Kiểm soát quyền lực thông qua xử lý văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành

1. Sự cần thiết kiểm soát quyền lực thông qua giám sát văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành

Trong Tinh thần pháp luật, Montesquieu đã viết: “Ai có quyền cũng có xu hướng lạm quyền. Để tránh sự lạm quyền, quyền lực cần phải được ngăn chặn bằng quyền lực”.[1] Vốn đã là đặc tính cố hữu của con người nên từ thời cộng sản nguyên thủy đến khi hình thành nhà nước, con người luôn khao khát quyền lực. Trong Leviathan (Thủy quái), Thomas Hobbes đã nhấn mạnh: “Trước hết tôi kể trong xu hướng tổng quát của loài người một sự thèm khát thường trực, khôn nguôi hết quyền lực này đến quyền lực khác, mà nó chỉ chấm dứt cùng với cái chết”.[2] Nhà tư tưởng vĩ đại người Pháp Jean-Jacques Rousseau đã viết: “Nếu có một quốc gia của thánh thần, nó sẽ được cai trị một cách dân chủ. Một Chính phủ hoàn thiện như vậy không phù hợp với con người”.[3] Đồng tình với Jean-Jacques Rousseau, James Madison cũng cho rằng: “Chính phủ là gì nếu không phải là sự phản ánh tốt nhất bản tính con người? Nếu con người là thiên thần, chính phủ sẽ không cần thiết. Nếu thiên thần cai quản con người, cũng không cần phải có những sự kiểm soát bên trong và bên ngoài đối với chính phủ”.[4] Với tư duy ấy thì một nhà nước cho dù hoàn thiện đến đâu vẫn do con người quản lý. Con người vốn dĩ không phải là thiên thần nên sự đam mê quyền lực là điều không thể tránh khỏi. Sự đam mê quyền lực luôn có xu hướng đẩy quyền lực đến xu hướng lạm quyền. Do đó, vấn đề kiểm soát quyền lực luôn được đặt ra như nhu cầu sống còn khi xây dựng và vận hành một đất nước, một chính quyền, một chế độ.[5]

Ở nước ta, kiểm soát quyền lực đang là vấn đề được Đảng, Nhà nước và cả xã hội quan tâm. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) lần đầu tiên khẳng định nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước. Cụ thể hóa Cương lĩnh, Nghị quyết Đại hội XI của Đảng Cộng sản Việt Nam nhấn mạnh chủ trương: “Nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”.[6] Trên tinh thần của Cương lĩnh xây dựng đất nước thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Nghị quyết Đại hội XI của Đảng Cộng sản Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên ghi nhận nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước. Theo đó, khoản 3, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Quyền lực nhà nước gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Ở nước ta, việc thực hiện ba quyền này được Hiến pháp trao cho Quốc hội, Chính phủ và Tòa án nhân dân. Mục đích chính của sự phân công, kiểm soát quyền lực là nhằm hạn chế tình trạng lạm quyền, tùy tiện. Về nguyên lý, quyền lực nhà nước xuất phát từ Nhân dân. Nhân dân trao quyền lực cho các cơ quan nhà nước để phục vụ lợi ích chung của xã hội. Do đó, kiểm soát quyền lực thực chất là kiểm soát việc sử dụng quyền lực của những con người và tổ chức được giao quyền lực ấy nhằm bảo đảm quyền lực đúng là của Nhân dân, luôn thuộc về Nhân dân, được sử dụng nhằm mục đích phục vụ Nhân dân, vì lợi ích của quốc gia, dân tộc. Nói một cách cụ thể, kiểm soát quyền lực nhà nước là để bảo đảm quyền lực không bị tha hóa. Thừa nhận kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chính là sự thừa nhận hai nguyên lý cơ bản: (i) việc thực hiện bất cứ quyền lực nhà nước nào cũng phải có giới hạn và bị kiểm soát; (ii) chỉ có quyền lực nhà nước mới kiểm soát, hạn chế được quyền lực nhà nước.[7] Từ đây, có thể hiểu, kiểm soát quyền lực là hoạt động xem xét, theo dõi việc thực hiện quyền lực để phát hiện và ngăn chặn sai trái. Hoạt động này có nội dung đánh giá xem việc thực hiện quyền lực có đúng với ý chí và chuẩn mực được đặt ra trước đó hay không. Căn cứ vào chuẩn mực, ý chí của chủ thể nắm nguồn gốc quyền lực mới có thể biết việc thực hiện quyền lực là sai trái và từ đó có thể ngăn chặn việc thực hiện sai trái đó.[8]

Để thực hiện quyền lực nhà nước, các chủ thể được trao quyền lực sử dụng nhiều hình thức khác nhau, trong đó có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức thực hiện quyền lực nhà nước. Do đó, hoạt động này cần phải được kiểm soát nhằm ngăn ngừa hiện tượng lạm quyền bởi so với những hình thức lạm quyền khác thì lạm quyền trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật là đáng sợ nhất vì phạm vi và đối tượng tác động của văn bản quy phạm pháp luật bao giờ cũng là rộng nhất.[9]

Về mặt lý luận, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền của cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, thủ tục luật định, trong đó có chứa quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung để điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với ý chí nhà nước và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.[10] Văn bản quy phạm pháp luật có thể do cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương hoặc ở địa phương ban hành. Trong phạm vi bài viết này, giới hạn phạm vi nghiên cứu chỉ là văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành. Theo đó, Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành bao gồm:

1. Hiến pháp;

2. Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội;

3. Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;

4. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;

5. Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;

6. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

7. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao;

8. Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước;

8a. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Không ban hành thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Văn bản quy phạm pháp luật một khi được ban hành ra chỉ có thể trở thành bộ phận hữu cơ của cơ chế điều chỉnh pháp luật và có hiệu quả khi nội dung và hình thức của chúng bảo đảm cả tính hợp pháp và tính hợp lý.[11] Trong đó, tính hợp pháp là yêu cầu cơ bản của nguyên tắc pháp quyền, còn tính hợp lý là yêu cầu của nghệ thuật quản lý, của chính cuộc sống.[12] Tuy nhiên, do nhiều yếu tố khách quan và chủ quan nên một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành ra không đáp ứng yêu cầu hợp pháp lẫn hợp lý. Vấn đề có tính thực tiễn quan trọng đặt ra là xử lý như thế nào đối với những văn bản quy phạm pháp có khiếm khuyết vì không tuân thủ yêu cầu của tính hợp pháp và tính hợp lý.

Pháp luật hiện hành quy định các biện pháp xử lý khiếm khuyết của văn bản quy phạm pháp luật như sau: Đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật.[13] Đình chỉ là biện pháp nhằm ngăn chặn ngay khả năng tiếp tục gây ra những ảnh hưởng xấu của văn bản quy phạm pháp luật. Về nguyên tắc, khi áp dụng quyền “đình chỉ” thì văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn tồn tại nhưng không ai “dám” sử dụng hay viện dẫn văn bản đó nữa mà chờ kết luận xử lý cuối cùng. Văn bản quy phạm pháp luật bị đình chỉ thì ngừng hiệu lực thi hành cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định bãi bỏ thì văn bản đó hết hiệu lực, nếu không bãi bỏ thì văn bản tiếp tục có hiệu lực. Như vậy, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật là chế tài nghiêm khắc nhất, dứt khoát nhất và rõ ràng nhất. Trong khi đó, sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra một quyết định khác để làm thay đổi tên văn bản hoặc thay đổi một phần nội dung trong khi vẫn giữ nguyên hiệu lực pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật bị sửa đổi. Sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành được áp dụng trong trường hợp chủ thể có thẩm quyền tự sửa đổi quyết định của mình. Tuy nhiên, trường hợp này không thể xem là chế tài pháp lý. Ngoài ra, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) còn sử dụng thêm thuật ngữ “bổ sung”, “thay thế”. Tuy nhiên, thuật ngữ “bổ sung”, “thay thế” không có nội dung pháp lý mới, vì nó được bao hàm trong quyền ban hành văn bản. Ban hành một văn bản hay một số quy phạm có thể để “bổ sung”, “thay thế” văn bản, quy phạm cũ.[14] Xét dưới góc độ văn bản quy phạm pháp luật thì quyền đình chỉ, bãi bỏ chính là biểu hiện cụ thể của sự kiểm soát quyền lực.

2. Thẩm quyền và thủ tục xử lý văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành

2.1. Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành

          Theo Hiến pháp năm 2013 thì Quốc hội bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (khoản 10, Điều 70). Ủy ban thường vụ Quốc hội đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội (khoản 4, Điều 74). Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 4, Điều 98).

Nhằm cụ thể hóa những quy định này của Hiến pháp năm 2013, Điều 15 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: “1. Quốc hội bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội; 2. Quốc hội bãi bỏ văn bản của Ủy ban thường vụ Quốc hội trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo đề nghị của Chủ tịch nước”. Theo Điều 51 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì Ủy ban thường vụ Quốc hội đình chỉ hoặc theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ hoặc theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Như vậy, so với khoản 10, Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Điều 15 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã bổ sung thêm thẩm quyền của Quốc hội trong việc bãi bỏ văn bản của cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Tương tự, so với khoản 4, Điều 74 Hiến pháp năm 2013, Điều 51 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã bổ sung thêm thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc đình chỉ văn bản của cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và bãi bỏ văn bản của cơ quan khác do Quốc hội thành lập trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Theo Điều 14 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ. Theo Điều 78 Hiến pháp năm 2013 thì khi cần thiết, Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định. Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 cũng quy định Quốc hội thành lập Hội đồng bầu cử quốc gia (Điều 117), Kiểm toán Nhà nước (Điều 118), Ủy ban dự thảo Hiến pháp (Điều 120). Như vậy, có thể khái quát, các cơ quan khác do Quốc hội thành lập bao gồm: (i) bộ, cơ quan ngang bộ; (ii) Kiểm toán Nhà nước; (iii) Hội đồng bầu cử quốc gia; (iv) Ủy ban lâm thời; (v) Ủy ban dự thảo Hiến pháp. Trong các cơ quan khác do Quốc hội thành lập nêu trên thì người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ (Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ), Kiểm toán Nhà nước (Tổng Kiểm toán Nhà nước) là được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, tuy không được quy định trong Hiến pháp năm 2013 nhưng theo Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì Quốc hội bãi bỏ văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ và của Kiểm toán Nhà nước trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Ủy ban thường vụ Quốc hội đình chỉ văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ và của Kiểm toán Nhà nước trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội bãi bỏ; Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ và của Kiểm toán Nhà nước trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Đối với văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành thì với quy định trên sẽ không rõ Quốc hội (hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội) có quyền bãi bỏ hay không nếu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (hoặc pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội) bởi “cơ quan khác do Quốc hội thành lập” và “người đứng đầu cơ quan khác do Quốc hội thành lập” là hai khái niệm khác nhau và không thể đồng nhất.[15]

Vấn đề này phần nào được trả lời cụ thể trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). Theo đó, đối với văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (bao gồm cả văn bản quy phạm pháp luật) nếu trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên sẽ bị Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ.[16] Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán Nhà nước trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên thì Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) không quy định rõ chủ thể có quyền đình chỉ, bãi bỏ.

 Theo khoản 2, Điều 164 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì Quốc hội bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Khoản 3, Điều 164 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) lại quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Theo khoản 2, Điều 165 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.

Với những quy định trên, có thể thấy, nếu văn bản quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán Nhà nước trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì sẽ bị Ủy ban thường vụ Quốc hội đình chỉ và trình Quốc hội bãi bỏ. Nếu văn bản quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán Nhà nước trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ bị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ. Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) lại không quy định quyền bãi bỏ văn bản liên tịch là Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nếu văn bản này trái Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.

Đến lượt mình, Điều 14 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định Quốc hội xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán Nhà nước; xem xét nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Bên cạnh đó, Quốc hội xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo đề nghị của Chủ tịch nước. Trường hợp phát hiện những văn bản quy phạm pháp luật này trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì Quốc hội quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó.

