Phong tỏa, tạm giữ, thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra – Một số khuyến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật nhằm phòng, chống tham nhũng

1. Cơ sở chính trị, pháp lý

Phong toả tài khoản, tạm giữ, thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra là quyền, trách nhiệm của các chủ thể trong hoạt động thanh tra, của cơ quan thanh tra được pháp luật thanh tra quy định nhằm phòng ngừa, ngăn chặn hành vi tẩu tán tài sản, thu hồi tài sản bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật gây ra cho Nhà nước. Việc thực hiện đúng, đầy đủ các quyền này cùng các biện pháp nghiệp vụ trong quá trình thanh tra có vai trò quan trọng trong việc ngăn chặn, xử lý kịp thời những hành vi có dấu hiệu tẩu tán, sử dụng trái phép tài sản Nhà nước, góp phần vào việc bảo đảm cho hoạt động thanh tra đạt được mục tiêu, yêu cầu đề ra, thực hiện có hiệu quả kết luận thanh tra được ban hành.

Phong toả, tạm giữ tài sản trong hoạt động thanh tra là các biện pháp ngăn chặn nhằm mục đích xử lý hành vi vi phạm pháp luật và thu hồi tài sản. Thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra là phương thức thu hồi tài sản thông qua quyết định hành chính, thuộc nội hàm của thu hồi tài sản không qua thủ tục kết tội. Thu hồi tài sản không qua thủ tục kết tội là quy trình đặc biệt của cơ quan nhà nước, không xét xử bị cáo hay hành vi phạm tội mà tập trung vào xử lý tài sản được cho là có nguồn gốc hoặc có liên quan đến tội phạm, với mục đích thu hồi về cho ngân sách nhà nước hoặc trả lại cho chủ sở hữu hợp pháp của tài sản.

Trong hoạt động thanh tra, thu hồi tài sản là biện pháp nhằm xử lý về kinh tế đối với hành vi vi phạm của đối tượng thanh tra. Biện pháp này được thực hiện ngay trong quá trình tiến hành thanh tra hoặc trong quá trình thực hiện kết luận thanh tra. Về nội hàm khái niệm, thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra là thu hồi tài sản “bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật của đối tượng thanh tra gây ra”[1]. Phạm vi tài sản thu hồi trong hoạt động thanh tra rộng hơn thu hồi tài sản tham nhũng. Tài sản tham nhũng là tài sản có được từ tham nhũng, tài sản có nguồn gốc từ tham nhũng[2]. Tài sản bị thu hồi trong hoạt động thanh tra có thể là tài sản tham nhũng thông qua hành vi chiếm đoạt, sử dụng trái phép vì mục đích vụ lợi. Nhưng tài sản này cũng có thể bị đối tượng khác chiếm giữ hoặc do hành vi quản lý gây thất thoát do hành vi trái pháp luật mà hành vi này không có tính chất vụ lợi. Chẳng hạn, trong quá trình tiến hành thanh tra, Đoàn thanh tra phát hiện đối tượng thanh tra cho thuê, mượn tài sản được Nhà nước giao quản lý không đúng mục đích (cho thuê trụ sở, phương tiện…) hoặc có hành vi chi sai định mức, tiêu chuẩn, đối tượng theo quy định thì có thể kiến nghị chủ thể có thẩm quyền thu hồi tài sản hoặc cơ quan thanh tra thu hồi theo thẩm quyền.

Phương thức thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra cũng đơn giản, thuận tiện, nó có thể được thực hiện trong quá trình tiến hành thanh tra, trường hợp nếu phát hiện tài sản bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật của đối tượng thanh tra gây ra thì Người ra quyết định thanh tra quyết định hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền quyết định thu hồi ngay khi có bằng chứng, chứng cứ rõ ràng về hành vi vi phạm hoặc đối tượng thanh tra thừa nhận hành vi vi phạm của mình hoặc chủ động nộp lại tài sản đã chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép. Trường hợp đối tượng thanh tra chủ động nộp lại tài sản phải trên cơ sở hành vi vi phạm được Đoàn thanh tra phát hiện và ghi nhận trong biên bản kiểm tra, xác minh; hậu quả của hành vi vi phạm có thể khắc phục được.

Thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra là một trong những tiêu chí khẳng định hiệu quả của hoạt động thanh tra, vì một trong những mục đích của hoạt động thanh tra là xử lý hành vi vi phạm (bao gồm xử lý người và xử lý tài sản). Hoạt động thanh tra của các cơ quan có chức năng thanh tra là một trong những phương thức nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng. Trong công tác phòng, chống tham nhũng (PCTN), thu hồi tài sản có ý nghĩa quan trọng trong việc khắc phục hậu quả của hành vi vi phạm, khắc phục hậu quả nguy hiểm cho xã hội của hành vi tham nhũng; trả lại nguồn lực cho nhà nước, hạn chế, triệt tiêu mục đích kinh tế của hành vi tham nhũng. Thu hồi tài sản bị thất thoát, chiếm đoạt trong các vụ án hình sự về tham nhũng, kinh tế trở thành một yêu cầu tất yếu của công tác phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng, đồng thời cũng là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả công tác PCTN.

Chỉ thị số 04-CT/TW ngày 02/06/2021 của Ban Bí thư TW Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác thu hồi tài sản bị thất thoát, chiếm đoạt trong các vụ án hình sự về tham nhũng, kinh tế đã đưa ra giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả công tác thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra: “Nghiên cứu rà soát, sửa đổi, bổ sung pháp luật về thanh tra, kiểm toán, tố tụng hình sự, thi hành án dân sự và các quy định pháp luật liên quan theo hướng bổ sung cho thanh tra viên, kiểm toán viên thẩm quyền áp dụng các biện pháp ngăn chặn việc tẩu tán tài sản khi phát hiện có dấu hiệu tội phạm tham nhũng, kinh tế; xác định rõ trách nhiệm của từng chủ thể trong việc truy nguyên, truy tìm, kê biên tài sản, phong toả tài khoản ngay từ giai đoạn thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử”.

Luật Thanh tra năm 2022, Nghị định số 43/2023/NĐ-CP ngày 30/6/2023 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật thanh tra đã kế thừa các quy định của Luật thanh tra 2010, Nghị định số 33/2015/NĐ-CP về thực hiện kết luận thanh tra, đã bước đầu quy định rõ về chủ thể, nội dung, căn cứ để thực hiện việc phong toả tài khoản, tạm giữ, thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra, là cơ sở pháp lý quan trọng để các chủ thể tiến hành thanh tra thực hiện quyền của mình, qua đó góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động thanh tra.

Bên cạnh đó, Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công và các văn bản hướng dẫn thi hành đã có những quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự, thủ tục về phong toả, thu hồi tài sản công. Trong bối cảnh Luật PCTN 2018 quy định mới về Cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập (Điều 30), trong đó giao cho Thanh tra Chính phủ kiểm soát tài sản, thu nhập của người giữ chức vụ từ Giám đốc sở và tương đương trở lên công tác tại Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương, đơn vị sự nghiệp công lập, cơ quan, tổ chức do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập, doanh nghiệp nhà nước; người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập (sau đây gọi là người có nghĩa vụ kê khai) thuộc thẩm quyền quản lý của mình. Thanh tra tỉnh kiểm soát tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai công tác tại cơ quan, tổ chức, đơn vị, doanh nghiệp nhà nước thuộc thẩm quyền quản lý của chính quyền địa phương thì việc thực hiện các biện pháp phong toả, tạm giữ và thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra là một trong những phương thức có sự liên thông với các biện pháp kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn.

Phong toả tài khoản, tạm giữ, thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra là biện pháp ngăn chặn nhằm phát hiện sớm hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả việc thực hiện kết luận thanh tra… quá trình phát hiện, xử lý hành vi vi phạm pháp luật, nhất là đối với hành vi tham nhũng, hoạt động thanh tra đóng vai trò quan trọng. Ở giai đoạn này, khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật thì việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn nguy cơ tẩu tán tài sản của đối tượng thanh tra là cần thiết, trong nhiều trường hợp sẽ là tiền đề cho việc thu hồi tài sản sau này. Trong công tác PCTN, hoạt động thanh tra là một trong những phương thức nhằm phát hiện, kiến nghị xử lý hành vi vi phạm pháp luật. Tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà cơ quan thanh tra kiến nghị các biện pháp xử lý theo thẩm quyền. Trường hợp hành vi vi phạm của đối tượng thanh tra có dấu hiệu tội phạm thì sẽ phát sinh mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan thanh tra với cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Toà án trong việc xử lý các vụ việc có dấu hiệu tội phạm do cơ quan thanh tra kiến nghị khởi tố. Trong đó, phong toả tài khoản, tạm giữ, thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra là biện pháp ngăn chặn đầu tiên trong các giai đoạn phối hợp giữa hoạt động thanh tra với hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án dân sự. Bên cạnh đó, các chủ thể có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra còn có quyền đề nghị cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập, cơ quan khác có thẩm quyền có biện pháp để ngăn chặn kịp thời đối tượng thanh tra có hành vi hủy hoại, tẩu tán tài sản hoặc để bảo đảm thực hiện quyết định thu hồi tài sản của Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước.

