Bàn về vai trò của thanh tra công vụ trong giám sát việc thực thi quyền hành pháp

1. Để hạn chế việc Nhà nước xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân đòi hỏi phải giới hạn và kiểm soát quyền lực của Nhà nước. Đó vừa là mục tiêu, vừa là nguyên tắc tổ chức và vận hành hệ thống nhà nước trong một trật tự nhà nước pháp quyền[1]. Trong việc thực thi ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, khả năng xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong việc thực thi quyền hành pháp là phổ biến hơn cả. Việc kiểm soát thực thi quyền hành pháp có thể được thực hiện bởi nhiều cơ chế khác nhau như cơ chế bảo hiến, cơ chế giám sát hành chính, cơ chế khiếu nại, khiếu kiện và giải quyết khiếu nại, khiếu kiện…

Tại Hoa Kỳ thủ tục bảo hiến được trao cho tòa án tư pháp và “quyền xem xét các luật công của các thẩm phán và tuyên bố những luật này vi phạm hiến pháp là sự kiểm soát cơ bản nhằm ngăn chặn khả năng chính phủ lạm dụng quyền lực”[2]. Một số quốc gia đã thiết lập các thiết chế quyền lực độc lập với bộ máy hành chính với những tên gọi khác nhau để nhằm kiểm soát hiệu quả việc thực thi quyền hành pháp.

Tại Thụy Điển, Thanh tra Quốc hội do Quốc hội giám sát đối tượng là các cơ quan Nhà nước, chính quyền các vùng tự trị và địa phương. Thanh tra viên có quyền khởi tố điều tra đối với một công chức, người đã phạm tội mà không phải tội phạm về quyền tự do xuất bản. Nếu Thanh tra Quốc hội thấy rằng cần phải cách chức hoặc đình chỉ điều hành một công chức bởi hành vi phạm tội thì họ có thể làm báo cáo cho các cơ quan được giao quyền ra quyết định về biện pháp đó.

Thanh tra Quốc hội Đan Mạch cũng được giao chức năng giám sát đối với các Bộ trưởng, các cán bộ, viên chức Nhà nước và tất cả những người làm việc trong các cơ quan Nhà nước. Những người có trách nhiệm thi hành công vụ của các cơ quan thực hiện lợi ích công cộng của chính quyền địa phương cũng phải chịu sự giám sát của Thanh tra Quốc hội trong phạm vi các vấn đề mà cơ quan chính quyền Trung ương ủy quyền cho cơ quan chính quyền địa phương.

Thanh tra Quốc hội Canada được thành lập với mục đích tạo ra một cơ chế kiểm tra, kiểm soát hữu hiệu hoạt động hành chính, góp phần tích cực vào việc cải tiến cơ chế quản lý theo hướng công bằng, khách quan, dân chủ. Nguyên tắc hoạt động của cơ quan này là tính không thiên vị và tính độc lập của cơ quan này đối với cơ quan hành pháp.

Tại Trung Quốc, Bộ giám sát của Trung Quốc sáp nhập về mặt tổ chức với Ủy ban kiểm tra kỷ luật của Đảng, thành thiết chế hoạt động theo mô hình “một nhà hai cửa”. Về hình thức, Bộ Giám sát thuộc Quốc vụ viện, Ủy ban kỷ luật các cấp là của Đảng. Các cơ quan giám sát hành chính được thành lập theo cấp hành chính từ Trung ương đến cấp tỉnh, khu tự trị, quận, huyện, thực hiện giám sát đối với các cơ quan hành chính, viên chức Nhà nước ở địa phương đó và giám sát cán bộ lãnh đạo và nhận viên cấp dưới. Trong số các nhiệm vụ, Bộ Giám sát có nhiệm vụ điều tra, xử lý các hành vi vi phạm kỷ luật hành chính, công chức và viên chức mà cơ quan hành chính bổ nhiệm. Cơ quan thanh tra và kiểm toán Hàn Quốc được thành lập năm 1963. Đây là cơ quan Hiến định, đặt dưới quyền của Tổng thống nhưng có vị trí độc lập khi thực hiện nhiệm vụ. Nhiệm vụ và chức năng của cơ quan này được Hiến pháp và Luật về Ban Kiểm toán và Thanh tra quy định. Trong số các nhiệm vụ của mình, cơ quan này có nhiệm vụ thanh tra nghĩa vụ hành chính của các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước.

