1. Tiếp nhận, xử lý phản ánh của doanh nghiệp về tham nhũng, tiêu cực là phương thức giúp cho các cơ quan chức năng có được thông tin về việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức; nhận biết được việc thực hiện chính sách, pháp luật trong thực tế, từ đó có biện pháp nhằm kiểm soát việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức, có phản ứng chính sách kịp thời nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước. Đây cũng là phương thức để doanh nghiệp kiểm soát quyền lực của cơ quan nhà nước, nhất là về những vấn đề liên quan đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Hiện nay, ở nước ta đã thiết lập các cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo, tố giác, kiến nghị, phản ánh nhằm bảo đảm quyền của người dân, doanh nghiệp trong đời sống và trong hoạt động sản xuất, kinh doanh. Việc xác lập cơ chế chính thức để tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của doanh nghiệp về tham nhũng, tiêu cực là yêu cầu đang đặt ra trong bối cảnh Chính phủ ban hành Nghị quyết số 139/NQ-CP ngày 09/11/2018 về Chương trình hành động cắt giảm chi phí cho doanh nghiệp. Trong đó, đối với vấn đề chi phí không chính thức, Chính phủ yêu cầu các bộ, ngành, địa phương “Chỉ đạo giải quyết các kiến nghị, phản ánh, khiếu nại, tố cáo của doanh nghiệp, của công dân kịp thời, đúng quy định pháp luật…”.
Về bản chất, “phản ánh” chính là việc cung cấp thông tin, đưa thông tin đến cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền để biết được thực trạng về tổ chức, hoạt động có liên quan đến trách nhiệm hay phạm vi quản lý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân này. “Phản ánh” là “trình bày với người, với cấp có trách nhiệm những vấn đề thực hiện đáng quan tâm nào đó”, “tái hiện những đặc trưng, thuộc tính, quan hệ của một đối tượng nào đó”[1]. Nghị định số 20/2008/NĐ-CP ngày 14/02/2008 của Chính phủ, khoản 4, Điều 3 quy định: “Phản ánh là việc cá nhân, tổ chức có ý kiến với cơ quan hành chính nhà nước về những vấn đề liên quan đến quy định hành chính, bao gồm những vướng mắc cụ thể trong thực hiện; sự không hợp pháp, không hợp lý, không đồng bộ, không thống nhất với hệ thống pháp luật Việt Nam hoặc điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập và những vấn đề khác”. Trong khi đó, Luật Tiếp công dân năm 2013, không có sự phân biệt giữa kiến nghị và phản ánh. Khoản 2 Điều 2 của luật quy định: “Kiến nghị, phản ánh là việc công dân cung cấp thông tin, trình bày ý kiến, nguyện vọng, đề xuất giải pháp với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền về những vấn đề liên quan đến việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật, công tác quản lý trong các lĩnh vực đời sống xã hội thuộc trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân đó”.
Hiến pháp năm 2013 là cơ sở pháp lý quan trọng đã ghi nhận các quyền của công dân, cơ quan, tổ chức trong việc khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh. Trên cơ sở đó, pháp luật thực định hiện nay đang xác lập nhiều phương thức để người dân, doanh nghiệp cung cấp thông tin với cơ quan nhà nước có thẩm quyền như khiếu nại, tố cáo, phản ánh, kiến nghị, tố giác. Việc tiếp nhận, xử lý phản ánh của doanh nghiệp về tham nhũng, tiêu cực đã bước đầu được quy định trong các văn bản pháp luật, như Luật Tiếp công dân, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật tố cáo, Thông tư số 04/2021/TT-TTCP ngày 01/10/2021 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình tiếp công dân, Thông tư số 05/2021/TT-TTCP ngày 01/10/2021 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn phản ánh, kiến nghị. Các văn bản pháp luật này đã đưa ra khái niệm về phản ánh, kiến nghị; quy định về chủ thể, nội dung, trình tự thủ tục, trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong tiếp nhận, giải quyết phản ánh; quyền và nghĩa vụ của người phản ánh.