Theo Điều 25 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 thì Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Trường hợp phát hiện những văn bản quy phạm pháp luật này trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì quyết định đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ. Trường hợp phát hiện những văn bản quy phạm pháp luật này trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó.

2.2. Thủ tục xử lý văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành

Theo khoản 2, Điều 14 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 thì Quốc hội xem xét văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội khi được Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước đề nghị. Cụ thể, Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước sẽ trình bày tờ trình. Sau đó, đại diện cơ quan thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra. Người đứng đầu cơ quan đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội sẽ báo cáo, giải trình. Sau đó, Quốc hội thảo luận và ra nghị quyết về việc xem xét văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết. Trường hợp khẳng định văn bản quy phạm pháp luật đó trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì Quốc hội sẽ bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó.

Cũng theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 thì Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ tự mình xem xét khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Ngoài ra, việc xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội còn phát sinh theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận. Cụ thể, đại diện cơ quan, tổ chức, cá nhân có đề nghị trình bày. Sau đó, đại diện cơ quan thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra. Người đứng đầu cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội báo cáo, giải trình về vấn đề có liên quan. Ủy ban thường vụ Quốc hội thảo luận và ra nghị quyết về việc xem xét văn bản quy phạm pháp luật. Trường hợp xác định văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì quyết định đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. Trường hợp văn bản trái pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó.

3. Bất cập trong các quy định pháp luật về xử lý văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành

Thứ nhất, quy định về xử lý văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành còn tản mạn trong hệ thống pháp luật Việt Nam, từ đó dẫn đến tình trạng vừa thừa, vừa thiếu quy phạm điều chỉnh.

Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định “Quốc hội bãi bỏ văn bản”, “Ủy ban thường vụ Quốc hội đình chỉ văn bản”… nhưng không nói rõ văn bản bị đình chỉ, bãi bỏ chỉ là văn bản quy phạm pháp luật hay còn có thể là văn bản mang tính chủ đạo, mang tính cá biệt. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cụ thể nội dung này ngoài việc bổ sung thêm thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc bãi bỏ (hay đình chỉ) văn bản của cơ quan khác do Quốc hội thành lập thì cũng không quy định cụ thể văn bản ở đây là văn bản pháp luật nói chung hay chỉ là văn bản quy phạm pháp luật. Đến lượt mình, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 lẫn Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) chỉ thừa nhận Quốc hội bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật nếu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật nếu trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Tương tự, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cũng chỉ quy định Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Sự tồn tại của quá nhiều đạo luật khác nhau quy định về vấn đề xử lý văn bản quy phạm pháp luật dẫn đến tình trạng vừa thừa, vừa thiếu quy phạm điều chỉnh.

Đơn cử, nếu cho rằng văn bản bị đình chỉ, bãi bỏ chỉ là văn bản quy phạm pháp luật thì điều khoản “Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ (hoặc đình chỉ) văn bản của cơ quan khác do Quốc hội thành lập” trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) là một quy định thừa bởi không có cơ quan khác nào do Quốc hội thành lập có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Một khi đã không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì đương nhiên không thể có văn bản trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết để Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ (hoặc đình chỉ). Thiếu là vì Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) – “cỗ máy cái trong cơ chế xây dựng pháp luật”[17] lại không hề quy định về xử lý văn bản quy phạm pháp luật liên tịch. Nội dung này được điều chỉnh trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015. Tuy nhiên, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 lẫn các văn bản pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam cũng không quy định vấn đề chủ thể nào có thẩm quyền đình chỉ, bãi bỏ “Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ” nếu trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội không có quyền. Vậy chủ thể nào có quyền?

Thứ hai, thẩm quyền xử lý đối với một số văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành chưa được quy định cụ thể.

Theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì Quốc hội bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Câu hỏi đặt ra là nếu văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước trái pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì ai có thẩm quyền xử lý? Pháp luật hiện hành không quy định cụ thể về vấn đề này.

Dưới góc độ pháp lý, văn bản pháp luật là biểu hiện thẩm quyền của một cơ quan nhà nước. PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt thật có lý khi cho rằng “quan hệ văn bản pháp luật giữa các cơ quan, tổ chức chính là tấm gương phản ánh vị trí, vai trò cơ quan, tổ chức trong thang bậc của bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị”.[18] Với tư duy ấy thì mối quan hệ trên phương diện văn bản pháp luật phản ánh thứ bậc và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước. Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định về “Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật”. Điều này không đơn thuần chỉ là việc kể tên các văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể có thẩm quyền ban hành mà còn ngụ ý thể hiện mối quan hệ về hiệu lực pháp lý của các văn bản đó trong một chỉnh thể thống nhất.[19]

Theo quy định pháp luật thì Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội, làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số.[20] Sự tồn tại của Ủy ban thường vụ Quốc hội là do nhu cầu cần thiết trong việc duy trì hoạt động của cơ quan dân cử cao nhất bởi Quốc hội không phải là một thiết chế hoạt động thường xuyên. Về phần mình, Ủy ban thường vụ Quốc hội đảm nhận được sứ mệnh bảo đảm sự hiện diện liên tục của cơ quan lập pháp trong bộ máy nhà nước.[21] Chính vì vậy, Ủy ban thường vụ Quốc hội được trao nhiệm vụ và quyền hạn rất lớn, thậm chí có những quyền độc lập với Quốc hội như giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; quyết định tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp. Để thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của mình, Ủy ban thường vụ Quốc hội được ban hành văn bản quy phạm pháp luật. So sánh về vị trí trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì văn bản quy phạm pháp luật Ủy ban thường vụ Quốc hội được xếp cao hơn văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước. Điều này “ngụ ý” Ủy ban thường vụ Quốc hội có vị trí pháp lý cao hơn Chủ tịch nước. Cụ thể, về trình tự thành lập thì dựa trên đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội bầu Chủ tịch nước trong số đại biểu Quốc hội. Về mối quan hệ giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Chủ tịch nước thì căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước công bố, bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh; căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp. Do đó, chúng tôi cho rằng văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội có giá trị pháp lý cao hơn văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước.

Hiện nay vẫn có ý kiến cho rằng khó có thể đưa ra kết luận chắc chắn rằng văn bản của Ủy ban thường vụ Quốc hội luôn có giá trị pháp lý cao hơn văn bản của Chủ tịch nước trong thang bậc các văn bản pháp luật bởi Hiến pháp năm 2013 có quy định Chủ tịch nước đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua.[22] Để thực hiện quyền này, Chủ tịch nước phải ban hành văn bản đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh đã thông qua. Khi mà văn bản của cơ quan được xếp ở thứ bậc thấp hơn thì thật khó để thực hiện quyền đề nghị xem xét lại văn bản của một cơ quan mà về mặt pháp lý lại được xếp ở thứ bậc cao hơn.[23] Chúng tôi cho rằng việc Chủ tịch nước đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh đã thông qua không đồng nghĩa với quyền phủ quyết pháp lệnh của Chủ tịch nước. Ý nghĩa của quy định này là nhằm bảo đảm cho việc ban hành pháp lệnh – một loại văn bản quy phạm pháp luật có tính chất luật nhưng không do cơ quan nhà nước được nhân dân trực tiếp bầu ra thông qua được cẩn trọng, toàn diện. Do đó, mặc dù tồn tại quy định trên nhưng không đồng nghĩa là không thể xác định hiệu lực pháp lý cao thấp giữa văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội với văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước. Một khi đã thừa nhận hiệu lực pháp lý cao thấp thì phải xác định vấn đề thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước nếu trái với văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Tương tự, xét theo thang bậc thì văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước có giá trị pháp lý cao hơn văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, nếu văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trái với văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước thì Chủ tịch nước có quyền đình chỉ, bãi bỏ hay không? Vấn đề này không được đề cập đến trong Hiến pháp năm 2013 lẫn các văn bản pháp luật hiện hành. Trên thực tế, có thể chưa từng xảy ra tình trạng văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước nếu trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trái với văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước nhưng một khi đã thực hiện quyền lực thì vấn đề kiểm soát quyền lực luôn phải được đặt ra bởi trong các vấn đề quyền lực, đừng tin gì nữa vào con người, mà phải trói buộc những điều ác của anh ta bằng dây xích hiến pháp.[24] Hiến pháp và pháp luật chính là phương tiện để kiểm soát quyền lực của chính quyền.[25] Do đó, pháp luật phải dự liệu đủ để miêu tả sự kiểm soát đối với việc thực hiện quyền lực.[26] Nói cách khác, pháp luật phải mang tính bao quát, dự đoán nhằm thiết lập sự phòng ngừa tình trạng lạm quyền chứ không phải để xảy ra tình trạng “mất bò mới lo làm chuồng”.

Thứ ba, thủ tục xử lý đối với một số văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành còn phức tạp.

Khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết, Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ tự mình đình chỉ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật này. Trong trường hợp này, Ủy ban thường vụ Quốc hội tự khởi xướng việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết. Ngoài ra, có những trường hợp Ủy ban thường vụ Quốc hội không phát hiện thì việc đình chỉ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật dựa trên quyền đề nghị của những chủ thể có thẩm quyền. Trong trường hợp thứ nhất, quyền tự chủ thuộc về Ủy ban thường vụ Quốc hội. Trong khi đó, trường hợp thứ hai lại phụ thuộc vào quyền đề nghị của chủ thể khác. Tương tự, khi Thủ tướng Chính phủ tiến hành đình chỉ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật thì cũng dựa trên nền tảng tự phát hiện hoặc phải có sự đề nghị của chủ thể có thẩm quyền khác.

Không giống như Ủy ban thường vụ Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ, Quốc hội bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội khi được Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước đề nghị. Nói cách khác, việc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội lại không phải là một nội dung thuộc quyền chủ động hoàn toàn của Quốc hội. Theo cách này thì quyền bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội chỉ được khởi xướng (đề nghị) từ một trong hai chủ thể là Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước.

Điều 14 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận hoặc đại biểu Quốc hội có quyền gửi đề nghị về văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội đến Ủy ban thường vụ Quốc hội để trình Quốc hội xem xét, quyết định. Trường hợp pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận hoặc đại biểu Quốc hội có quyền gửi đề nghị đến Chủ tịch nước để trình Quốc hội xem xét, quyết định. Như vậy, trước khi Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước chính thức khởi xướng (đề nghị) Quốc hội xem xét văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì cũng phải có một chủ thể có thẩm quyền gửi đề nghị đến Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước. Tuy nhiên, trường hợp chủ thể có thẩm quyền (Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận hoặc đại biểu Quốc hội…) “gửi đề nghị” văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội nhưng người có thẩm quyền kiến nghị là Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước lại không “nhận thấy” mâu thuẫn và không tiến hành “đề nghị chính thức” thì giải quyết như thế nào? Trong trường hợp này, cấp dưới phải phục tùng cấp trên hay vẫn có cơ chế giải quyết đặc thù khác? Các quy định trong pháp luật hiện hành chưa cho phép chúng ta trả lời chính xác câu hỏi này. Có lẽ vì hệ thống hai tầng “đề nghị” quá rườm rà nên quyền đình chỉ, bãi bỏ văn bản của Quốc hội trở nên quá xa vời. Thực tế là cho đến nay, Quốc hội chưa lần nào bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội mặc dù tình trạng tồn tại văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội là không hiếm.

Thứ tư, nhân dân có quyền kiến nghị đối với các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật. Tuy nhiên, quyền kiến nghị của nhân dân vẫn khó thực hiện trên thực tế.

          Hiện nay, vấn đề kiến nghị của nhân dân đối với văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật chưa được quy định cụ thể. Nội dung này chỉ tồn tại dưới dạng trách nhiệm và phương thức kiểm tra văn bản. Cụ thể, phương thức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền được tiến hành khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật.[27] Như vậy, pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định, nhân dân có quyền kiến nghị đối với các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật. Tuy nhiên, chỉ với các quy định đó thì khi nhân dân muốn kiến nghị về văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết, về căn bản họ không biết phải thực hiện quyền này ở đâu và thực hiện như thế nào. Ngay cả các cơ quan nhà nước cũng không có căn cứ pháp lý rõ ràng để xác định mỗi cơ quan có thẩm quyền giải quyết kiến nghị đối với những văn bản nào và cách thức giải quyết ra sao.[28] Từ đó, nhân dân chỉ là người thứ ba trong cơ chế đó bởi khi phát hiện một văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật thì người dân không biết phải đi đâu, gặp ai và làm gì để đề xuất ý kiến xử lý văn bản này.[29] Trong bối cảnh này, quy phạm thủ tục đã vô hiệu hóa các quy phạm pháp luật nội dung về quyền kiến nghị của nhân dân đối với văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật.[30]

Theo Điều 26 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì “tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính là việc sung vào ngân sách nhà nước vật, tiền, hàng hóa, phương tiện có liên quan trực tiếp đến vi phạm hành chính, được áp dụng đối với vi phạm hành chính nghiêm trọng do lỗi cố ý của cá nhân, tổ chức”. Như vậy, hình thức xử phạt này không thể được áp dụng đối với các vi phạm hành chính được nhà làm luật đánh giá là không nghiêm trọng hoặc được thực hiện do lỗi vô ý của cá nhân, tổ chức.

Tuy nhiên, quy định này lại không được tuân thủ trong Nghị định số 118/2021/NĐ-CP. Theo đó, khoản 6 Điều 5 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP quy định: “Việc quy định tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm hành chính phải trên cơ sở có một trong các căn cứ sau đây:

a) Vi phạm được thực hiện do lỗi cố ý hoặc vi phạm có tính chất nghiêm trọng;

b) Vật, tiền, hàng hóa, phương tiện là tang vật trực tiếp của vi phạm hành chính hoặc được trực tiếp sử dụng để thực hiện hành vi vi phạm hành chính, mà nếu không có vật, tiền, hàng hóa, phương tiện này, thì không thể thực hiện được hành vi vi phạm”.

Đối chiếu Điều 26 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) với khoản 6 Điều 5 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP sẽ nhận thấy sự khác biệt liên quan đến quy định về điều kiện để áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm. Theo Điều 26 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính được áp dụng khi thỏa mãn đồng thời hai điều kiện là: (i) vi phạm hành chính nghiêm trọng; và (ii) được thực hiện do lỗi vô ý của cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, theo khoản 6 Điều 5 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP thì chỉ cần thỏa mãn một trong hai điều kiện “Vi phạm được thực hiện do lỗi cố ý hoặc vi phạm có tính chất nghiêm trọng” là đã có thể quy định áp dụng hình thức xử phạt này. Đây là sự mâu thuẫn giữa Nghị định số 118/2021/NĐ-CP với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Bản thân tác giả cũng đã có kiến nghị cụ thể nhưng đến nay, Quốc hội vẫn chưa có phương án xử lý thích hợp đối với Nghị định số 118/2021/NĐ-CP.[31]

          4. Hoàn thiện các quy định pháp luật về xử lý văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành

Thứ nhất, Quốc hội cần sớm thống nhất điều chỉnh việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong một văn bản luật cụ thể nhằm tránh tình trạng tản mạn cơ sở pháp lý.

Như đã trình bày, hiện nay, việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết được điều chỉnh trong nhiều đạo luật khác nhau như Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). Trong đó, Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định về xử lý văn bản nói chung. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) lại chỉ quy định về xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Nội dung để căn cứ vào đó xử lý văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Thủ tục xử lý lại được quy định trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015. Điều này dẫn đến thực trạng là khi phát sinh văn bản quy phạm pháp luật cần xử lý thì người có thẩm quyền phải căn cứ vào rất nhiều văn bản khác nhau. Chính vì vậy, thống nhất điều chỉnh việc xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong một văn bản luật cụ thể là vấn đề cấp thiết. Theo chúng tôi, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được xem là “luật của luật”, là nền tảng pháp lý cho việc hoàn thiện quy trình, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam. Do đó, đạo luật này cần được quy định cụ thể nhất về thẩm quyền, thủ tục xử lý văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết. Logic pháp lý cho phép ta kết luận rằng ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã bao hàm việc bổ sung, thay thế, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.[32] Một khi đã điều chỉnh vấn đề xử lý văn bản quy phạm pháp luật thì đương nhiên phải cụ thể hóa vấn đề thẩm quyền, thủ tục xử lý.

Thứ hai, quy định cụ thể thẩm quyền xử lý đối với một số văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành.

Hiện nay, pháp luật không quy định chủ thể nào có thẩm quyền đình chỉ, bãi bỏ “Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ” nếu trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Theo chúng tôi, đây là một thiếu sót của nhà làm luật. Do đó, cần bổ sung thẩm quyền của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội đình chỉ, bãi bỏ loại văn bản liên tịch này. Cụ thể, nhà làm luật có thể quy định: “Quốc hội bãi bỏ Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Ủy ban thường vụ Quốc hội đình chỉ Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ. Trường hợp phát hiện Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì Ủy ban thường vụ Quốc hội thì sẽ bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó”.

Bên cạnh đó, để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thì cần quy định cho Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước nếu trái với pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Tương tự, pháp luật cần ghi nhận Chủ tịch nước có quyền đình chỉ, bãi bỏ các văn bản của Chính phủ, thủ tướng Chính phủ nếu các văn bản này trái với lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Được biết trong quá trình soạn thảo Dự thảo Hiến pháp thì vấn đề này đã được đặt ra.[33] Thứ ba, cần nhận thức rằng hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội mang tính chất chính trị vĩ mô và khác xa với việc phán quyết về tính hợp pháp trong văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành – một hoạt động vốn mang tính chất chính trị – pháp lý – kỹ thuật vi mô.[34] Do đó, pháp luật không nên biến Quốc hội từ chỗ quyết định những vấn đề ở tầm chính sách trở thành cơ quan tài phán xem xét về tính hợp pháp trong văn bản quy phạm pháp luật. Kinh nghiệm cho thấy, các nước khác trên thế giới cũng hầu như không giao cho Nghị viện đình chỉ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật do Nghị viện thông qua.

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X đã khẳng định: “Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”[35] và “xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp”.[36] Với phương châm “văn kiện của Đảng là linh hồn của pháp luật” nên thiết nghĩ, Nhà nước cần xây dựng một mô hình cơ quan tài phán Hiến pháp phù hợp để đảm nhận chức năng xử lý hiệu quả các văn bản quy phạm pháp luật có khiếm khuyết.

Cuối cùng, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X chỉ rõ: “Mọi đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước đều vì lợi ích của nhân dân, có sự tham gia ý kiến của nhân dân”.[37] Hiến pháp năm 2013 cũng khẳng định: “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”. Như vậy, có thể hiểu, kiến nghị với cơ quan nhà nước về văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết là một quyền hiến định của công dân. Do đó, pháp luật cần quy định cụ thể thẩm quyền tiếp nhận và nghĩa vụ giải quyết kiến nghị về văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết của công dân. Trong trường hợp cơ quan tiếp nhận kiến nghị có thẩm quyền xử lý thì phải xem xét và trả lời kiến nghị trong một thời hạn nhất định. Trong trường hợp cơ quan tiếp nhận kiến nghị không phải là cơ quan có thẩm quyền xử lý thì phải chuyển kiến nghị tới cơ quan có thẩm quyền xử lý và thông báo cho người kiến nghị biết về việc chuyển kiến nghị đó./.

 

TS. Cao Vũ Minh

Trường Đại học Kinh tế – Luật

 Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh