Vai trò của giám sát xã hội trong việc kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước

1. Khái niệm và đặc điểm của hoạt động “giám sát xã hội”

Giám sát là hoạt động đặc thù không thể thiếu trong hoạt động quản lý xã hội. Ở góc độ ngôn ngữ, theo Từ điển Tiếng Việt, giám sát là “sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định” hoặc “theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”[1]. Còn theo Từ điển Luật học, giám sát là “sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế, nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh”[2]. Khoa học Hành chính thì cho rằng “Giám sát là hoạt động của các cơ quan nhà nước, tòa án, các tổ chức xã hội và công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản lý xã hội”[3]. Trong khi đó, theo quan điểm của Ban Công tác lập pháp thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội trong đề tài nghiên cứu khoa học “Đổi mới hoạt động giám sát và xây dựng quy trình giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội” thì giám sát dưới góc độ ngôn ngữ thông thường được hiểu là “việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với các chủ thể khác để qua đó có nhận được nhận định về hoạt động của chủ thể này”[4].

Mặc dù các diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của thuật ngữ “giám sát” không giống nhau nhưng các định nghĩa, quan điểm nêu trên đều đã đề cập đến nội dung cơ bản của giám sát, đó là hoạt động theo dõi, xem xét và kiểm tra một cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào đó trong việc thực hiện một công việc, một hoạt động nào đó, hay việc thực hiện pháp luật có đúng với những yêu cầu được xác định hay không, do chủ thể có quyền lực hay đại diện cho quyền lực thực hiện.

Trong pháp luật Việt Nam, thuật ngữ “giám sát” lần đầu tiên được sử dụng trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983, tuy nhiên đạo luật này lại không đưa ra giải thích cụ thể về thuật ngữ “giám sát”. Đến Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, thuật ngữ “giám sát” tiếp tục được ghi nhận và quy định cụ thể hơn, tuy nhiên đáng tiếc là các đạo luật này vẫn chưa giải thích một cách rõ ràng và cụ thể về thuật ngữ “giám sát”. Mãi đến khi Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 ra đời thì mới có giải thích chính thức về thuật ngữ “giám sát”, theo đó “Giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội”[5]. Trên cơ sở quy định này, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã tiếp tục kế thừa và giải thích cụ thể hơn thuật ngữ “giám sát” như sau: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”[6].

Qua những phân tích trên có thể thấy rằng hoạt động giám sát có thể được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau như: tổ chức Đảng, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức chính trị – xã hội – nghề nghiệp, các tổ chức xã hội – nghề nghiệp, nhân dân… Căn cứ vào chủ thể, giám sát có thể chia thành hai loại: Giám sát của cơ quan nhà nước (giám sát nhà nước) và giám sát của các chủ thể ngoài nhà nước (giám sát xã hội). Trong đó, giám sát xã hội là vấn đề xã hội được quan tâm trong những năm gần đây, đặc biệt trong bối cảnh nước ta đang nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Mặc dù còn có nhiều quan điểm và cách đánh giá khác nhau về nội hàm của thuật ngữ “giám sát xã hội”, tuy nhiên có thể khái quát hoạt động này qua định nghĩa sau: “Giám sát xã hội là việc theo dõi, xem xét, đánh giá và kiến nghị của các chủ thể ngoài Nhà nước gồm các tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức chính trị – xã hội – nghề nghiệp, các tổ chức xã hội – nghề nghiệp, các cộng đồng dân cư và cá nhân đối với việc thực thi quyền lực nhà nước trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”[7].

Hoạt động giám sát xã hội có những đặc điểm cơ bản sau đây[8]:

Thứ nhất, giám sát xã hội không mang tính quyền lực nhà nước. Đây là đặc điểm thể hiện sự khác biệt giữa giám sát xã hội với giám sát nhà nước. Hoạt động giám sát nhà nước là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, được thực hiện bởi Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Hoạt động này được thực hiện theo kế hoạch như một nghĩa vụ của chủ thể giám sát với đối tượng bị giám sát. Trong khi đó, giám sát xã hội do các chủ thể không mang quyền lực nhà nước thực hiện như Mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên, công dân. Giám sát xã hội biểu hiện dưới hình thức theo dõi, phát hiện, đánh giá, nhận xét, phản biện, kiến nghị, đề nghị những vấn đề liên quan đến hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung và việc thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. Mặc dù không thể hiện tính quyền lực nhà nước nhưng giám sát xã hội có tác dụng rất lớn bởi các kiến nghị, đề nghị, tham vấn chính xác và phù hợp sẽ tạo ra sức mạnh dư luận xã hội, có thể dẫn đến những sửa đổi, điều chỉnh đối với chính sách, pháp luật, dự án kinh tế – xã hội. Giám sát xã hội có phạm vi rộng hơn so với giám sát trong bộ máy nhà nước, hoạt động giám sát này không chỉ dựa trên cơ sở pháp luật mà còn xem xét dưới góc độ đạo đức nghề nghiệp, quy tắc ứng xử, lối sống của cán bộ, công chức, viên chức nên kết quả giám sát đem lại hiệu quả cao đối với việc kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước và những người làm việc trong các cơ quan này.

Thứ hai, giám sát xã hội thể hiện tính khách quan, độc lập, công khai. Đặc điểm này xuất phát từ lý do các chủ thể giám sát đứng ở bên ngoài đối tượng bị giám sát nên việc giám sát được thực hiện một cách toàn diện, sự đánh giá, nhận xét, kết luận đảm bảo tính khách quan trong việc thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước. Mục đích của hoạt động giám sát xã hội không phải tự thân vì một nhóm người hay cá nhân nào mà vì lợi ích chung của cộng đồng, quốc gia, dân tộc. Hoạt động này không bị ràng buộc bởi các quan hệ phát sinh trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, không bị chi phối bởi các lợi ích kinh tế nên hoạt động giám sát xã hội thể hiện tính khách quan, công khai trong việc xem xét, đánh giá đối tượng bị giám sát.

Thứ ba, giám sát xã hội có tính linh hoạt. Hoạt động này có sự quy tụ nhiều chủ thể thực hiện giám sát, trong đó có các chuyên gia, các đại biểu tiêu biểu các các tầng lớp nhân dân, có trình độ chuyên môn thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau từ kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội… nên hoạt động giám sát xã hội được thể hiện dưới nhiều hình thức phong phú, đa dạng và linh hoạt. Nhờ đó các hoạt động giám sát xã hội vừa bảo đảm tính chuyên nghiệp, vừa thể hiện tính xã hội – nghề nghiệp trong quá trình giám sát việc thực thi quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước.

Thứ tư, giám sát xã hội bổ trợ cho hoạt động giám sát nhà nước. Trong chế độ chính trị nhất nguyên, giám sát xã hội không nhằm mục đích kiềm chế hay đối trọng với hoạt động giám sát nhà nước mà ngược lại nó bổ trợ cho hoạt động giám sát của nhà nước đạt hiệu quả. Thông qua mối quan hệ giữa các chủ thể giám sát xã hội, các chủ thể thực hiện giám sát nhà nước gồm Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp sẽ kịp thời phát hiện các hành vi sai phạm trong quá trình thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước và những cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan này như hành vi cửa quyền, hách dịch, tham nhũng… Từ đó kịp thời kiến nghị các giải pháp xử lý để trừng trị, răn đe, giáo dục ý thức tuân thủ pháp luật của lực lượng thi hành công vụ, góp phần làm trong sạch bộ máy quản lý.

2. Thực trạng hoạt động giám sát xã hội trong việc kiểm soát quyền lực của cơ quan hành chính nhà nước

Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, quyền lực là khả năng của cá nhân hay tổ chức có thể buộc các cá nhân hay tổ chức khác phải phục tùng ý chí của mình. Trong đời sống chính trị nói chung, quyền lực luôn có xu hướng vận động theo hướng mở rộng, tăng cường vai trò của các chủ thể được trao quyền; vì thế, thực tiễn đó luôn đặt ra yêu cầu phải kiểm soát quyền lực để ngăn ngừa sự lạm quyền, tha hóa quyền lực. Quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay cũng phải đối mặt với nguy cơ lạm quyền, tha hóa quyền lực từ phía các tổ chức, cá nhân được trao quyền trong các cơ quan nhà nước. Để quyền lực nhà nước được thực hiện đúng, có hiệu quả, không bị lạm dụng, lợi dụng vào các mục đích không hợp pháp, không chính đáng, thì cần phải có sự kiểm soát chặt chẽ. Kiểm soát quyền lực nhà nước là một trong những phương thức quan trọng nhằm bảo đảm thực hiện dân chủ, bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, giữ vững bản chất của chế độ chính trị ở nước ta – vì nhân dân phục vụ[9].

Trong bộ máy nhà nước, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng. Hoạt động của hệ thống các cơ quan này diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống, tác động trực tiếp và thường xuyên đến quyền, lợi ích của tổ chức và cá nhân ở mọi thành phần xã hội. Do vậy, thực hiện hoạt động giám sát xã hội để kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước là yêu cầu khách quan, cần thiết và không chỉ đơn thuần từ phía các cơ quan nhà nước mà quan trọng hơn là cần phải thiết lập cơ chế giám sát từ bên ngoài, trước hết là cơ chế giám sát thường xuyên và có hiệu quả từ hoạt động giám sát xã hội của các tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức chính trị – xã hội – nghề nghiệp, các tổ chức xã hội – nghề nghiệp và nhân dân.

Hoạt động giám sát xã hội để kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước là theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị của các cá nhân hay cộng đồng dân cư trực tiếp hoặc thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp và các tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức xã hội, báo chí, phương tiện truyền thông và các tập thể lao động đối với hoạt động của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, các sở, phòng nhằm thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được giao. Để hoạt động giám sát xã hội có hiệu quả, nhiệm vụ trước mắt là hoàn thiện thể chế pháp lý về giám sát xã hội đối với các cơ quan hành chính nhà nước phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.

Có thể khẳng định rằng, hoạt động giám sát xã hội đối với việc thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước có vai trò quan trọng trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung và cơ chế giám sát của xã hội và Nhân dân đối với việc kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. Hoạt động giám sát xã hội đối với cơ quan hành chính nhà nước ghi nhận, chuyển tải quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng về giám sát xã hội thành các quy định pháp luật; góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính chuyên nghiệp, hiện đại, góp phần đấu tranh phòng chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí và các hành vi tiêu cực khác trong cơ quan hành chính nhà nước; góp phần bảo đảm hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước. Đặc biệt, hoạt động giám sát xã hội để kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước phát huy quyền làm chủ của Nhân dân trong việc tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của Nhân dân, lợi ích của Nhà nước, xã hội.

Các yếu tố bảo đảm hoàn thiện hoạt động giám sát xã hội để kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm yếu tố về chính trị – tư tưởng, kinh tế – xã hội và các yếu tố pháp lý. Yếu tố về chính trị – tư tưởng là chủ trương, chính sách của Đảng về bảo đảm quyền giám sát xã hội đối với cơ quan hành chính nhà nước, điều kiện tiên quyết để hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này. Yếu tố về kinh tế – xã hội là những điều kiện, phương tiện vật chất, môi trường xã hội trong đó tồn tại các thiết chế như gia đình, cộng đồng, tổ chức xã hội, các hiệp hội, tập thể lao động, những giá trị truyền thống, đạo đức, ý thức chấp hành pháp luật của chủ thể pháp luật, trách nhiệm của cá nhân với cộng đồng, với xã hội… là những bảo đảm xã hội rất cần thiết để tạo ra “dư luận xã hội”, có vai trò gây “ảnh hưởng” đến quá trình thực hiện kết quả giám sát giám sát xã hội để kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước. Yếu tố về pháp lý khác là mức độ hoàn thiện, đồng bộ của hệ thống pháp luật của quốc gia, ý thức pháp luật và văn hóa pháp lý của cán bộ, công chức, của các tầng lớp Nhân dân có tác động tích cực đến việc hoàn thiện các nội dung của pháp luật về giám sát xã hội trong việc kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, cần xây dựng và hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa giám sát Nhà nước, giám sát của Đảng với giám sát của xã hội trong đó phải xác định rõ nghĩa vụ, trách nhiệm của hệ thống các cơ quan trong bộ máy nhà nước, người có thẩm quyền trong việc tiếp nhận và xử lý những kiến nghị của hoạt động giám sát xã hội đối với việc thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước đúng quy định của pháp luật.

Về địa vị pháp lý của chủ thể giám sát xã hội để kiểm soát quyền lực của cơ quan hành chính nhà nước, pháp luật hiện hành quy định có nhiều chủ thể thực hiện nhiệm vụ giám sát đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, đó là Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận như Công đoàn, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam; Ban Thanh tra nhân dân; báo chí và phương tiện truyền thông; cá nhân công dân (bằng việc thực hiện quy chế dân chủ, thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo). Đồng thời pháp luật có những quy định tạo ra cơ chế phối hợp giữa giám sát của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận với các chủ thể thực hiện hoạt động giám sát nhà nước như Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp. Các quy định pháp luật này còn quy định trách nhiệm của đối tượng giám sát là cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước bảo đảm để các chủ thể giám sát xã hội thực hiện hoạt động giám sát việc thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước để kiểm soát quyền lực của các cơ quan này.

Về phạm vi giám sát, Hiến pháp năm 2013 và Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam năm 2015, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Luật Công đoàn năm 2012 và các văn bản pháp luật có liên quan đã quy định phạm vi giám sát đối với việc thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, việc thực hiện nhiệm vụ của cán bộ, công chức, việc thực hiện chính sách, pháp luật có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân. Đồng thời, nhiều văn bản pháp luật cũng ghi nhận phạm vi giám sát của xã hội đối với các lĩnh vực của hoạt động quản lý hành chính, gắn với chức năng và nhiệm vụ của từng chủ thể, mục đích là phát huy lợi thế của các chủ thể, bảo đảm “tính chuyên sâu” trong hoạt động giám sát đối với việc thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước để kiểm soát quyền lực của cơ quan này một cách hiệu quả.

Pháp luật hiện hành quy định đa dạng, phong phú các hình thức, phương pháp giám sát của hoạt động giám sát xã hội để kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước, tạo ra sự thuận lợi cho các chủ thể thực hiện quyền giám sát đối với cơ quan hành chính nhà nước. Thực hiện các quy định pháp luật đã tạo ra bầu không khí cởi mở, đối thoại và tạo ra sự đồng thuận giữa chủ thể giám sát và các đối tượng giám sát trong việc kiếm tìm giải pháp để giải quyết những kiến nghị về giám sát xã hội đối với việc thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước. Pháp luật quy định trình tự, thủ tục khách quan, bảo đảm tính kịp thời, thuận tiện, đại chúng của hoạt động giám sát xã hội đối với cơ quan hành chính nhà nước cho từng loại chủ thể: trình tự, thủ tục thực hiện nhiệm vụ giám sát của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận; trình tự, thủ tục giám sát của Ban Thanh tra nhân dân; trình tự, thủ tục của cá nhân công dân qua việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở. Pháp luật quy định trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền khi nhận được kiến nghị của các chủ thể giám sát của Nhân dân có trách nhiệm trả lời kiến nghị về kết quả giám sát của Nhân dân. Chính quyền địa phương có trách nhiệm lắng nghe, giải quyết và trả lời các kiến nghị của Ủy ban Mặt trân tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội ở địa phương về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương[10]. Đồng thời, pháp luật quy định trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ hoạt động giám sát, trách nhiệm giải trình của đối tượng giám sát[11].

Bên cạnh những kết quả đạt được trên đây, hoạt động giám sát xã hội để kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn tồn tại những bất cập, hạn chế:

Một là, các quy định pháp luật về hoạt động giám sát xã hội vẫn còn bộc lộ một số hạn chế như chưa tạo ra sự độc lập của các chủ thể giám sát đối với hoạt động công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước. Mặt trận tổ quốc Việt Nam chưa thể hiện đầy đủ với tư cách là thiết chế quan trọng bậc nhất trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. Pháp luật chưa thiết kế được mô hình bảo đảm cho Mặt trận tổ quốc Việt Nam hoạt động độc lập; do vậy, trên thực tế Mặt trận tổ quốc Việt Nam vẫn còn lệ thuộc vào chính đối tượng bị giám sát là các cơ quan hành chính nhà nước về ngân sách, biên chế, dẫn đến tình trạng các chủ thể giám sát xã hội rất khó độc lập khi thực hiện nhiệm vụ của mình. Các quy định pháp luật về hoạt động giám sát xã hội còn mang nặng tính “hình thức”. Chẳng hạn, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch Uỷ ban trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội được mời tham dự phiên họp của Chính phủ khi bàn các vấn đề có liên quan”[12], còn Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 thì quy định: “Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận có thể được mời tham gia hoạt động giám sát”[13]. Chủ tịch Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu tổ chức chính trị – xã hội ở địa phương được mời tham dự các… phiên họp Ủy ban nhân dân cùng cấp khi bàn về các vấn đề có liên quan[14]. Các quy định pháp luật này đã gián tiếp làm cho hoạt động giám sát xã hội đối với hoạt động công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước trở nên bị động, từ đó làm giảm hiệu quả kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan này.

Hai là, pháp luật hiện hành chỉ mới chỉ tập trung quy định vai trò giám sát của Mặt trận tổ quốc Việt Nam, trong khi đó các quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ giám sát của các tổ chức thành viên của Mặt trận để kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước rất mờ nhạt, chủ yếu là một số quy định về trách nhiệm của các tổ chức này trong việc động viên hội viên và Nhân dân tham gia giám sát. Một số quy định pháp luật về quyền và trách nhiệm của tổ chức Công đoàn trong thực hiện quyền giám sát đối với cơ quan hành chính nhà nước còn thiếu các yếu tố bảo đảm về mặt pháp lý. Kinh phí, cơ sở vật chất để phục vụ hoạt động của Công đoàn phụ thuộc vào cơ quan hành chính nhà nước và chủ doanh nghiệp, dẫn đến tính độc lập, khách quan trong hoạt động giám sát bị hạn chế. Kỹ năng, nghiệp vụ về giám sát của một bộ phận cán bộ công đoàn chưa đạt yêu cầu, chưa sâu sát với cơ sở; trong khi đó một số quy định liên quan đến chức năng giám sát của Công đoàn còn chậm được hướng dẫn để triển khai thực hiện. Công tác ban hành văn bản để thể chế hóa vai trò của Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh trong mối quan hệ phối hợp giám sát với các cơ quan nhà nước chưa được quan tâm, phần lớn các văn bản chỉ thể hiện mối quan hệ phối hợp giám sát với cơ quan đứng đầu như Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp; chưa có nhiều quy định cụ thể về vai trò giám sát của Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh và sự phối hợp của tổ chức này với các ngành, cơ quan chuyên môn trong việc triển khai thực hiện chính sách liên quan đến thanh niên. Như vậy, nhiệm vụ của tổ chức Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh trong tham gia quản lý nhà nước và giám sát hoạt động công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước còn rất hạn chế.

Ba là, các quy định pháp luật hiện hành chưa xây dựng được cơ chế phối hợp hiệu quả giữa hai loại hình giám sát xã hội với giám sát của Nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp) để kiểm soát quyền lực của các cơ quan hành chính nhà nước. Một số quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm cụ thể của đối tượng bị giám sát là cơ quan hành chính nhà nước chưa thật rõ ràng, cụ thể, minh bạch, do vậy, hiệu quả hoạt động giám sát chưa cao. Việc phối hợp giải quyết kiến nghị của các chủ thể giám sát xã hội và khiếu nại, tố cáo của công dân tại các cơ quan hành chính nhà nước nhìn chung chưa đáp ứng yêu cầu và nguyện vọng của Nhân dân; vẫn còn tình trạng một số kiến nghị giám sát giải quyết kéo dài, không dứt điểm, có sự đùn đẩy, né tránh của các cơ quan chức năng. Tương tự, trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước trong việc xử lý kết quả hoạt động giám sát xã hội chưa xác định cụ thể, rõ ràng. Có thể nói, “trong hầu hết các văn bản pháp luật hiện nay, vai trò giám sát của Mặt trận tổ quốc Việt Nam chỉ mới dừng ở quy định có tính nguyên tắc về quyền năng giám sát, chưa có quy định cụ thể và đầy đủ về cơ chế, chính sách, quyền và trách nhiệm của chủ thể bị giám sát và chủ thể giám sát, điều kiện bảo đảm cho hoạt động giám sát, cơ chế tiếp nhận, giải quyết, xử lý vi phạm và trả lời cho chủ thể giám sát”[15].

Bốn là, về trình tự, thủ tục thực hiện hoạt động giám sát, pháp luật chưa tạo ra cơ chế công khai, cung cấp thông tin trong hoạt động giám sát, chưa xác định rõ trình tự, thủ tục và trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền trong việc tiếp nhận giải quyết kiến nghị giám sát. Do vậy, một số kiến nghị, phản ánh về kết quả hoạt động giám sát xã hội gửi đến cơ quan hành chính nhà nước chưa kịp thời được xử lý, hoặc chưa được giải quyết thấu đáo. Việc giải quyết, trả lời ý kiến của một số cơ quan hành chính nhà nước còn hình thức. Ở một số địa phương, Mặt trận tổ quốc Việt Nam chưa thường xuyên quan tâm, hướng dẫn tổ chức nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước khi thực thi công vụ. Việc tổ chức các hình thức giám sát theo Quy chế dân chủ cơ sở ở một số địa phương còn cứng nhắc. Do vậy, chất lượng thực hiện hoạt động giám sát xã hội chưa đồng đều, không ít nơi còn hình thức, quyền giám sát của Nhân dân chưa được thực hiện có hiệu quả.

Năm là, pháp luật chưa có quy định bắt buộc hoặc chưa có biện pháp chế tài thích hợp với các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong việc không hoặc chậm tiếp nhận và xử lý kết quả giám sát do Mặt trận tổ quốc Việt Nam kiến nghị. Có thể nói, giám sát xã hội là giám sát không chế tài, ràng buộc trách nhiệm cho nên khâu thực hiện sau giám sát chưa cao[16]. Một số quy định về giám sát xã hội đối với Uỷ ban nhân dân cấp xã trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) vẫn còn chung chung, thiếu cụ thể. Chẳng hạn, Luật chưa quy định rõ chế tài và trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân cấp xã, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã trong việc không tổ chức, chậm tổ chức hội nghị trao đổi, đối thoại với Nhân dân[17]. Do vậy, việc xem xét, xử lý của cơ quan hành chính nhà nước không thực hiện đúng các quy định về thời hiệu giải quyết vụ việc, làm cho hoạt động giám sát xã hội trong nhiều trường hợp không được giải quyết kịp thời và dứt điểm, gây bức xúc cho Nhân dân.

Sáu là, pháp luật về giám sát xã hội chưa bảo đảm tính toàn diện, thống nhất và đồng bộ; tồn tại những quy định thiếu tính khả thi, hình thức. Chẳng hạn, Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có trách nhiệm giám sát hoạt động của chính quyền cùng cấp trong khi luật quy định trách nhiệm của Ủy ban nhân dân hỗ trợ kinh phí, phương tiện, điều kiện cho Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể thực hiện nhiệm vụ giám sát. Điều này dẫn đến hiện tượng chủ thể giám sát bị “hành chính hóa” hoặc né tránh, ngại va chạm nên không phát huy được vai trò giám sát của mình đối với đối tượng chịu sự giám sát là các cơ quan hành chính nhà nước. Pháp luật về hoạt động giám sát xã hội đối với hoạt động công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước còn nhiều quy định pháp luật dưới dạng quy chế nên giá trị pháp lý thấp, nhiều quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc đã lỗi thời và thiếu ổn định. Một số quy định pháp luật chỉ dừng ở những nguyên tắc chính trị – pháp lý chung, mang tính luật khung, thiếu các quy định cụ thể, chưa có quy định về các biện pháp để theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị, đề nghị giám sát cơ quan hành chính nhà nước[18].

3. Một số kiến nghị nâng cao vai trò của giám sát xã hội để kiểm soát quyền lực của cơ quan hành chính nhà nước

Để bảo đảm tăng cường chất lượng và hiệu quả của giám sát xã hội để kiểm soát quyền lực của cơ quan hành chính nhà nước, cần thực hiện đồng bộ các giải pháp sau:

Thứ nhất, bảo đảm tính độc lập của các chủ thể thực hiện hoạt động giám sát xã hội, cần rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật phải bảo đảm tính độc lập của chủ thể thực hiện hoạt động giám sát xã hội trong hoạt động giám sát việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước; bảo đảm trong quá trình thực hiện hoạt động giám sát xã hội, các chủ thể giám sát khi thực hiện nhiệm vụ giám sát đối với cơ quan hành chính nhà nước tránh được sự lệ thuộc của các chủ thể giám sát đối với đối tượng giám sát là cơ quan hành chính nhà nước; bảo đảm sự phối hợp giữa hoạt động giám sát xã hội với hoạt động giám sát nhà nước trong việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước.

Thứ hai, xác định rõ hơn phạm vi giám sát xã hội đối với hoạt động công vụ của cơ quan hành chính nhà nước, tiếp tục rà soát, sửa đổi những quy phạm mâu thuẫn với nhau, bãi bỏ các quy phạm không còn phù hợp và bổ sung những quy phạm mới liên quan đến hoạt động giám sát xã hội và các văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát trong các lĩnh vực tương ứng với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.

Thứ ba, cần đa dạng hóa các hình thức và phương pháp giám sát xã hội đối với hoạt động thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, quy định nhiều hình thức và phương pháp giám sát phù hợp để các chủ thể giám sát xã hội, nhất là cá nhân công dân thực hiện góp ý, phản ánh, gửi kiến nghị về hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước; thông qua quy phạm pháp luật về thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo; thông qua quy phạm pháp luật về việc thực hiện quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí đối với cơ quan hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, cần quy định về thời gian trình tự, thủ tục công bố công khai rộng rãi việc nhận và tiếp nhận thông tin về kiến nghị giám sát; quy định về thời gian, trình tự, thủ tục xác định trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước trong việc tiếp nhận, xử lý và trả lời kiến nghị giám sát; bổ sung các chế tài đối với trường hợp không tiếp nhận, hoặc tiếp nhận nhưng trả lời không đúng thời gian luật định của cơ quan, người có thẩm quyền; bổ sung các biện pháp theo dõi quá trình tiếp nhận, xử lý và trả lời việc tiếp nhận kiến nghị của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đối với các kiến nghị của các chủ thể giám sát xã hội.

Thứ tư, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện quy chế phối hợp giữa các chủ thể thực hiện hoạt động giám sát xã hội trong việc cung cấp thông tin, bảo đảm cho các chủ thể giám sát có đầy đủ thông tin kịp thời, chính xác làm căn cứ để giám sát. Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện quy chế phối hợp giữa các chủ thể thực hiện hoạt động giám sát xã hội với các chủ thể thực hiện hoạt động giám sát nhà nước trong hoạt động giám sát việc thực thi công vụ của cơ quan hành chính nhà nước; đồng thời, quy định rõ quy trình, thủ tục và trách nhiệm tiếp nhận kết quả kiểm soát quyền lực của các chủ thể giám sát xã hội và phải có những biện pháp theo dõi quá trình thực hiện những kiến nghị giám sát, có những “chế tài” đối với những chủ thể không thực hiện, hoặc thực hiện không đúng các kiến nghị về kết quả giám sát xã hội./.