Kiểm soát của Nhà nước và xã hội đối với việc thực thi quyền ban hành quyết định hành chính nhằm phòng, chống tham nhũng

Khái niệm quyền ban hành quyết định hành chính gắn liền với hoạt động quản lý và ra quyết định. Lịch sử hình thành và phát triển của các nhà nước cho thấy, trước đây, người ta cho rằng những lĩnh vực không được pháp luật điều chỉnh, quy định cụ thể thuộc phạm vi quyền tự quyết của cơ quan hành chính nhà nước và một khi gặp phải những lĩnh vực đó, các cơ quan hành chính có thể ban hành quyết định mà không cần căn cứ, viện dẫn cơ sở pháp lý cụ thể. Theo thời gian, phạm vi quyền tự quyết giảm dần do nỗ lực thiết lập các ranh giới cho quyền tự quyết và do sự xuất hiện của ý tưởng về nhà nước pháp quyền. Theo đó, việc ban hành quyết định hành chính phải dựa trên các căn cứ pháp lý cụ thể, rõ ràng. Về bản chất, có thể hiểu quyền ban hành quyết định hành chính chính là khả năng lựa chọn hiệu lực pháp lý của hành vi hành chính. Nói cách khác, đó là quyền của cơ quan hành chính để thực hiện các hành động mong muốn. Quyền ban hành quyết định hành chính bao gồm việc cấp cho cơ quan hành chính khả năng lựa chọn trong số hai hoặc nhiều giải pháp được pháp luật cho phép và bình đẳng về mặt pháp lý để áp dụng cho các tình huống pháp lý cụ thể. Điếu đó xảy ra khi quy phạm pháp luật không trực tiếp xác định biện pháp, hiệu lực pháp lý của việc áp dụng một quy định pháp luật, nhưng giao quyền lựa chọn đó cho cơ quan hành chính. Tuy nhiên, sự lựa chọn này bị giới hạn bởi các nguyên tắc và quy định của Luật Hành chính và các văn bản pháp luật khác khi áp dụng vào tình hình cụ thể. Chính quyền lựa chọn biện pháp khác nhau áp dụng vào các tình huống cụ thể của cơ quan hành chính dẫn tới những khó khăn cho việc kiểm soát việc thực thi quyền này, đặc biệt là kiểm soát tính hợp lý, khả thi của nó.

Một trong những nền tảng cơ bản của khái niệm pháp quyền là đảm bảo tính hợp pháp của hành    chính công và bảo vệ quyền, lợi ích của cá nhân. Kiểm soát việc thực thi quyền ban hành quyết định hành chính để ngăn chặn sự tùy tiện của cơ quan hành chính có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong nhà nước pháp quyền. Tùy thuộc vào pháp luật của từng quốc gia, nó có thể được thực hiện bởi các chủ thể khác nhau. Việc kiểm soát cũng bao gồm cả “hậu kiểm”, “tiền kiểm” – kiểm soát trước, trong và sau quá trình ban hành quyết định hành chính. Ngoài bảo vệ công dân chống lại sự độc đoán và tùy tiện trong hoạt động của các cơ quan hành chính, kiểm soát việc thực thi quyền ban hành quyết định hành chính còn nhằm đảm bảo việc thực hiện các nhiệm vụ và mục tiêu đã giao cho các cơ quan hành chính một cách hiệu lực và hiệu quả.

2. Các cơ chế kiểm soát cơ bản của nhà nước và xã hội đối với việc thực thi quyền ban hành quyết định hành chính nhằm phòng, chống tham nhũng

Một là, kiểm soát của tư pháp:

Tòa án ở các quốc gia xem xét, phán quyết tính đúng đắn, phù hợp của quyết định hành chính so với các quy định pháp luật. Do đó, việc kiểm soát nhằm xem xét liệu giải pháp mà cơ quan hành chính lựa chọn có nằm trong các giới hạn được pháp luật quy định hay không, có tính đến tất cả các quy định pháp luật có thể áp dụng trong vụ việc và có áp dụng đúng hay không, việc ban hành quyết định có được thực hiện đúng theo thẩm quyền, quy trình, thời hạn, thời hiệu áp dụng, phù hợp với các quy định cụ thể của thủ tục hành chính cũng như các nguyên tắc ứng xử chung hay không. Một số quốc gia như Mỹ còn xem xét cả tính độc đoán và tùy tiện trong việc ban hành quyết định hành chính. Ở Việt Nam, Luật Tố tụng hành chính giao quyền cho Tòa án xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện trong vụ án hành chính (theo khoản 3 Điều 191 Luật Tố tụng hành chính), bên cạnh đó còn giao cho Tòa án quyền được xem xét tính hợp pháp của văn bản hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị kiện, kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại văn bản hành chính đó và trả lời kết quả cho Tòa án (theo khoản 1 Điều 6 Luật Tố tụng hành chính). Tòa án có quyền hủy quyết định hành chính trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự và yêu cầu bồi thường thiệt hại (nếu có).

Hai là, kiểm soát nội bộ bộ máy hành chính nhà nước:

Việc kiểm soát được thực hiện bởi các chủ thể nằm trong bộ máy hành chính nhà nước, đó có thể là chính cơ quan ban hành, cơ quan cấp trên hoặc cơ quan khác trong hệ thống. Ngoài tính hợp pháp, kiểm soát nội bộ còn xem xét cả tính hợp lý, khả thi của giải pháp được lựa chọn áp dụng trong quyết định hành chính thông qua các hoạt động như kiểm tra, thanh tra, giám sát, theo dõi thi hành pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo… Ngoài ra, các cơ quan hành chính cấp trên có thể kiểm soát bằng cách ban hành các quy tắc, hướng dẫn chi tiết hay giới hạn lại phạm vi ủy quyền… cho các cơ quan cấp dưới ban hành quyết định hành chính. Trong nhiều trường hợp, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ… theo thẩm quyền quyết định hành chính của cấp dưới hoặc của chính mình nếu phát hiện vi phạm. Một ưu thế lớn của kiểm soát nội bộ là cho phép các cơ quan ban hành quyết định hành chính có thể tự “sửa chữa” các lỗi bằng việc xem xét lại quyết định do chính mình ban hành và thực hiện các sửa đổi cần thiết. Việc kiểm soát mục đích, tính hợp lý, khả thi của việc ban hành một quyết định cụ thể cũng có thể ảnh hưởng tích cực đến các quy trình quản lý và tạo ra sự thống nhất trong việc áp dụng luật, củng cố niềm tin của công dân đối với nhà nước. Ngoài ra, trong nhiều trường hợp, quá trình kiểm soát nội bộ sẽ nhanh hơn rất nhiều so với kiểm soát của tư pháp. Chúng ta cũng cần lư u ý rằng luật hành chính là một ngành luật rất rộng và không đồng nhất. Phạm vi của các tình huống có thể được phép thực thi quyền ban hành quyết định hành chính rất phong phú, đa dạng nên việc tiến hành kiểm soát trong các trường hợp cụ thể có thể khác nhau. Tuy nhiên, kiểm soát nội bộ không tránh khỏi những nhược điểm nhất định, cơ quan hành chính có thể thiếu khách quan hơn trong việc kiểm soát so với tòa án.

Ba là, kiểm soát của xã hội:

Đây là phương thức kiểm soát có tính khách quan nhất, được tiến hành bởi chính các chủ thể là đối tượng thi hành các quyết định hành chính và người dân, doanh nghiệp, các tổ chức xã hội, báo chí, truyền thông… Các chủ thể này tiến hành giám sát đối với việc thực thi quyền ban hành quyết định hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước. Tổ chức, cá nhân còn có quyền yêu cầu xem xét lại các quyết định hành chính đã được ban hành, kể cả tính hợp pháp, tính hợp lý và tính khả thi thông qua con đường khiếu kiện (khiếu nại, tố cáo, phản ánh, khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án…). Trong trường hợp các tổ chức, cá nhân buộc phải thực hiện một quyết định hành chính trái pháp luật, gây những thiệt hại nhất định về tài sản và các thiệt hại khác thì có thể khởi kiện yêu cầu bồi thường nhà nước. Ngoài ra, báo chí, truyền thông là một kênh kiểm soát rất hiệu quả đối với việc thực thi quyền ban hành quyết định hành chính thông qua việc giám sát, nắm bắt thông tin và phản ánh vi phạm, tạo sức ép giải quyết, xử lý vi phạm từ dư luận xã hội.

3. Một số giải pháp định hướng nâng cao hiệu quả kiểm soát của nhà nước và xã hội đối với việc thực thi quyền ban hành quyết định hành chính nhằm phòng, chống tham nhũng

Một là, hoàn thiện pháp luật về ban hành quyết định hành chính:

Hiện nay, việc ban hành quyết định hành chính được quy định rải rác trong các văn bản, mức độ chi tiết, đầy đủ, thủ tục còn khác nhau và chưa có một văn bản thống nhất chung quy định về ban hành quyết định hành chính để xác định về mặt nguyên tắc, áp dụng cho tất cả các cơ quan hành chính để tạo khuôn pháp lý chặt chẽ hơn cho việc ban hành quyết định hành chính và tạo cơ sở để kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính. Cũng chưa có quy định cụ thể điều kiện ủy quyền, hậu quả pháp lý của việc ủy quyền dẫn tới uỷ quyền thiếu nguyên tắc, tuỳ tiện, không rõ trách nhiệm của từng cấp, cơ quan, chủ thể trong việc ban hành quyết định và việc xác định trách nhiệm cũng khó thực hiện. Do đó, hệ thống pháp luật hiện hành chưa có tính ngăn ngừa cao đối với việc ban hành những quyết định hành chính trái pháp luật, thiếu khách quan. Đây chính là mảnh đất mầu mỡ cho việc phát sinh các hành vi tham nhũng. Thực tiễn cho thấy, còn có nhiều quyết định hành chính vi phạm pháp luật, tham nhũng, tiêu cực, bị khiếu kiện, gây ra những hậu quả nhất định, xâm phạm trật tự quản lý nhà nước và làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước.

Việc quy định rõ về trình tự, thủ tục, quy trình ban hành quyết định hành chính có ý nghĩa quan trọng là hạn chế sự tuỳ tiện trong quy trình ban hành quyết định hành chính của các cơ quan nhà nước; là cơ sở pháp lý góp phần bảo đảm tính khách quan, dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của tổ chức, công dân. Do đó, việc hoàn thiện pháp luật về vấn đề này là cấp bách. Trước mắt, cần ban hành một văn bản pháp luật chung quy định mang tính nguyên tắc cho việc ban hành quyết định hành chính. Văn bản này bao gồm các quy định về khái niệm quyết định hành chính, nguyên tắc, quy trình, thủ tục ban hành quyết định hành chính, uỷ quyền trong ban hành quyết định hành chính, hiệu lực của quyết định hành chính, qua đó làm căn cứ cho việc ban hành quyết định hành chính và kiểm tra, giám sát việc ban hành quyết định của các chủ thể… Sau khi có văn bản quy định chung, các văn bản pháp luật luật chuyên ngành phải sửa đổi, bổ sung dựa trên quy định chung cho phù hợp. Trong đó, bắt buộc phải thống nhất khái niệm quyết định hành chính, chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC, hình thức của QĐHC để xác định chính xác đối tượng phải kiểm soát.

Kinh nghiệm các nước cho thấy, quy định về ban hành quyết định hành chính cũng nằm ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau nhưng vẫn có văn bản pháp luật chung đưa ra các quy phạm có tính nguyên tắc nền tảng cho việc ban hành quyết định hành chính. Việc ban hành các quyết định hành chính  trong mỗi lĩnh vực gắn với các cơ chế kiểm soát phù hợp sẽ được quy định trong các văn bản pháp luật chuyên ngành, sao cho thống nhất với các nguyên tắc cơ bản trong văn bản pháp luật chung. Văn bản pháp luật chung có thể có các tên gọi khác nhau như Nhật Bản, Hàn Quốc, Đức, Croatia, Serbia, Latvia, Hungary… ban hành “Luật Thủ tục hành chính”, Na Uy, Hà Lan, Đan Mạch ban hành “Luật Hành chính công”. Kinh nghiệm các nước cũng cho thấy, việc pháp luật quy định cụ thể, rõ ràng về ủy quyền ban hành QĐHC đã tạo thuận lợi cho việc kiểm soát tính hợp pháp về chủ thể ban hành quyết định hành chính  trong trường hợp ủy quyền. Theo Luật hành chính Pháp, có sự phân biệt hai loại ủy quyền ban hành quyết định hành chính  là ủy quyền một phần thẩm quyền và ủy quyền ký quyết định. Quyết định ủy quyền phải ghi rõ đó là ủy quyền một phần thẩm quyền hay ủy quyền ký quyết định. Nếu là ủy quyền ký quyết định thì về nguyên tắc, cơ quan cấp trên vẫn chịu trách nhiệm về những quyết định được ban hành, khi phát sinh các tranh chấp hoặc có thiệt hại do quyết định hành chính gây ra, cơ quan cấp trên phải chịu trách nhiệm chứ không phải là cơ quan được ủy quyền ký[1]. Luật thủ tục hành chính của Đức quy định việc ủy quyền cho phép đối với mọi hoạt động liên quan đến thủ tục quản lý hành chính. Khi được yêu cầu, người được ủy quyền phải chứng minh được sự ủy quyền bằng văn bản, việc rút lại ủy quyền chỉ có hiệu lực đối với cơ quan nhà nước kể từ khi nhận được văn bản rút lại ủy quyền.[2]

Hai là, hoàn thiện quy định để phòng ngừa xung đột lợi ích, tham nhũng, tiêu cực trong việc thực thi quyền ban hành quyết định hành chính và kiểm tra, thanh tra, giám sát, khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện… đối với quyết định hành chính: 

Ban hành các quy định để phòng ngừa xung đột lợi ích trong việc ban hành quyết định hành chính như những trường hợp bị loại trừ tham gia vào quy trình ban hành quyết định hành chính (người có lợi ích liên quan, có vị trí, mối quan hệ tiềm ẩn nguy cơ không khách quan trong việc ban hành…), trách nhiệm của các cơ quan hành chính trong cung cấp thông tin cho người dân (những người có quyền và lợi ích liên quan); quy định về vô hiệu quyết định hành chính, thu hồi lại quyết định hành chính trái pháp luật… Các tiêu chí để đánh giá, xem xét, phán quyết một quyết định hành chính  bất hợp pháp, bất hợp lý cũng cần được nghiên cứu để cụ thể hóa hơn nữa.

Căn cứ cho việc ban hành và kiểm soát việc ban hành quyết định hành chính nằm trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, ở các lĩnh vực phong phú và đa dạng như Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở, Luật Bồi thường nhà nước… và các văn bản điều chỉnh các hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện… như Luật Thanh tra, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Giám sát của đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật Mặt trận tổ quốc, Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở cơ sở, Luật tố tụng hành chính… Các quy định hiện hành điều chỉnh hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, khiếu nại, khiếu kiện, tố cáo mặc dù đã tương đối đầy đủ, chi tiết, tạo cơ sở cho kiểm soát việc thực thi quyền ban hành quyết định hành chính nhưng vẫn còn những hạn chế cần tiếp tục khắc phục. Các quy định này hiện nay chủ yếu tập trung vào giai đoạn “hậu kiểm” mà thiếu đi “tiền kiểm” ngay từ quá trình soạn thảo, ban hành quyết định. Hệ thống quy định này cần được tiếp tục sửa đổi, bảo đảm sự kiểm soát trong toàn bộ quá trình thực thi quyền, bao gồm cả trước, trong và sau khi ban hành quyết định hành chính. Ngoài ra, cần ban hành, sửa đổi các quy định nhằm đơn giản hóa thủ tục, bổ sung các phương thức khiếu nại, tố cáo, phản ánh dựa trên sự tiến bộ của công nghệ thông tin và bảo đảm tính chặt chẽ, đồng bộ, thống nhất hơn trong quy định giữa các lĩnh vực.

Quy định về xem xét lại các quyết định hành chính bị khiếu nại, khởi kiện… mới chỉ được tập trung vào tính hợp pháp của quyết định hành chính mà thiếu quy định liên quan đến tiêu chí xem xét về tính hợp lý của quyết định như mục đích ban hành, lí do lựa chọn biện pháp áp dụng trong quyết định dựa trên khuôn khổ các biện pháp được pháp luật cho phép để không xảy ra tình trạng trù dập hay thiên vị cho đối tượng trong việc lựa chọn biện pháp và tính khả thi của các biện pháp được lựa chọn trong tình huống pháp lý cụ thể… Vì vậy, cần phải tiếp tục nghiên cứu, bổ sung quy định mang tính nguyên tắc và hướng dẫn chi tiết cho vấn đề này. Toà án nhân dân tối cao cũng cần ban hành văn bản giải thích, hướng dẫn một cách chi tiết cho các toà án về đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính để áp dụng thống nhất pháp luật.

Ba là, bảo đảm công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính và sự tham gia của người dân trong ban hành quyết định hành chính:

Công khai, minh bạch hoạt động hành chính, trong đó có việc ban hành quyết định hành chính cũng chính là chủ trương của Đảng và Nhà nước trong việc xây dựng nhà nước kiến tạo phát triển, hướng tới một nền hành chính trong sạch, vững mạnh, hiệu lực, hiệu quả, năng động; góp phần cải thiện môi trường kinh doanh, thúc đẩy tăng trưởng, tạo thuận lợi cho cuộc sống của nhân dân.

Chính vì vậy, Việt Nam cần tích cực nghiên cứu, ban hành các quy định về tham vấn, lấy ý kiến, sự tham gia của các bên liên quan trong quá trình ban hành các quyết định hành chính ở các trường hợp đặc biệt (trước khi ban hành một quyết định hành chính có liên quan tới quyền lợi của tổ chức, cá nhân, cơ quan hành chính cho phép các bên có liên quan trình bày ý kiến về những nội dung quan trọng để việc lựa chọn giải pháp áp dụng không chỉ bảo đảm tính hợp pháp mà còn hợp lý, khả thi), quy định về quyền đối thoại, quyền tiếp xúc hồ sơ tài liệu liên quan đến nội dung của quyết định nếu như điều này là cần thiết để các bên liên quan bảo vệ lợi ích hợp pháp của mình, quy định về công bố quyết định, công khai, minh bạch trong việc ban hành quyết định hành… Để bảo đảm thực hiện các quy định về sự tham gia của tổ chức, cá nhân vào quy trình ban hành quyết định hành chính thì bên cạnh việc quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật còn cần phải có quy trình, hướng dẫn cụ thể, sự kiểm tra, đánh giá để việc thực hiện không mang tính hình thức.

Kinh nghiệm của một số quốc gia cho thấy đây là những vấn đề quan trọng để bảo đảm tính khách quan trong việc lựa chọn giải pháp áp dụng trong quyết định hành chính và tính hợp lý, khả thi của quyết định hành chính. Luật Thủ tục hành chính Nhật Bản quy định thủ tục ban hành quyết định hành chính theo hai loại cơ bản là “quyết định hành chính có lợi” và “quyết định hành chính bất lợi”. Quyết định hành chính bất lợi là loại quyết định có thể đặt ra các nghĩa vụ hoặc những thiệt hại về vật chất cho các đối tượng, thì thủ tục ban hành được quy định thực hiện theo trình tự hết sức chặt chẽ, trong đó thủ tục đối thoại chính thức là bắt buộc để đảm bảo các bên có liên quan có quyền đưa ra ý kiến, tài liệu, bằng chứng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.[3] Theo quy định của Luật hành chính Cộng Hòa Pháp thì khi ban hành quyết định hành chính, các cơ quan có thẩm quyền có nghĩa vụ phải tuân thủ các quy định về trình tự, thủ tục ban hành, trong đó có thủ tục tham khảo ý kiến như tham vấn các cơ quan, tổ chức chuyên môn, trưng cầu ý kiến nhân dân và tham vấn ý kiến của Tham chính viện, đồng thời phải tôn trọng các quyền bào chữa để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của đối tượng, đảm bảo các điều kiện về công bố, công khai quyết định hành chính. Tại Pháp, thủ tục tham vấn phải tuân thủ các quy định rất chặt chẽ về cơ quan, tổ chức chuyên môn cần tham vấn, thời hạn để các cơ quan, tổ chức này có đủ thời gian đưa ra ý kiến. Luật thủ tục hành chính của Đức quy định trách nhiệm lấy ý kiến giải trình của người liên quan. Theo đó, trước khi ban hành một quyết định hành chính có liên quan tới quyền và lợi ích của một bên có liên quan thì phải tạo điều kiện để họ trình bày ý kiến về những nội dung có ý nghĩa quan trọng, trừ một số trường hợp.[4] Tại Hoa Kỳ, cơ quan hành chính có thể thông qua các quyết định ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của cá nhân nhưng phải thông qua các thủ tục thông báo cho đương sự về hành vi vi phạm của người đó và tạo cơ hội để người này giải thích về vụ việc. Tuy nhiên, pháp luật cũng trao đặc quyền đơn phương ban hành quyết định cho cơ quan hành chính trong một số trường hợp đặt biệt mà không bắt buộc thủ tục thông báo và nghe giải trình như hủy bỏ giấy phép trong một số tình huống liên quan đến an ninh và đạo đức xã hội, đe doạ cuộc sống bình thường của số đông, nhập cư…

Ngoài ra, để bảo đảm công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình, người đứng đầu cơ quan hành chính có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính phải có năng lực giải trình về các vấn đề liên quan đến việc ban hành quyết định hành chính của cơ quan mình. Người đứng đầu cơ quan ban hành quyết định hành chính phải trả lời, phải giải thích, giải trình đối với những người có quyền và lợi ích liên quan về các vấn đề thuộc phạm vi quyền ban hành quyết định hành chính của mình. Cơ quan hành chính nhà nước phải bảo đảm được việc cung cấp đúng, đủ, kịp thời thông tin cho tổ chức, cá nhân.