Trường hợp phát hiện hành vi có dấu hiệu tội phạm hoặc phát hiện hành vi kê khai tài sản không trung thực, nếu không áp dụng các biện pháp ngăn chặn có thể dẫn đến nguy cơ đối tượng thanh tra, đối tượng kiểm tra, xác minh tài sản, thu nhập có cơ hội tẩu tán tài sản. Vì vậy, phong toả tài khoản, tạm giữ, thu hồi tài sản có mối quan hệ chặt chẽ với các hoạt động của các cơ quan có chức năng PCTN, tiêu cực. Đây có thể là nguồn thông tin đầu vào quan trọng giúp cho các cơ quan chức năng tiếp tục làm rõ; cũng là biện pháp ngăn chặn đầu tiên được áp dụng trong các biện pháp ngăn chặn mà các cơ quan chức năng áp dụng tiếp nối nhau trong xử lý các vụ việc có dấu hiệu tội phạm. Nếu không áp dụng các biện pháp ngăn chăn này trong hoạt động thanh tra thì rất có khả năng, đối tượng vi phạm sẽ có hành vi tẩu tán tài sản, các cơ quan tiến hành tố tụng sẽ khó có thể áp dụng các biện pháp ngăn chặn nhằm thu hồi tài sản.

2. Quy định của Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng

Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC) là khung pháp lý quốc tế toàn diện làm cơ sở cho các Chính phủ ngăn ngừa và xử lý hiệu quả hơn nữa vấn đề tham nhũng. UNCAC đề ra một khuôn khổ pháp lý toàn cầu cho sự hợp tác giữa các quốc gia trong chống tham nhũng thông qua các biện pháp phòng, chống hữu hiệu. Điều 1, UNCAC khẳng định: “Thúc đẩy và tăng cường các biện pháp nhằm đấu tranh PCTN có hiệu lực, hiệu quả hơn… Thúc đẩy, tạo điều kiện và hỗ trợ hợp tác quốc tế và trợ giúp kỹ thuật trong PCTN, bao gồm cả việc thu hồi tài sản”.

Theo quy định tại Điều 3 UNCAC, phạm vi áp dụng của UNCAC bao trùm tất cả các lĩnh vực của công tác chống tham nhũng, gồm: Phòng ngừa, điều tra, truy tố tham nhũng và việc phong toả, tạm giữ, tịch thu và hoàn trả tài sản có được do phạm các tội quy định trong UNCAC. Như vậy, việc xây dựng, thực thi UNCAC là một công cụ PCTN toàn diện, đáp ứng được các yêu cầu của cuộc đấu tranh chống tham nhũng của mỗi quốc gia cũng như từng khu vực và trên toàn thế giới.

UNCAC đã dành riêng một chương về chế định thu hồi tài sản và quy định việc hoàn trả tài sản là nguyên tắc căn bản của UNCAC và các quốc gia thành viên sẽ dành cho nhau sự hợp tác và trợ giúp tối đa trong vấn đề này (Điều 51). UNCAC yêu cầu các quốc gia thành viên hỗ trợ các quốc gia nạn nhân của tham nhũng thông qua việc phong tỏa, tịch thu và trả lại bất kỳ tài sản có nguồn gốc tham nhũng nào trên lãnh thổ của mình. Bên cạnh sự ghi nhận mang tính nguyên tắc như trên, các quốc gia vẫn có thể khấu trừ vào tài sản hoàn trả những khoản chi phí phát sinh trong quá trình điều tra, truy tố, xét xử dẫn đến việc hoàn trả và xử lý tài sản tịch thu phù hợp với các quy định của UNCAC.