2. Ở Việt Nam, ngay sau khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, vấn đề giám sát việc thực thi quyền hành pháp cũng đã được quan tâm. Ban Thanh tra đặc biệt được thành lập theo Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 đã được trao thẩm quyền là “đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”[3]. Đến nay, hoạt động giám sát việc thực thi quyền hành pháp ở Việt Nam được thực hiện bằng ba cơ chế:

– Giám sát chính trị: là hoạt động kiểm tra, giám sát của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với hoạt động hành pháp. Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo hoạt động bộ máy nhà nước bằng các phương thức khác nhau. Đảng đề ra đường lối, chủ trương để Nhà nước thể chế hóa trong hệ thống pháp luật và tổ chức thực hiện trên thực tế, đồng thời Đảng còn kiểm tra, giám sát đối với việc thực hiện các đường lối, chủ trương đó. Thông qua các tổ chức của Đảng và đảng viên, kết quả kiểm tra, giám sát là cơ sở để Đảng tiếp tục sửa đổi, hoàn thiện các đường lối, chủ trương trong thực hiện vai trò lãnh đạo của mình.

– Giám sát nhà nước là hoạt động giám sát được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước, mang tính chất thực thi quyền lực nhà nước. Trên phương diện này, quyền giám sát là một dạng quyền lực nhà nước đặc biệt, vừa nhằm đảm bảo quyền lực nhà nước được thực hiện theo pháp luật, vừa tác động mạnh mẽ việc thực hiện quyền lực, trong đó có việc thực thi quyền hành pháp.

Hiểu theo nghĩa rộng, hoạt động giám sát nhà nước đối với việc thực thi quyền hành pháp bao gồm:

+ Giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp) thông qua các hình thức giám sát như: thực hiện quyền giám sát tối cao tại kỳ họp (thông qua nhiều hình thức như xem xét các báo cáo của cơ quan hành pháp, chất vấn người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính, lấy phiếu tín nhiệm…); xem xét các văn bản của cơ quan hành pháp có dấu hiệu vi phạm pháp luật; thực hiện các cuộc giám sát chuyên đề… Trong hệ thống giám sát nhà nước, quyền giám sát tối cao của Quốc hội đóng vai trò đặc biệt quan trọng, bởi lẽ quyền giám sát của Quốc hội có thể “buộc các quan chức phải rời khỏi cương vị, thay đổi chính sách và bảo đảm các quyền kiểm soát theo luật định”[4].

+ Giám sát của tòa án đối với hoạt động hành pháp được thể hiện trực tiếp nhất thông qua việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. Tòa án có thẩm quyền tuyên hủy quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Kể từ năm 1996 đến nay, với việc mở rộng đối tượng bị khởi kiện hành chính cho thấy vai trò giám sát hoạt động hành pháp của tòa án ngày càng được nâng cao.

+ Giám sát của cơ quan quản lý thông qua thực hiện hoạt động thanh tra hành chính. Đây là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao[5].

– Giám sát của xã hội đối với việc thực thi quyền hành pháp hoạt động giám sát không mang tính quyền lực nhà nước. Về bản chất, giám sát của xã hội là một phần trong cơ chế xã hội bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân. Cơ chế này rất đa dạng, phong phú, thông qua nhiều hình thức khác nhau với mục đích ngăn chặn hành vi lạm quyền, tham nhũng, tiêu cực trong việc thực thi quyền hành pháp để tham gia vào hoạt động bảo đảm, bảo vệ quyền con người[6]. Ở Việt Nam, các chủ thể có chức năng giám sát xã hội nói chung bao gồm: Mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên; các tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức xã hội, ban thanh tra nhân dân, báo chí và công dân với tư cách là cá nhân.

3. Trong nhiều năm qua, vấn đề thanh tra công vụ chính thức được đặt ra, được coi như một biện pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực thi quyền hành pháp, góp phần xây dựng nền hành chính trong sạch, trách nhiệm. Từ kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa X, Thủ tướng Chính phủ đã nêu rõ nhiệm vụ xây dựng để ban hành Quy chế Thanh tra công vụ như là một trong những biện pháp đẩy mạnh cải cách hành chính của Chính phủ. Tiếp đó, tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa X, báo cáo của Chính phủ nhấn mạnh nhiệm vụ: “Đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra hoạt động công vụ…” Trong Báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá XI cũng xác định: “Đặt Thanh tra công vụ thành một công tác thường xuyên trong chương trình làm việc của cán bộ lãnh đạo”. Báo cáo của Chính phủ trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XI xác định “Tăng cường kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm trong việc thực hiện chế độ công vụ của cán bộ, công chức. Sớm ban hành một văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra công vụ” là một trong sáu (6) giải pháp định hướng chủ yếu về các cơ chế, chính sách để thực hiện các mục tiêu kế hoạch năm 2005.

Sau thời gian khá dài, cơ quan chủ trì việc xây dựng Dự thảo quy chế (sau này là các Dự thảo nghị định) quy định về hoạt động thanh tra công vụ đã một số lần đã đưa dự thảo ra lấy ý kiến. Trong một Dự thảo Nghị định về tổ chức và hoạt động thanh tra công vụ đã đưa ra quan điểm thanh tra công vụ là thanh tra chuyên ngành, thực hiện chức năng thanh tra việc chấp hành các quy định về trách nhiệm, đạo đức công vụ của cán bộ, công chức trong việc giải quyết các thủ tục hành chính nhằm bảo đảm các quyền và nghĩa vụ hợp pháp của tổ chức, công dân, người nước ngoài theo quy định pháp luật[7]. Trong bản dự thảo khác lại coi thanh tra công vụ là thanh tra việc chấp hành các quy định về nghĩa vụ của cán bộ, công chức trong thi hành công vụ thông qua các quyết định và hành vi hành chính liên quan trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân Việt Nam, tổ chức và người nước ngoài[8]. Năm 2010, Bộ Nội vụ đã xây dựng Dự thảo Nghị định quy định hoạt động thanh tra công vụ, tuy nhiên, ngày 9/02/2010, Văn phòng Chính phủ đã có Công văn số 947/VPCP-TCCV yêu cầu không ban hành Nghị định riêng về hoạt động thanh tra công vụ. Cho đến nay vẫn chưa có văn bản quy phạm pháp luật riêng về tổ chức và hoạt động thanh tra công vụ. Vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau về vị trí, vai trò, phạm vi của hoạt động thanh tra công vụ.

4. Luật Cán bộ, công chức năm 2008 dành riêng một chương với 02 điều:  Điều 74 và Điều 75 quy định hoạt động thanh tra công vụ và giới hạn phạm vi  thanh tra công vụ gồm hai nội dung:

(i) Thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức;

(ii) Thanh tra việc thực hiện tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, điều động, luân chuyển, biệt phái, miễn nhiệm, đánh giá, thôi việc, nghỉ hưu, khen thưởng, xử lý kỷ luật công chức, đạo đức, văn hóa giao tiếp trong thi hành công vụ của công chức và các điều kiện bảo đảm cho hoạt động công vụ.

Nếu nhìn nhận từ góc độ một văn bản quy định về quy chế pháp lý của cán bộ, công chức thì nội dung thanh tra công vụ được quy định trong Luật Cán bộ, công chức là phù hợp. Tuy nhiên, nếu nhìn nhận từ yêu cầu cơ chế giám sát việc thực thi quyền hành pháp thì quy định trên đây rất hẹp, không thể hiện hết được vị trí, ý nghĩa, vai trò của hoạt động thanh tra công vụ.

Trước hết, thanh tra công vụ cần phải được hiểu là hoạt động xem xét, đánh giá và xử lý vi phạm đối với việc thực thi công vụ. Do đó, những nội dung của hoạt động thực thi công vụ là cơ sở để xác định phạm vi, nội dung của hoạt động thanh tra công vụ. Trong đời sống hàng ngày, thuật ngữ công vụ được hiểu theo nghĩa rất rộng. Theo từ điển Tiếng Việt, công vụ được hiểu là việc công, ví dụ như thi hành công vụ, hộ chiếu công vụ, toa xe công vụ[9]. Trong lĩnh vực luật hành chính, thuật ngữ “công vụ” được hiểu theo nghĩa hẹp hơn. Có quan điểm cho rằng cho rằng công vụ là một loại lao động mang tính quyền lực nhà nước và pháp lý được thực hiện bởi đội ngũ công chức nhằm thực hiện các chính sách của Nhà nước trong quá trình quản lý toàn diện các mặt của đời sống xã hội”[10]. Có quan điểm cho rằng “công vụ đồng nhất với hoạt động hành chính nhà nước, tức là hoạt động của cán bộ, công chức nhà nước làm việc chỉ trong các cơ quan hành chính nhà nước”[11]….

Dù có quan điểm khác nhau, tuy nhiên, nếu nhìn từ góc độ thực thi quyền hành pháp và mục tiêu giám sát việc thực thi quyền hành pháp để hạn chế sự lạm quyền, tham nhũng, tiêu cực thì công vụ là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, được phản ánh trong các mối quan hệ hành chính giữa cơ quan thực thi quyền hành pháp với tổ chức, cá nhân là đối tượng quản lý. Hoạt động giám sát việc thực thi quyền hành pháp quan trọng nhất là giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể thực thi quyền hành pháp trong mối quan hệ với tổ chức, cá nhân. Do đó, có thể quan niệm công vụ là hoạt động quản lý nhà nước, bao gồm việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước và cán bộ, công chức được pháp luật quy định liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của tổ chức, cá nhân. Hoạt động công vụ có đầy đủ tính chất, đặc điểm của hoạt động quản lý, trong đó có tính chấp hành, điều hành. Chủ thể hoạt động công vụ không chỉ bao gồm công chức hành chính như một số quan niệm mà còn bao gồm cả cơ quan quản lý nhà nước mặc dù nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý được thực hiện thông qua hành vi của cán bộ, công chức nhưng hai loại chủ thể này có quy chế pháp lý khác nhau.

Từ những phân tích trên đây, có thể quan niệm: thanh tra công vụ là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước và cán bộ, công chức trong hoạt động quản lý được pháp luật quy định, liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của tổ chức, cá nhân. Chủ thể có thẩm quyền thanh tra công vụ là các cơ quan nhà nước. Đối tượng thanh tra công vụ là cơ quan quản lý nhà nước và cán bộ, công chức trực tiếp thực hiện quyền quản lý. Nội dung của thanh tra công vụ là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước và cán bộ, công chức trong mối quan hệ quản lý liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của tổ chức, cá nhân.

Hoạt động công vụ là hoạt động chấp hành, điều hành do đó thanh tra công vụ không chỉ do cơ quan nhà nước cấp trên trực tiếp tiến hành đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý của mình mà còn có thể do các chủ thể khác thực hiện miễn là chủ thể thanh tra công vụ và đối tượng thanh tra công vụ có quan hệ chấp hành, điều hành. Như vậy, thanh tra công vụ không phải là một dạng của thanh tra hành chính do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, mặc dù hai loại hình hoạt động này có một phần giao thoa với nhau. Thanh tra công vụ phải được coi là một dạng của hoạt động giám sát hành chính, là hình thức giám sát nhà nước đối với việc thực thi quyền hành pháp. Cơ quan có thẩm quyền thanh tra công vụ không chỉ là cơ quan hành pháp mà còn bao gồm cả cơ quan quyền lực nhà nước ở Trung ương và địa phương trong việc giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chấp hành của mình. Cơ quan thanh tra quốc hội của một số nước trên thế giới được thành lập và được giao thẩm quyền này. Do đó, việc hoàn thiện quy định pháp luật về thanh tra công vụ không chỉ giới hạn trong việc hoàn thiện pháp luật về thanh tra mà cần hoàn thiện pháp luật về giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp. Tăng cường hoạt động thanh tra công vụ cần phải xem xét tăng thẩm quyền và tính chuyên nghiệp cho Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp trong giám sát hoạt động hành pháp nói chung và thẩm quyền trong tiến hành hoạt động thanh tra công vụ./.

TS. Nguyễn Tuấn Khanh

Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra