1. Chủ thể thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước nhằm phòng, chống tham nhũng, tiêu cực
Chủ thể thực hiện trách nhiệm giải trình trong bộ máy công quyền thuộc về các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền lực công, có đầy đủ năng lực chủ thể (quyền hạn, nghĩa vụ) được pháp luật quy định, giải trình trong phạm vi những vấn đề thuộc trách nhiệm, quyền hạn được giao. Có nhiều chủ thể khác nhau trong hệ thống chính trị phải thực hiện trách nhiệm giải trình. Tùy theo cách thức tổ chức và hoạt động cũng như đặc điểm riêng của từng cơ quan mà cơ quan, cán bộ, công chức, viên chức thực hiện việc giải trình theo những cách thức khác nhau. Hệ thống các cơ quan nhà nước được phân chia tương đối thành các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong phạm vi bài viết này, trách nhiệm giải trình được giới hạn trong cơ quan hành chính nhà nước. Việc thực hiện trách nhiệm giải trình của các chủ thể trong hệ thống cơ quan này đều có tác dụng trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực. Hệ thống cơ quan này là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, thực hiện quyền hành pháp, hoạt động chấp hành – điều hành trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định. Đó có thể là cơ quan quản lý chung hay từng lĩnh vực công tác, có nhiệm vụ thực thi pháp luật và chỉ đạo việc thực hiện các chính sách, pháp luật của nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức thành hệ thống theo nguyên tắc thứ bậc, từ trung ương đến địa phương. Theo đó, chủ thể thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước nhằm phòng, chống tham nhũng, tiêu cực ở bài viết này sẽ bao gồm:
(i) Cơ quan hành chính nhà nước: Nhóm chủ thể này gồm các cơ quan, tổ chức, đơn vị của bộ máy hành chính nhà nước với vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể được pháp luật quy định, có trách nhiệm giải trình trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, bao gồm các cơ quan, cá nhân sau:
(1) Chính phủ: Ở Việt Nam, Chính phủ được xác định là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ có trách nhiệm giải trình với tư cách là một tập thể bởi Hiến pháp quy định rất rõ Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số. Đồng thời, Chính phủ chịu trách nhiệm giải trình với tư cách tập thể dựa theo địa vị pháp lý mà Chính phủ được xác lập: (1) Là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; (2) Là cơ quan thực hiện quyền hành pháp; (3) Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; về kết quả, hiệu lực, hiệu quả quản lý, điều hành của bộ máy hành chính nhà nước; về các chủ trương, chính sách do mình đề xuất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đối với báo cáo thường xuyên, Chính phủ báo cáo công tác của Chính phủ với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước một năm hai lần. Ngoài ra, Chính phủ báo cáo công tác đột xuất theo yêu cầu của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước. Chủ thể này cũng bao gồm cả các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.
(2) Ủy ban nhân dân các cấp: Do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Bao gồm: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp xã và các phòng, ban trực thuộc Ủy ban nhân dân.
(ii) Người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, bao gồm: Cán bộ trong cơ quan hành chính nhà nước: là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, ở cấp tỉnh, ở cấp huyện, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Đơn cử như các thành viên của Chính phủ có trách nhiệm giải trình với tư cách cá nhân gồm: Thủ tướng Chính phủ, Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Công chức trong cơ quan hành chính nhà nước: là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan hành chính nhà nước, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Nếu tổ chức và hoạt động của cơ quan lập pháp bị chi phối bởi nguyên tắc chủ đạo là làm việc theo tập thể và quyết định theo đa số, cơ quan tư pháp là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật thì cơ quan hành pháp (cơ quan hành chính nhà nước) là phải tuân theo nguyên tắc thứ bậc hành chính, cấp dưới phục tùng cấp trên, tôn trọng và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước ngoài mang tính nghĩa vụ cung cấp thông tin giữa các cấp cơ quan, cơ quan này với cơ quan khác, còn nhằm đáp ứng yêu cầu tăng cường tính minh bạch của nền hành chính, hướng tới quản trị tốt, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực.
Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước bao trùm tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, tác động đến toàn bộ các cơ quan, tổ chức, cá nhân hàng ngày, hàng giờ, được sử dụng cưỡng chế hành chính để bảo đảm thi hành các quyết định hành chính, do đó, luôn ẩn chứa nguy cơ xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của các đối tượng. Do đó, trách nhiệm giải trình của chủ thể này luôn đặt ra thường xuyên, liên tục, đòi hỏi cao để bảo đảm dân chủ trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trách nhiệm này của chủ thể chỉ phát sinh trong phạm vi thực hiện quyền lực công tức nhiệm vụ, quyền hạn được giao, loại trừ các trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân này tham gia các quan hệ pháp luật với tư cách dân sự.
2. Phương thức thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước nhằm phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực
Có một số cách để xác định các phương thức thực hiện trách nhiệm giải trình:
Một là, theo tính chất phát sinh của việc thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước, có thể chia thành giải trình chủ động và giải trình bị động (khi có yêu cầu):
(i) Giải trình chủ động của cơ quan hành chính nhà nước:
Các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền chủ động báo cáo, cung cấp thông tin, giải thích… trước các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Việc giải trình chủ động có thể được thực hiện thông qua các hình thức như báo cáo, cung cấp thông tin giải trình trên phương tiện báo chí, truyền thông… Phương thức giải trình chủ động thường được thực hiện khi cơ quan nhà nước ban hành những chính sách, quy định mới, khi hoàn thành các nhiệm vụ nhất định hoặc khi xảy ra các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý của mình, cần chủ động thông tin kịp thời về sự việc đã xảy ra và nêu rõ trách nhiệm của cá nhân, tổ chức có liên quan và các biện pháp khắc phục hậu quả. Tùy từng hình thức cụ thể của phương thức này mà có thể gắn liền với các chế tài cụ thể hoặc không gắn liền với các chế tài cụ thể đối với việc thực hiện.
Chính phủ báo cáo hoạt động thường xuyên trước Quốc hội/Nghị viện và người dân. Đây là hoạt động được yêu cầu bởi Hiến pháp và pháp luật, mang tính định kỳ, thường xuyên của Chính phủ tại các quốc gia. Phương thức thực hiện trách nhiệm giải trình này được thực hiện thường xuyên với các yêu cầu mang tính tổng quát của pháp luật. Hầu hết trong Hiến pháp của các quốc gia đều ghi nhận về nghĩa vụ này với các mốc thời gian cụ thể. Mục đích của phương thức báo cáo hoạt động thường xuyên nhằm giúp các chủ thể lắng nghe và xem xét định kỳ trách nhiệm thực hiện thẩm quyền của Chính phủ. Đối với Anh quốc, phương thức báo cáo này thường được bắt đầu cho phiên họp của Hạ viện, với tần xuất mỗi tháng một lần đối với Bộ trưởng và hai tuần một lần với Thủ tướng. Báo cáo thường xuyên được trình bày bởi đại diện Chính phủ trực tiếp trước Nghị viện hoặc gián tiếp thông qua phương tiện truyền thông trước người dân. Hoặc trong nhiều trường hợp, các báo cáo giấy gửi đến Nghị viện định kỳ. Phương thức này, trong nhiều trường hợp, là nguyên cớ để dẫn tới một phiên chất vấn toàn thể hoặc điều trần trước các ủy ban chuyên môn.
Ở Việt Nam, Chính phủ báo cáo hoạt động trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Báo cáo là phương thức thực hiện trách nhiệm giải trình phổ biến nhất của Chính phủ Việt Nam. Đây là phương thức thực hiện trách nhiệm giải trình dựa trên sự yêu cầu của Hiến pháp, pháp luật và được thực hiện theo những mốc thời gian được pháp luật ấn định. Trong mối tương quan quyền lực, Chính phủ phải báo cáo công tác thường xuyên trước Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã quy định phương thức này: “Chính phủ báo cáo công tác của Chính phủ với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước một năm hai lần” đồng thời, “Chính phủ báo cáo công tác đột xuất theo yêu cầu của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước” (Điều 27). Như vậy hoạt động báo cáo được thực hiện thường xuyên theo yêu cầu của Hiến pháp và pháp luật, được ấn định một năm hai lần và báo cáo khi có yêu cầu đột xuất của các chủ thể giám sát. Nội dung phương thức báo cáo bao gồm: báo cáo công tác hàng năm; báo cáo công tác nhiệm kỳ và báo cáo theo từng lĩnh vực cụ thể như: kinh tế, văn hoá, quốc phòng, ngân sách… Các báo cáo trình bày trước Quốc hội phải được gửi tới trước 10 ngày tính từ thời điểm khai mạc kỳ họp. Trình tự thực hiện hoạt động báo cáo này bao gồm: Thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranh luận của các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội đối với Chính phủ và cuối cùng ra nghị quyết. Nghị quyết của hoạt động báo cáo bao gồm các nội dung sau: Đánh giá kết quả đạt được và hạn chế của Chính phủ đối với vấn đề yêu cầu báo cáo; chỉ ra nguyên nhân và trách nhiệm của Chính phủ đối với vấn đề đó; định hướng các biện pháp xử lý và hệ quả Chính phủ phải gánh chịu nếu có; hạn định thời gian và nội dung khắc phục; và phân công thẩm quyền thực hiện. Tương tự như vậy, Ủy ban nhân dân các cấp báo cáo trước Hội đồng nhân dân cùng cấp.
Trả lời chất vấn là phương thức thực hiện trách nhiệm giải trình phổ biến nhất của Chính phủ trước Quốc hội/Nghị viện đại diện hoặc thành viên Chính phủ sẽ phải tham gia trả lời chất vấn của các nghị sĩ/đại biểu. Chất vấn khác với hoạt động báo cáo thường xuyên ở chỗ đã có vấn đề xảy ra trong hoạt động của Chính phủ, do đó đối tượng chất vấn thường được xác định trước các phiên chất vấn. Phương thức chủ yếu của hoạt động trả lời chất vấn là các thành viên tham gia trả lời trực tiếp các câu hỏi được nghị sĩ/đại biểu nêu ra. Một số trường hợp khác như câu hỏi phức tạp, câu hỏi được gửi đến bằng văn bản hoặc câu hỏi thêm ngoài thời gian chất vấn sẽ được Chính phủ thực hiện bằng văn bản. Bên cạnh đó, điểm khác của tham gia trả lời chất vấn với báo cáo thường xuyên là trong quá trình trả lời chất vấn bao hàm cả việc tranh luận. Nghĩa là người bị chất vấn, ngoài trách nhiệm giải trình thông tin mà các nghị sĩ cần, còn có quyền tranh luận với nghị sĩ về những vấn đề mà Chính phủ cho rằng nghị sĩ/đại biểu đã quy kết sai.
Ở Việt Nam, Chính phủ trả lời chất vấn trước Quốc hội. Trong phiên họp Quốc hội toàn thể hoặc phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng hoặc uỷ quyền cho Phó Thủ tướng sẽ trả lời các chất vấn về những nội dung liên quan đến hoạt động của Chính phủ nói chung và của Thủ tướng nói riêng. Các Bộ trưởng sẽ trả lời chất vấn với tư cách là người đứng đầu ngành, lĩnh vực. Hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn thực ra là sự đối đáp giữa Đại biểu Quốc hội và các thành viên Chính phủ về những vấn đề nằm trong giới hạn chủ đề đã được lựa chọn trước. Các thành viên Chính phủ chuẩn bị nội dung giải trình để trả lời lần lượt các câu hỏi của đại biểu Quốc hội nêu ra. Trong quá trình chất vấn bao gồm cả tranh luận. Không chỉ đại biểu Quốc hội tranh luận với câu trả lời của thành viên Chính phủ mà người đang trả lời chất vấn có thể tranh luận với những nhận định của đại biểu Quốc hội. Theo quy định, Bộ trưởng thực hiện trách nhiệm giải trình bằng cách trả lời trực tiếp các câu hỏi của đại biểu, trong một số trường hợp có thể thực hiện trách nhiệm giải trình bằng văn bản sau khi hoạt động chất vấn kết thúc. Việc chất vấn này có thể đem đến hệ quả của một cuộc bỏ phiếu tín nhiệm. Kết quả của việc bỏ phiếu tín nhiệm là cơ sở để xem xét vấn đề nhân sự của Chính phủ.
Trách nhiệm giải trình của Chính phủ trong quá trình điều tra/xem xét của Toà án có nguyên nhân từ những cảnh báo vi hiến cũng là một hình thức thực hiện trách nhiệm ở nhiều quốc gia. Đây là những quốc gia có thiết chế bảo vệ Hiến pháp. Các thiết chế này có thể tổ chức dưới dạng Hội đồng bảo hiến, nhưng đa số trao về cho Toà án, hoặc là một Toà án Bảo hiến hoặc có thể trở thành một thẩm quyền của Toà án thường. Đây là công cụ cơ bản và quan trọng nhất để tư pháp kiểm soát hành pháp và buộc Chính phủ phải có trách nhiệm giải trình. Hoạt động điều tra/xem xét có thể là hoạt động tự thân trong thực hiện nhiệm vụ của Toà án hoặc cũng có thể xuất phát từ các vụ khởi kiện của công dân đối với những quyết định hay hành vi của Chính phủ. Trong trường hợp này, Toà án sẽ ra lệnh tạm đình chỉ quyết định hay hành vi bị cho là vi hiến và tiến hành điều trần Chính phủ hoặc các thành viên của Chính phủ. Lúc này, Chính phủ phải đối mặt với một buổi điều trần từ điều tra viên với những câu hỏi về động cơ và nhận thức của người ban hành quyết định. Hoạt động trách nhiệm giải trình thông qua buổi điều trần này có ý nghĩa rất lớn đối với số phận quyết định. Bởi nếu giải trình thất bại, đồng nghĩa quyết định vi hiến và đương nhiên sẽ bị Toà án tuyên bỏ. Nếu không có những thiệt hại ở mức phải đền bù hoặc truy tố hình sự, Chính phủ sẽ không phải chịu trách nhiệm pháp lý về quyết định vi hiến đó. Song hệ quả sụt giảm tín nhiệm là không tránh khỏi. Chẳng người dân nào tin vào một Chính phủ không nắm chắc nội dung và tinh thần bản khế ước của họ. Ở mức độ cao hơn, các thành viên Chính phủ bị truy tố và lúc này hoạt động giải trình được thực hiện trong phiên xét xử.
Thông cáo trên phương tiện truyền tin là phương thức Chính phủ phát đi những thông tin về hoạt động thường xuyên khi được yêu cầu, thông qua các phương tiện truyền tin, truyền hình nhằm báo cáo hoạt động, lý giải chính sách hoặc khẳng định các vấn đề dư luận đang quan tâm, nghi ngờ. Ngoài ra mạng xã hội cũng được sử dụng vào hoạt động giải trình của Chính phủ ở nhiều quốc gia trên thế giới. Facebook và Twitter là hai kênh giải trình được nhiều Chính phủ lựa chọn vì số lượng người sử dụng lớn, đa thành phần và miễn phí.
(ii) Giải trình của cơ quan hành chính nhà nước khi có yêu cầu:
Các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền báo cáo, cung cấp thông tin, giải thích… về một vấn đề nhất định khi nhận được yêu cầu của tổ chức, cá nhân có liên quan, có thể là báo chí, truyền thông, doanh nghiệp, người dân… giải trình khi có yêu cầu được thực hiện thông qua các hình thức cụ thể như giải quyết các yêu cầu giải trình, kiến nghị, phản ánh của người dân, báo chí, doanh nghiệp…
Phương thức giải trình này thường diễn ra trong trường hợp nội dung yêu cầu giải trình liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân hoặc cộng đồng mà tổ chức, cá nhân là một bộ phận.
Khi giải trình theo yêu cầu được luật hóa thành trình tự, thủ tục cụ thể thì các cơ quan hành chính nhà nước buộc phải tuân thủ và gắn với cả chế tài xử lý trách nhiệm nếu không thực hiện đúng hoặc đầy đủ quy định.
Hai là, theo phạm vi, đối tượng của việc thực hiện trách nhiệm giải trình, có thể bao gồm giải trình trong nội bộ hệ thống hành chính nhà nước và giải trình ra bên ngoài:
(i) Giải trình trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước là giải trình của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước với cơ quan quản lý hoặc cá nhân có thẩm quyền cấp trên – giải trình hướng lên trên và giải trình của cấp trên với cấp dưới. Phương thức này thường tập trung vào giải trình việc tuân thủ quy định, nguyên tắc, chỉ đạo.
(ii) Giải trình ra bên ngoài: bao gồm giải trình của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, tư pháp, các tổ chức chính trị – xã hội, các chủ thể xã hội như người dân, doanh nghiệp, báo chí.
Ba là, theo hình thức biểu hiện cụ thể, có thể chia thành một số phương thức sau đây:
(i) Giải trình bằng văn bản: thực hiện các báo cáo công tác định kỳ hoặc theo yêu cầu, các công văn giải trình về một vấn đề hoặc công việc nhất định khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc công chúng; trả lời bằng văn bản các kiến nghị của cử tri, của công dân đối với những công việc hoặc lĩnh vực mà theo quy định của pháp luật thì cử tri hoặc công dân có quyền yêu cầu giải trình, kiến nghị, chất vấn…
(ii) Giải trình bằng lời nói trực tiếp: Tham dự các cuộc họp trả lời chất vấn trực tiếp của đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, trả lời các câu hỏi do đại biểu đặt ra để làm rõ một số vấn đề nhất định, tham dự các cuộc họp báo, hội nghị… để trả lời các yêu cầu cung cấp thông tin, kiến nghị của nhà báo, cơ quan có thẩm quyền, công chúng.
(iii) Giải trình trực tuyến: Giải trình thông qua các phương tiện thông tin, truyền thông, dựa trên nền tảng mạng lưới kết nối (Internet) để truyền dữ liệu. Phương thức này có các ưu điểm như: Tiết kiệm thời gian và chi phí đi lại, dễ tiếp cận, dễ dàng lưu trữ.
ThS. Phạm Thị Thu Hiền
Phó Hiệu trưởng Trường Cán bộ thanh tra