tra và các thông tin, tài liệu liên quan đến tổ chức, hoạt động của đoàn thanh tra theo các thủ tục và trình tự luật định.

 – Mục đích của kiểm soát: Trong giai đoạn tiến hành thanh tra, nhất là thanh tra trực tiếp, việc kiểm soát có mục tiêu bảo đảm các chủ thể của hoạt động thanh tra – ở các vị trí công tác khác nhau – thực hiện đúng kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt; tuân thủ pháp luật và đạo đức công vụ trong quá trình tiến hành thanh tra; phòng, chống tham nhũng, tiêu cực và các hành vi vi phạm pháp luật; bảo đảm cho các biện pháp nghiệp vụ, các kết luận thanh tra, các quyết định, kiến nghị xử lý về thanh tra là đúng đắn, khách quan và khả thi; bảo đảm trách nhiệm và tăng cường sự đoàn kết, thống nhất trong đoàn thanh tra; phòng ngừa và xử lý các rủi ro trong hoạt động thanh tra.

 Nội dung kiểm soát: Nội dung kiểm soát trong giai đoạn này rất rộng, chủ yếu tập trung vào việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ của các chủ thể tiến hành thanh tra như:

 (i) Việc triển khai, áp dụng các biện pháp nghiệp vụ như thu thập, xác minh, giám định, đánh giá thông tin, tài liệu, chứng cứ;

 (ii) Việc ban hành các văn bản yêu cầu, kiến nghị, biên bản làm việc;

 (iii) Việc ban hành kết luận thanh tra, các quyết định, kiến nghị xử lý về thanh tra;

 (iv) Việc ban hành và nội dung các báo cáo thường xuyên hoặc đột xuất của đoàn thanh tra;

 (v) Thời gian, thời hạn tiến hành thanh tra;

 (vi) Năng lực, đạo đức, lối sống, ý thức kỷ luật và mối quan hệ xã hội của các thành viên đoàn thanh tra có liên quan đến nhiệm vụ thanh tra;

 (vii) Việc chấp hành nguyên tắc, những điều cấm trong hoạt động thanh tra và quy tắc ứng xử của cán bộ thanh tra;

 (viii) Việc áp dụng, thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra;

 (ix) Việc tiếp nhận, xử lý ý kiến của đối tượng thanh tra và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan;

 (x) Mối quan hệ nội bộ đoàn thanh tra và giữa đoàn thanh tra với người ra quyết định thanh tra, thủ trưởng đơn vị chủ trì cuộc thanh tra…

 Phương thức kiểm soát: Phương thức kiểm soát được áp dụng tùy thuộc địa vị pháp lý của chủ thể kiểm soát. Chẳng hạn người ra quyết định thanh tra thực hiện việc kiểm soát đối với đoàn thanh tra thông qua các báo cáo định kỳ và đột xuất và trực tiếp kiểm tra, giám sát đối với các nội dung cụ thể phát sinh trong quá trình chỉ đạo cuộc thanh tra hoặc kiểm soát thông qua thủ trưởng đơn vị chủ trì cuộc thanh tra và người được giao nhiệm vụ giám sát hoạt động của đoàn thanh tra. Tổ hoặc người được giao nhiệm vụ giám sát hoạt động đoàn thanh tra tiến hành giám sát trực tiếp trong quá trình “đồng hành” với đoàn thanh tra, nghiên cứu các tài liệu có liên quan và xây dựng các báo cáo giám sát. Đơn vị, người được giao nhiệm vụ thẩm định dự thảo kết luận thanh tra tổ chức hoặc đề xuất tổ chức các cuộc họp, về dự thảo kết luận thanh tra, xây dựng báo cáo thẩm định dự thảo kết luận thanh tra. Đối tượng thanh tra, các chủ thể có quyền và nghĩa vụ liên quan đến hoạt động thanh tra; báo chí, doanh nghiệp, hiệp hội, nhóm xã hội và người dân kiểm soát hoạt động của đoàn thanh tra thông qua các hình thức khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh trực tiếp, bằng đơn – thư hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, mạng xã hội…

 Trách nhiệm trong hoạt động kiểm soát: Việc kiểm soát quá trình tiến hành thanh tra đòi hỏi sự gắn kết chặt chẽ giữa các chủ thể có thẩm quyền chính trong kiểm tra, giám sát như: Người ra quyết định thanh tra, thủ trưởng đơn vị chủ trì cuộc thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, tổ hoặc người được giao nhiệm vụ giám sát hoạt động đoàn thanh tra.Theo đó, thủ trưởng đơn vị được giao nhiệm vụ chủ trì cuộc thanh tra có trách nhiệm bao quát, đốc thúc công việc của đoàn thanh tra để đáp ứng mục tiêu, yêu cầu về nội dung, tiến độ cuộc thanh tra theo kế hoạch. Mặt khác, chủ thể này còn là thủ trưởng của đơn vị có nhiều cán bộ, công chức là thành viên đoàn thanh tra, trong đó có trưởng đoàn thanh tra, do đó, thủ trưởng đơn vị chủ trì cuộc thanh tra đóng vai trò quan trọng trong kiểm soát việc chấp hành quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức nói chung và nhiệm vụ, quyền hạn, quy tắc ứng xử và đạo đức nghề nghiệp của cán bộ, công chức thanh tra nói riêng trong quá trình đoàn thanh tra thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Tuy nhiên, việc kiểm soát hoạt động thanh tra thông qua thủ trưởng đơn vị chủ trì cuộc thanh tra chỉ được bảo đảm thực hiện khi pháp luật có quy định cụ thể về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị chủ trì cuộc thanh tra đối với tổ chức và hoạt động của đoàn thanh tra. Tổ hoặc người được giao nhiệm vụ giám sát hoạt động của đoàn thanh tra là các công cụ được thành lập độc lập với đơn vị được giao nhiệm vụ chủ trì cuộc thanh tra và đoàn thanh tra, với trách nhiệm chính là theo dõi, giám sát, nắm bắt chính xác, khách quan, kịp thời, đầy đủ về tình hình, thực trạng hoạt động của đoàn thanh tra để báo cáo, đề xuất với người ra quyết định thanh tra, thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước phương án chỉ đạo, xử lý các hành vi vi phạm, giải quyết những khó khăn, vướng mắc, bất cập về pháp lý, nghiệp vụ, chính trị – tư tưởng, đạo đức nghề nghiệp và điều kiện bảo đảm hoạt động của đoàn thanh tra và thành viên đoàn thanh tra.

 – Giai đoạn sau khi kết thúc thanh tra trực tiếp:

 Trong giai đoạn này, trưởng đoàn thanh tra là chủ thể chính thực hiện việc kiểm soát kết quả thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của các thành viên đoàn thanh tra thông qua báo cáo kết quả cá nhân thành viên đoàn thanh tra. Nội dung kiểm soát tập trung vào mức độ phản ánh đầy đủ, chính xác, khách quan kết quả thanh tra trong báo cáo của các thành viên đoàn thanh tra; mức độ hoàn thành nhiệm vụ được phân công so với kế hoạch; cơ sở pháp lý của các yêu cầu, kiến nghị, đề nghị, quyết định về thanh tra; sự chính xác, lô gic, đầy đủ của biên bản làm việc và các tài liệu, chứng cứ, ý kiến giải trình của đối tượng thanh tra và các đối tượng khác có liên quan; các ý kiến khác nhau của thành viên đoàn thanh tra khi xem xét, đánh giá, kiến nghị, kết luận, quyết định về cùng một vấn đề thuộc nội dung và trình tự, thủ tục thanh tra. Thông tin từ báo cáo của các thành viên đoàn thanh tra sẽ được trưởng đoàn thanh tra tổng hợp và xây dựng báo cáo kết quả thanh tra. Thông thường báo cáo này sẽ phản ánh đầy đủ, chân thực và sinh động nhất về kết quả của hoạt động thanh tra.

 Tiếp đến, người ra quyết định thanh tra và thủ trưởng đơn vị chủ trì cuộc thanh tra sẽ tiến hành kiểm soát, đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đoàn thanh tra được thể hiện qua báo cáo kết quả thanh tra. Nội dung đánh giá gồm: Mức độ tuân thủ pháp luật của báo cáo kết quả thanh tra về nội dung và hình thức; mức độ phản ánh đầy đủ, chính xác, khách quan kết quả thanh tra và các thông tin, tài liệu, chứng cứ chứng minh; sự phán ánh đầy đủ các ý kiến khác nhau trong đoàn thanh tra về những nội dung được nêu trong báo cáo kết quả thanh tra; quan điểm và lập luận của trưởng đoàn thanh tra về nội dung báo cáo cùng các nhận định, kiến nghị, đề xuất.

 Thẩm định dự thảo kết luận thanh tra là hoạt động được luật định nhằm kiểm soát trực tiếp việc thực thi quyền lực của các chủ thể có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra. Thẩm định dự thảo kết luận thanh tra được tiến hành bởi đơn vị chức năng và công chức được người ra quyết định thanh tra phân công. Theo đó, đơn vị và người được giao nhiệm vụ thẩm định chỉ thực hiện công việc này khi được người ra quyết định thanh tra giao. Quá trình thẩm định là quá trình nghiên cứu, đánh giá, phản biện toàn diện về cơ sở pháp lý, nội dung, hình thức của dự thảo kết luận thanh tra; có thể chỉ ra những điểm bất hợp lý, thiếu lôgic, thiếu căn cứ pháp lý hoặc mâu thuẫn về số liệu hay những điểm sơ hở, thiếu chặt chẽ, thiếu đầy đủ trong dự thảo kết luận thanh tra… Báo cáo kết quả thẩm định thể hiện rõ quan điểm của người, đơn vị được giao thẩm định về các phương diện như tính hợp lý, hợp pháp, khách quan, chính xác, đầy đủ, tính thực tiễn – khả thi của các nội dung trong dự thảo kết luận thanh tra. Kết quả thẩm định dự thảo kết luận thanh tra được báo cáo người ra quyết định thanh tra và chia sẻ với trưởng đoàn thanh tra để nghiên cứu bổ sung, hoàn thiện. Trong rất nhiều trường hợp, quan điểm của người, đơn vị thẩm định dự thảo kết luận thanh tra có sự xung đột gay gắt với quan điểm của trưởng đoàn thanh tra, thậm chí là xung đột với quan điểm của người ra quyết định thanh tra về các nội dung pháp lý – chính trị – nghiệp vụ – kỹ thuật… trong dự thảo kết luận thanh tra. Các xung đột quan điểm thường được giải quyết và hướng tới đồng thuận qua các cuộc thảo luận giữa các bên. Tuy nhiên, trong mọi trường hợp, báo cáo thẩm định của người, đơn vị thẩm định dự thảo kết luận thanh tra chỉ có ý nghĩa tham mưu, về bản chất, người ra quyết định thanh tra chính là chủ thể thực hiện thẩm định và có thẩm quyền quyết định điều chỉnh, bổ sung, sửa đổi, ban hành kết luận thanh tra theo quan điểm của mình.