Bên cạnh đó, các bộ, ngành, địa phương đã ban hành những quy định riêng trong việc tiếp nhận phản ánh, kiến nghị nói chung và phản ánh của doanh nghiệp về tham nhũng, tiêu cực nói riêng. Theo đó, Ban Chỉ đạo phòng, chống tham nhũng, tiêu cực một số tỉnh, thành phố đã ban hành Quy chế tiếp nhận, quản lý và xử lý thông tin phản ảnh về tham nhũng, tiêu cực qua đường dây nóng của Ban Chỉ đạo phòng, chống tham nhũng, tiêu cực tỉnh. Quy chế quy định việc tiếp nhận, quản lý và xử lý thông tin phản ảnh của các tổ chức, cá nhân liên quan đến hành vi tham nhũng, tiêu cực của cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức, người lao động trên địa bàn tỉnh, thành phố thông qua đường dây nóng của Ban Chỉ đạo phòng, chống tham nhũng, tiêu cực tỉnh.
Mặc dù các văn bản pháp luật đã bước đầu điều chỉnh về tiếp nhận, xử lý phản ánh của doanh nghiệp về tham nhũng, tiêu cực, nhưng các văn bản pháp luật quy định chưa đồng bộ, thống nhất và toàn diện về vấn đề này. Luật phòng, chống tham nhũng quy định về phản ánh, tố cáo và xử lý phản ánh, giải quyết tố cáo về hành vi tham nhũng, trong đó chỉ quy định mang tính nguyên tắc về quyền của cá nhân, tổ chức và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền xem xét, xử lý kịp thời và áp dụng các biện pháp bảo vệ người phản ánh, tố cáo, đồng thời dẫn chiếu tới các văn bản pháp luật về tố cáo, tiếp công dân để áp dụng. Luật tiếp công dân quy định chủ thể phản ánh, kiến nghị là công dân, nhưng Nghị định 20/2008/NĐ-CP lại quy định chủ thể bảo gồm cá nhân và tổ chức. Luật tố cáo quy định chủ thể tố cáo là “công dân”, chưa quy định chủ thể tố cáo là “cơ quan, tổ chức” hoặc “pháp nhân”; hình thức tố cáo bó hẹp trong việc thực hiện bằng đơn hoặc được trình bày trực tiếp tại cơ quan, tổ chức có thẩm quyền nên đã hạn chế việc doanh nghiệp, tổ chức, công dân tố cáo hành vi tham nhũng, tiêu cực. Luật tố cáo chỉ quy định các biện pháp bảo vệ người tố cáo (là cá nhân), trong khi Luật PCTN năm 2018 dẫn chiếu quy định bảo vệ người phản ánh, báo cáo về tham nhũng theo quy định của Luật tố cáo. Điều này vô hình chung là doanh nghiệp không thuộc phạm vi điều chỉnh của các quy định về bảo vệ người tố cáo nếu phản ánh về tham nhũng, tiêu cực với cơ quan nhà nước theo các quy định pháp luật hiện hành.
Mặt khác, nội hàm khái niệm phản ánh, tố cáo, báo cáo, tin báo về tội phạm có sự giao thoa nên khó phân biệt trong tổ chức thực hiện; quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục tiếp nhận, giải quyết phản ánh; nội dung thông tin phản ánh về tham nhũng, tiêu cực chưa được quy định cụ thể; kết luận giải quyết và giá trị pháp lý của kết luận giải quyết phản ánh chưa được thể chế hoá đầy đủ, rõ ràng làm cơ sở cho việc tổ chức và giám sát thực hiện. Trách nhiệm của các cơ quan trong tiếp nhận, xử lý phản ánh của doanh nghiệp về tham nhũng, tiêu cực được các văn bản pháp luật quy định khác nhau dựa trên việc bảo đảm quy định về hình thức phản ánh, về hồ sơ, tài liệu chủ thể phản ánh cung cấp cho cơ quan chức năng, về tính chất, mức độ của hành vi vi phạm…
2. Xây dựng môi trường kinh doanh minh bạch, cạnh tranh bình đẳng là mục tiêu hướng tới của Chính phủ trong phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong những năm qua, các thủ tục hành chính, chi phí tuân thủ của doanh nghiệp đã được các bộ, ngành, địa phương cắt giảm tối đa, điều này đã được phản ánh qua công tác điều tra xã hội học của VCCI hàng năm. Hậu quả của hành vi tham nhũng, tiêu cực làm tăng chi phí không chính thức đối với doanh nghiệp. Chi phí này có thể tính bằng tiền, nhưng có thể dưới dạng tiêu tốn thời gian làm tăng chi phí cơ hội, tăng gánh nặng chi phí cho doanh nghiệp mà lẽ ra không đáng có, có thể dẫn đến mất cơ hội kinh doanh. Chi phí không chính thức cũng có thể khiến doanh nghiệp không sẵn sàng đầu tư, mở rộng quy mô sản xuất, kinh doanh.
Thực tế hiện nay vẫn còn hiện tượng doanh nghiệp phải chi trả chi phí không chính thức khi giải quyết công việc với các cơ quan hành chính. Theo báo cáo về chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) năm 2021 cho thấy, vẫn có 1,7 % doanh nghiệp phải dành trên 10% doanh thu cho chi phí không chính thức, tăng nhẹ so với con số 1,2%. Tương tự, năm 2021 có 5% doanh nghiệp cho biết phải dành 5-10% doanh thu cho chi phí không chính thức, trong khi năm trước đó chỉ là 2,1%. Tỷ lệ doanh nghiệp cho biết công việc được giải quyết như mong đợi sau khi chi trả chi phí không chính thức lên tới 60,4%, cho thấy khả năng đoán trước được kết quả công việc khi có “lót tay” tăng lên đáng kể. Lợi ích của việc này là doanh nghiệp có thể dự đoán khoản chi phí phải bỏ ra để chi trả chi phí không chính thức và coi đó là một khoản thuế, song hệ quả của nó sẽ là việc chi trả chi phí không chính thức ngày càng có hệ thống và có tính chất giao dịch[2].
Báo cáo năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) năm 2022 cho thấy: Tình trạng trả chi phí không chính thức có xu hướng giảm, song vẫn có tới 42,6% doanh nghiệp cho biết đang phải chi trả các chi phí này. Đáng lo ngại là có 71,7% doanh nghiệp đồng ý với nhận định “tình trạng nhũng nhiễu khi giải quyết các thủ tục cho doanh nghiệp là phổ biến”, trong khi tỷ lệ này trong năm 2021 là 57,4%[3]. Thực tiễn nêu trên phản ánh tình trạng doanh nghiệp phải trả chi phí không chính thức là rất lớn. Điều này cũng đặt ra câu hỏi về tính hiệu quả của các phương thức tiếp nhận, phản ánh về tham nhũng, tiêu cực do các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương ban hành. Phải chăng doanh nghiệp còn e ngại khi phản ánh về tham nhũng, tiêu cực với cơ quan nhà nước do thiếu cơ chế bảo vệ họ; hay do trình tự, thủ tục tiếp nhận còn ràng buộc nhiều quy định khó thực hiện. Đây là vấn đề đặt ra đối với các cơ quan nhà nước khi ban hành chính sách, pháp luật trong tiếp nhận phản ánh của các chủ thể trong xã hội nói chung và của doanh nghiệp nói riêng khi cung cấp thông tin về tham nhũng, tiêu cực cho các cơ quan nhà nước. Các cơ quan nhà nước là chủ thể “cần” thông tin để phục vụ công tác quản lý, do đó sẽ phải tạo điều kiện thuận lợi nhất để người dân, doanh nghiệp thông tin với cơ quan nhà nước về tham nhũng, tiêu cực mà họ biết được.
3. Việc xây dựng cơ chế tiếp nhận, phản ánh của doanh nghiệp về tham nhũng, tiêu cực sẽ giúp cho doanh nghiệp chủ động, yên tâm trong thực hiện quyền phản ánh của mình, qua đó góp phần nâng cao nhận thức của doanh nghiệp nhằm hạn chế việc chi trả chi phí không chính thức, góp phần xây dựng môi trường kinh doanh minh bạch, cạnh tranh bình đẳng. Để thực hiện được yêu cầu nêu trên, cần tập trung vào các giải pháp sau:
Thứ nhất, xây dựng cơ chế phát huy vai trò của doanh nghiệp trong việc phản ánh về tham nhũng, tiêu cực.
Doanh nghiệp là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách, pháp luật do nhà nước ban hành, cũng là chủ thể chịu tác động từ các quyết định hành chính, hành vi hành chính của công chức trong hoạt động công vụ, nên họ biết và nhận thức rõ ràng về những biểu hiện của hành vi vi phạm và những hành vi vi phạm cụ thể của công chức. Tuy nhiên, doanh nghiệp không lựa chọn việc phản ánh với cơ quan chức năng, mà chỉ lên tiếng khi hành vi vi phạm đó ở mức độ nghiêm trọng, gây tác động lớn đến hoạt động của doanh nghiệp, và chủ yếu phản ánh thông qua kênh điều tra xã hội học. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có những rào cản về trình tự, thủ tục thực hiện việc phản ánh; cơ chế bảo vệ doanh nghiệp phản ánh về tham nhũng, tiêu cực và trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong tiếp nhận, xử lý phản ánh của doanh nghiệp.
Do đó, cần thiết lập cơ chế thuận lợi về phương thức, trình tự, thủ tục và xây dựng các biện pháp bảo vệ doanh nghiệp phản ánh về hành vi tham nhũng, tiêu cực. Các cơ quan nhà nước cần lược bỏ những yêu cầu về khai báo thông tin khi doanh nghiệp thực hiện việc phản ánh; có biện pháp bảo vệ danh tính doanh nghiệp đã phản ánh về tham nhũng, tiêu cực; ứng dựng công nghệ thông tin trong tiếp nhận phản ánh của doanh nghiệp về tham nhũng, tiêu cực; có phản hồi đầy đủ, kịp thời khi tiếp nhận, xử lý phản ánh của doanh nghiệp; thực hiện việc thay thế, điều chuyển, tạm đình chỉ công việc đối với cán bộ bị doanh nghiệp phản ánh về tham nhũng, tiêu cực trước khi tiến hành kiểm tra, xác minh làm rõ.
Thứ hai, rà soát, đánh giá quy định về phương thức, trình tự, thủ tục tiếp nhận, xử lý phản ánh của doanh nghiệp về tham nhũng, tiêu cực.
Như trên đã phân tích, Luật tố cáo quy định hình thức tố cáo bằng đơn hoặc tố cáo trực tiếp; Luật phòng, chống tham nhũng chấp nhận tố cáo qua điện thoại, qua mạng điện tử; Quy chế tiếp nhận phản ánh của Ban Chỉ đạo phòng, chống tham nhũng, tiêu cực cấp tỉnh quy định hình thức qua hộp thư điện tử, đường dây nóng. Trong khi đó, các quy định hiện nay của Việt Nam về cơ bản chỉ dừng lại ở việc cho phép tiếp nhận phản ánh rõ ràng về tên tuổi, địa chỉ, nhưng doanh nghiệp lo ngại về việc bị lộ danh tính, trả thù, trù dập khiến cho họ e ngại việc phản ánh về tham nhũng, tiêu cực với các cơ quan chức năng. Pháp luật hiện hành cũng có quy định những tố cáo không rõ họ, tên, địa chỉ người tố cáo nhưng có nội dung rõ ràng về người có hành vi vi phạm pháp luật, có tài liệu, chứng cứ cụ thể về hành vi vi phạm pháp luật và có cơ sở để thẩm tra, xác minh thì cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp nhận tiến hành việc thanh tra, kiểm tra theo thẩm quyền hoặc chuyển đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền để tiến hành việc thanh tra, kiểm tra phục vụ cho công tác quản lý nhưng theo quy định, doanh nghiệp không phải là chủ thể thực hiện quyền tố cáo.
Vì vậy, các cơ quan có thẩm quyền cần rà soát, đánh giá toàn bộ quy định hiện hành điều chỉnh về phương thức, trình tự, thủ tục tiếp nhận, xử lý phản ánh nói chung và phản ánh về tham nhũng, tiêu cực nói riêng nhằm đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ và thuận tiện trong tổ chức thực hiện. Ban hành quy định về phương thức, trình tự, thủ tục tiếp nhận phản ánh về tham nhũng, tiêu cực mà không phân biệt về chủ thể, hình thức thực hiện.
Thứ ba, quy định cụ thể trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền trong việc tiếp nhận, xử lý phản ánh về tham nhũng, tiêu cực.
Thực tế cho thấy, việc tiếp nhận, xử lý phản ánh của doanh nghiệp về tham nhũng, tiêu cực phụ thuộc vào ý thức trách nhiệm của chủ thể có thẩm quyền giải quyết, dẫn đến việc xử lý không triệt để, kéo dài. Thực tế còn xảy ra tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm của các cơ quan với nhau hoặc hướng dẫn sai địa chỉ gây mất thời gian của doanh nghiệp. Các cơ quan được chuyển đơn phản ánh, nhất là những phản ánh về hành vi tham nhũng, tiêu cực khi giải quyết chậm phản hồi hoặc không có sự phản hồi với cơ quan đã chuyển đơn nên cơ quan tiếp nhận phản ánh không có cơ sở để trả lời doanh nghiệp. Điều này dẫn đến doanh nghiệp tiếp tục phản ánh đến các cơ quan chức năng, gây ra tình trạng bức xúc, kéo dài trong quá trình giải quyết.
Các văn bản pháp luật chưa quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể khi tiếp nhận phản ánh về tham nhũng, tiêu cực; chưa quy định thời hạn giải quyết, việc thông tin về quá trình tiếp nhận, giải quyết phản ánh. Trong khi đó, nếu là phản ánh về hành vi vi phạm pháp luật hoặc biểu hiện của hành vi nhũng nhiễu, vòi vĩnh, gây khó khăn, phiền hà hay hành vi vi phạm pháp luật hành chính thì việc tiếp nhận, xử lý phụ thuộc vào nhận thức, trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền tiếp nhận, xử lý.
Do đó, cần quy định rõ ràng, đầy đủ về trách nhiệm của các chủ thể trong tiếp nhận, xử lý phản ánh về tham nhũng, tiêu cực. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền giải quyết phản ánh trước tiên phải thông tin, báo cáo cơ quan đã chuyển đơn phản ánh về quá trình tiếp nhận, kết quả xử lý; quy định chế tài xử lý trách nhiệm nếu không tiếp nhận, xử lý phản ánh của doanh nghiệp về tham nhũng, tiêu cực.
Thứ tư, Nhà nước cần bảo đảm nguồn lực để các cơ quan chức năng tiếp nhận, xử lý phản ánh về tham nhũng, tiêu cực.
Về lâu dài, khi Nhà nước bảo đảm đầy đủ nguồn lực để tiếp nhận, xử lý đối với mọi phản ánh của công dân, tổ chức, doanh nghiệp thì các quy định về bảo vệ người phản ánh không cần đặt ra. Trong bối cảnh nhận thức của xã hội về quyền và thực hiện quyền còn chưa đầy đủ; Nhà nước chưa có đủ nguồn lực (con người, cơ sở vật chất, tài chính) phục vụ cho việc tiếp nhận, xử lý phản ánh thì chúng ta đặt ra các điều kiện cụ thể khi thực hiện quyền của người dân, doanh nghiệp. Đó là việc yêu cầu chủ thể phản ánh, kiến nghị, tố cáo, tố giác tội phạm cung cấp rõ danh tính để không gây quá tải cho cơ quan tiếp nhận và giải quyết, cũng như hạn chế tình trạng đơn thư nặc danh vì mục đích xấu. Điều này đã phần nào ảnh hưởng đến việc người dân, doanh nghiệp trong việc cung cấp thông tin cho cơ quan nhà nước.
Về lâu dài, bên cạnh việc nâng cao nhận thức của người dân, doanh nghiệp về quyền và thực hiện quyền của mình đã được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận thì Nhà nước cũng cần phải bảo đảm đủ nguồn lực để có thể tiếp nhận, xử lý mọi phản ánh của người dân, tổ chức, doanh nghiệp nói chung và về tham nhũng, tiêu cực nói riêng, qua đó bảo đảm quyền và thực hiện quyền của các chủ thể trong xã hội, cũng như giúp Nhà nước có đầy đủ thông tin phản hồi từ phía xã hội về việc thực hiện chính sách, pháp luật và thực thi công vụ của công chức, từ đó có các biện pháp điều chỉnh, xử lý kịp thời nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước.
ThS. Lê Văn Đức
Phó Trưởng phòng, Viện CL&KHTT