Điều 53. Các biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp: Mỗi Quốc gia thành viên, căn cứ vào pháp luật quốc gia, sẽ:

– Tiến hành các biện pháp cần thiết cho phép quốc gia thành viên khác khởi kiện vụ án dân sự tại toà án để xác định quyền hay quyền sở hữu đối với tài sản có được qua việc thực hiện các tội được quy định trong Công ước này;

– Tiến hành các biện pháp cần thiết cho phép toà án của mình yêu cầu người thực hiện tội phạm được quy định trong Công ước này phải bồi thường, đền bù cho quốc gia thành viên khác đã chịu thiệt hại từ tội phạm đó; và

– Tiến hành các biện pháp cần thiết cho phép toà án hay các cơ quan chức năng của mình khi ra quyết định tịch thu công nhận quốc gia thành viên có yêu cầu là chủ sở hữu hợp pháp của tài sản có được do phạm tội được quy định trong Công ước này.

Mỗi quốc gia có những cách thức thu hồi tài sản tham nhũng khác nhau, nhưng nhìn chung hiện nay có 04 phương thức phổ biến, bao gồm: (1) Thu hồi tài sản thông qua hình thức kết án; (2) Thu hồi tài sản không qua hình thức kết tội; (3) Thu hồi tài sản thông qua thủ tục hành chính và (4) Thu hồi tài sản thông qua thủ tục dân sự.

– Thu hồi tài sản thông qua hình thức kết án: Đây là biện pháp thu hồi tài sản phổ biến nhất và được hầu hết các quốc gia sử dụng, theo đó để thu hồi tài sản tham nhũng thì cơ quan thực thi pháp luật sẽ thực hiện việc thu hồi sẽ sau khi có bản án có hiệu lực pháp luật. Biện pháp này thường được thực hiện thông qua 04 bước là điều tra, truy tố, xét xử và thi hành bản án, quyết định của Tòa án.

– Thu hồi tài sản không qua hình thức kết tội: Điều 54.1 (c) của UNCAC yêu cầu các quốc gia thành viên: “Cân nhắc thực hiện các biện pháp cần thiết để cho phép tịch thu tài sản đó mà không bị kết án hình sự trong trường hợp người phạm tội không thể bị truy tố vì lý do đã chết, bỏ trốn hoặc vắng mặt hoặc trong các trường hợp thích hợp khác”. Với biện pháp này, cơ quan có thẩm quyền có thể thu hồi tài sản ngay cả khi không thể kết án người đã thực hiện hành vi tham nhũng do họ đã chết, lẩn trốn, vắng mặt hoặc được miễn truy cứu trách nhiệm hình sự, hay ngay cả khi không tìm được người thực hiện hành vi phạm tội nhưng tìm được tài sản.

– Thu hồi tài sản thông qua thủ tục hành chính: Thu hồi tài sản thông qua thủ tục hành chính thường liên quan đến một cơ chế tắt để tịch thu tài sản được sử dụng hoặc liên quan đến việc thực hiện hành vi phạm tội đã bị thu giữ trong quá trình điều tra. Quá trình này có hiệu quả khi tài sản bị tịch thu có thể được di chuyển và thực hiện dưới sự kiểm soát của Nhà nước. Thu hồi tài sản thông qua thủ tục hành chính có ưu điểm là diễn ra nhanh và giảm thiểu các chi phí liên quan đến việc bảo quản tài sản cho các lần áp dụng tịch thu tiếp theo. Ngoài ra, tịch thu hành chính có thể được áp dụng trong trường hợp chủ sở hữu hợp pháp hoặc người chiếm hữu trước khi thu giữ đã bỏ tài sản bị thu giữ. Bằng biện pháp này, các mệnh lệnh hành chính và các biện pháp tương tự có thể đóng băng tài sản trước khi có yêu cầu chính thức đầy đủ, bổ sung cho quy trình tương trợ tư pháp. Do vậy, biện pháp này đang ngày càng được áp dụng rộng rãi và thu được nhiều kết quả tích cực trong việc ngăn chặn tẩu tán tài sản tham nhũng[3].

– Thu hồi tài sản thông qua thủ tục dân sự: Đây là một trong những biện pháp được ghi nhận tại Điều 53 (a) UNCAC,  “Yêu cầu các quốc gia thành viên căn cứ vào pháp luật quốc gia, thực hiện các biện pháp cần thiết cho phép một quốc gia thành viên khác khởi kiện vụ án dân sự tại Tòa án nước mình để xác lập quyền hay quyền sở hữu đối với tài sản có được thông qua hành vi phạm tội được thiết lập theo Công ước này”. Theo đó, chủ thể bị thiệt hại từ hành vi tham nhũng (thể nhân, pháp nhân hoặc Nhà nước), thông qua một vụ kiện dân sự tại Tòa án trong nước hoặc nước ngoài để xác lập quyền sở hữu đối với tài sản được cho là do phạm tội mà có (đòi lại tài sản) và/hoặc kiện đòi bồi thường thiệt hại, đền bù. Biện pháp thu hồi tài sản thông qua thủ tục dân sự dựa trên nguyên tắc là có thiệt hại thực tế thì nguyên đơn có quyền yêu cầu bồi thường, là biện pháp buộc người có hành vi vi phạm pháp luật phải bồi thường cho người bị thiệt hại nếu chứng minh được thiệt hại thực tế do hành vi trái pháp luật gây ra.

Trong hợp tác quốc tế về thu hồi tài sản, tùy từng nội dung hợp tác cụ thể mà các yêu cầu, đề nghị giữa các quốc gia thành viên được đưa ra theo những hình thức, nội dung, kênh hợp tác và cấp độ hợp tác khác nhau. Trong phạm vi đề tài, thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra được xác định là phương thức thu hồi tài sản thông qua biện pháp hành chính. Việc thu hồi tài sản thông qua hoạt động thanh tra không tương đồng với thu hồi tài sản tham nhũng thông qua biện pháp hành chính theo UNCAC, vì tài sản được thu hồi trong hoạt động thanh tra là “tài sản bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật của đối tượng thanh tra gây ra khi có bằng chứng, chứng cứ rõ ràng về hành vi vi phạm hoặc đối tượng thanh tra thừa nhận hành vi vi phạm của mình hoặc chủ động nộp lại tài sản đã chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép” (khoản 1, Điều 46 Nghị định số 43/2023/NĐ-CP). Tài sản bị thu hồi trong hoạt động thanh tra có phạm vi rộng hơn theo quy định của UNCAC, nó có thể là vi phạm hành chính hoặc vi phạm về kinh tế, nhưng cũng có thể là hành vi vi phạm pháp luật hình sự – nhưng không phải là các tội phạm về tham nhũng. Vì vậy, việc nghiên cứu kinh nghiệm của UNCAC về phương thức thu hồi tài sản thông qua 04 biện pháp và khuyến nghị áp dụng đối với Việt Nam chỉ có tính chất tham khảo vì sự tương thích của pháp luật tại mỗi quốc gia thành viên UNCAC là khác nhau, dựa trên hệ thống pháp luật của mình mà mỗi quốc gia áp dụng các phương thức thu hồi tài sản phù hợp, hiệu quả.

3. Thực tiễn phong toả tài khoản, tạm giữ, thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra

a) Kết quả đạt được

Theo tổng kết, đánh giá 10 năm công tác PCTN (2012 – 2022), các cơ quan chức năng đã đưa ra nhận định, đánh giá: Công tác thanh tra, kiểm toán được triển khai tương đối toàn diện, tập trung vào các lĩnh vực, dự án có nhiều thông tin, dư luận về tham nhũng, tiêu cực. Qua thanh tra đã kiến nghị thu hồi 461.513 tỉ đồng, 75.743,2 ha đất; kiến nghị xử lý trách nhiệm 44.691 tập thể, cá nhân; chuyển cơ quan điều tra 1.135 vụ, 1.156 đối tượng. Công tác theo dõi, kiểm tra thực hiện kiến nghị kiểm toán được tăng cường và có những chuyển biến tích cực. Chỉ tính riêng trong năm 2021, qua đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các kết luận thanh tra, các cơ quan chức năng đã thu hồi 115.547 tỉ đồng, 627 ha đất; xử lý hành chính 3.185 tổ chức, 8.630 cá nhân; chuyển cơ quan điều tra 77 vụ, 108 đối tượng; ban hành mới, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ 808 văn bản về cơ chế, chính sách, pháp luật theo các kiến nghị tại kết luận thanh tra.

Kết quả công tác kiểm tra, giám sát, thanh tra, kiểm toán là tiền đề quan trọng để các cơ quan tiến hành tố tụng khởi tố, điều tra, xử lý nhiều vụ án tham nhũng nghiêm trọng, phức tạp. Đặc biệt là sau khi Thường trực Ban Chỉ đạo ban hành cơ chế chỉ đạo phối hợp phát hiện, xử lý các sai phạm qua kiểm tra, giám sát, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, thì số vụ việc có dấu hiệu tội phạm được xem xét, xử lý tăng rõ rệt. Chỉ tính trong năm 2021, các cơ quan chức năng đã chuyển đến cơ quan điều tra xem xét, xử lý hơn 330 vụ việc có dấu hiệu tội phạm, tăng hơn 3 lần so với các năm trước[4].

Về thu hồi tài sản, công tác thu hồi tài sản tham nhũng có sự chuyển biến tích cực, tỉ lệ thu hồi tài sản được nâng lên^([5]). Các cơ quan chức năng đã chú trọng áp dụng các biện pháp nghiệp vụ để truy tìm, thu giữ, tạm giữ, kê biên tài sản, phong toả tài khoản ngay từ giai đoạn điều tra, xác minh các vụ việc, vụ án tham nhũng, tiêu cực để ngăn chặn việc chuyển nhượng, tẩu tán tài sản^([6]); tăng cường hợp tác quốc tế để thu hồi tài sản ở nước ngoài^([7]).

Đối với hạt động thanh tra, trong giai đoạn từ 01/7/2011 đến 30/6/2019, toàn ngành Thanh tra đã triển khai 61.860 cuộc thanh tra hành chính và 1.668.899 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành. Qua thanh tra đã kiến nghị thu hồi về ngân sách nhà nước 312.829 tỷ đồng và 357.455 ha đất; xuất toán, loại khỏi giá trị quyết toán do chưa thực hiện đúng quy định và đề nghị cấp có thẩm quyền xem xét xử lý 279.998 tỷ đồng, 30.842 ha đất; đã kiến nghị xử lý kỷ luật hành chính đối với 12.651 tập thể, 33.315 cá nhân; xử phạt vi phạm hành chính với số tiền 32.340 tỷ đồng. Thời gian qua, các cơ quan thanh tra đã quan tâm, chỉ đạo sâu sát, quyết liệt, thành lập đơn vị hoặc bố trí công chức chuyên trách thực hiện, hoạt động theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra đi vào nề nếp, thu được nhiều kết quả tích cực. Trong thời gian qua, ngành Thanh tra đã tiến hành đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện 27.760 kết luận và quyết định xử lý về thanh tra, thu hồi và xử lý khác 41.222 tỷ đồng, 13.810 ha đất. Kết quả cho thấy, về cơ bản các cơ quan, đơn vị đã chấp hành và thực hiện tương đối đầy đủ, nghiêm túc, nhất là việc xử lý sai phạm về kinh tế[8].

Trong năm 2023, toàn ngành Thanh tra, đã triển khai 6.437 cuộc thanh tra hành chính và 159.452 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành. Qua thanh tra chấn chỉnh quản lý, kiến nghị hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật trên nhiều lĩnh vực; phát hiện vi phạm về kinh tế 212.538 tỷ đồng, 940 ha đất; kiến nghị thu hồi 158.896 tỷ đồng; xuất toán, loại khỏi giá trị quyết toán do chưa thực hiện đúng quy định và đề nghị cấp có thẩm quyền xem xét xử lý 53.642 tỷ đồng, 504 ha đất; kiến nghị xử lý kỷ luật hành chính 1.760 tập thể và 6.422 cá nhân; ban hành 100.612 quyết định xử phạt vi phạm hành chính tổ chức, cá nhân với số tiền 3.922 tỷ đồng; chuyển cơ quan điều tra xử lý hình sự 336 vụ, 412 đối tượng.

Thanh tra Chính phủ ban hành kết luận 14 cuộc thanh tra đã phát hiện vi phạm về kinh tế hơn 4.099 tỷ đồng, 2.960 ha đất; trong đó đã kiến nghị thu hồi về ngân sách nhà nước 2.358 tỷ đồng, 574 ha đất; xuất toán, loại khỏi giá trị quyết toán và đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét xử lý hơn 2.832 tỷ đồng, 2.386 ha đất; chuyển cơ quan điều tra 10 vụ việc. Công tác giám sát, thẩm định và xử lý sau thanh tra: Toàn ngành tiến hành đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện 7.815 kết luận và quyết định xử lý về thanh tra, đã xử lý, thu hồi 6.190 tỷ đồng, 507 ha đất; xử lý hành chính 3.230 tổ chức, 7.274 cá nhân; khởi tố 11 vụ, 24 đối tượng[9].

Trong năm 2024, toàn ngành Thanh tra đã triển khai 6.219 cuộc thanh tra hành chính và 121.079 cuộc thanh tra, kiểm tra chuyên ngành. Qua thanh tra chấn chỉnh quản lý, hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật trên nhiều lĩnh vực; phát hiện vi phạm về kinh tế 165.710 tỷ đồng, 418 ha đất; trong đó kiến nghị thu hồi 104.213 tỷ đồng (trong đó kiến nghị thu hồi về ngân sách nhà nước 42.504 tỷ đồng; về tổ chức, đơn vị 61.710 tỷ đồng) và 135 ha đất; xuất toán, loại khỏi giá trị quyết toán do chưa thực hiện đúng quy định và đề nghị cấp có thẩm quyền xem xét xử lý 61.497 tỷ đồng, 283 ha đất; ban hành 89.779 quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với tổ chức, cá nhân với số tiền 4.260 tỷ đồng; kiến nghị xem xét, xử lý hành chính 7.629 tập thể và 8.714 cá nhân; chuyển cơ quan điều tra tiếp tục xem xét, xử lý 372 vụ, 252 đối tượng.

Công tác giám sát, thẩm định và xử lý về thanh tra: Toàn ngành đã tiến hành đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện 6.483 kết luận và quyết định xử lý về thanh tra, trong đó có 4.305 kết luận thanh tra đã hoàn thành 100% các nội dung phải thực hiện. Qua đôn đốc, các cơ quan chức năng đã thu hồi 32.532 ha đất; xử lý hành chính 7.809 tổ chức, 9.803 cá nhân; chuyển cơ quan điều tra 158 đối tượng; khởi tố 30 vụ, 41 đối tượng; ban hành mới, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ 345 văn bản về cơ chế, chính sách, pháp luật theo kiến nghị tại các kết luận thanh tra[10].

Về tạm giữ tài sản để xử lý vi phạm: Lực lượng thanh tra chuyên ngành tiến hành 58.025 cuộc thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật của 80.774 tổ chức, cá nhân, phát hiện 57.780 tổ chức, cá nhân có vi phạm với số tiền là 91.946 tỷ đồng; kiến nghị thu hồi 58.844 tỷ đồng; kiến nghị xử lý khác 33.102 tỷ đồng; ban hành 49.982 quyết định xử phạt vi phạm hành chính với số tiền 2.089 tỷ đồng; xử phạt bằng hình thức khác (thu hồi giấy phép, đình chỉ, tạm đình chỉ hoạt động sản xuất, kinh doanh…) 3.635 trường hợp (2.966 tổ chức, 660 cá nhân), chuyển cơ quan điều tra xem xét, xử lý 57 vụ việc, 47 đối tượng[11].

Những kết quả trên cho thấy, công tác thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra đã có những chuyển biến rõ rệt, được Lãnh đạo Thanh tra Chính phủ và các cơ quan có chức năng thanh tra quan tâm chỉ đạo và có giải pháp quyết liệt thực hiện. Trong thời gian qua, Thanh tra Chính phủ đã chủ trì, phối hợp cùng với các cơ quan chức năng tham mưu với Chính phủ trình Bộ Chính trị về Đề án “Phương án tháo gỡ khó khăn, vướng mắc liên quan đến các dự án, đất đai trong các kết luận thanh tra, kiểm tra, bản án tại một số tỉnh, thành phố” (Đề án 153).

b) Tồn tại, hạn chế

– Tỷ lệ thu hồi tiền, tài sản qua đôn đốc, xử lý sau thanh tra còn chưa cao. Nguyên nhân là do nhiều vụ việc được phát hiện và kiến nghị xử lý theo kết luận thanh tra kéo dài qua các thời kỳ có nhiều sự thay đổi về chính sách, pháp luật dẫn đến lũng túng, vướng mắc trong áp dụng pháp luật để giải quyết. Đáng chú ý là chính sách, pháp luật trong lĩnh vực đất đai, quy hoạch, nhà ở, xây dựng, đầu tư công… có nhiều thay đổi nên một số kết luận thanh tra được ban hành không còn phù hợp với thực tiễn xử lý, dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong việc thu hồi tiền, tài sản bị thất thoát, chiếm đoạt.

Việc việc thực hiện kết luận thanh tra tồn tại nhiều hạn chế, bất cập; hiệu quả thu hồi tiền, tài sản của nhà nước bị chiếm đoạt, sử dụng sai mục đích vẫn còn thấp do thiếu các quy định xác định cơ quan trách nhiệm chính  trong việc thực hiện kết luận thanh tra. Bên cạnh đó, việc theo dõi, kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc do thiếu các chế tài xử lý đối tượng có hành vi cản trở, chống đối, không thực hiện, thực hiện không kịp thời, đầy đủ kết luận, quyết định xử lý về thanh tra[12].

– Pháp luật thanh tra chưa quy định đầy đủ, rõ ràng phương thức, trình tự thủ tục thực hiện thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra; thiếu cơ chế phối hợp giữa các cơ quan thanh tra với các cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan, như chính quyền địa phương, cơ quan công an, ngân hàng, cơ quan quản lý trực tiếp đối tượng thanh tra trong phong toả tài khoản, tạm giữ, thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra. Pháp luật thanh tra quy định quyền yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép sử dụng trái pháp luật. Tuy nhiên, lại chưa có quy định rõ các trường hợp xét thấy cần phải ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật để áp dụng biện pháp này; bên cạnh đó lại thiếu quy định cụ thể về thủ tục thực hiện[13].

Pháp luật thanh tra không có quy định đối với trường hợp phát hiện có vi phạm pháp luật nghiêm trọng, có dấu hiệu tội phạm, thì cùng với việc chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra để xử lý theo trình tự, thủ tục tố tụng hình sự, thì cần phải có cơ chế phối hợp, chuyển tiếp đối với các biện pháp ngăn chặn khi chuyển hồ sơ vụ việc sang cơ quan điều tra theo thẩm quyền. Theo quy định của Luật Thanh tra, việc áp dụng một trong các biện pháp như tạm giữ tiền, đồ vật sử dụng trái phép, phong toả tài khoản, hay kiểm kê tài sản của đối tượng thanh tra chỉ được thực hiện đối với tiền, tài sản liên quan đến nội dung thanh tra, hay nói cách khác là tiền, tài sản trong phạm vi thanh tra. Trường hợp phát hiện tiền, tài sản có liên quan đến hành vi vi phạm pháp luật, nhưng không thuộc phạm vi thanh tra thì người có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra cũng không được áp dụng một trong các biện pháp trên, kể cả trong trường hợp phát hiện dấu hiệu của việc chuyển dịch tài sản.

– Thực tiễn hoạt động thanh tra cho thấy, việc phong toả tài khoản, tạm giữ tài sản trong hoạt động thanh tra tiềm ẩn nhiều rủi ro đối với các chủ thể trong hoạt động thanh tra nên chưa được thực hiện nhiều trên thực tế. Rủi ro này đến từ việc chưa xác định được đầy đủ tính chất, mức độ của hành vi vi phạm và những yếu tố tác động đến việc phong toả, tạm giữa tài sản của đối tượng thanh tra. Đối tượng thanh tra có thể bị đối tác khởi kiện, phạt vi phạm hợp đồng nếu tài khoản bị phong toả; tài sản bị tạm giữ có thể bị hư hỏng, thất thoát nếu không được quản lý, bảo quản chặt chẽ. Việc phối hợp giữa cơ quan thanh tra với ngân hàng, cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án… chưa hiệu quả. Qua tổng kết 09 năm thi hành Luật thanh tra 2010 cho thấy, việc phong tỏa tài khoản của đối tượng thanh tra đã có hướng dẫn tại Thông tư liên tịch số 07/2015/TTLT-TTCP-NHNN ngày 25/11/2015 của Thanh tra Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nhưng chưa cụ thể nên rất khó thực hiện[14].

Bên cạnh đó, quá trình thu hồi tài sản theo kết luận thanh tra đã ban hành trong một số trường hợp gặp khó khăn do doanh nghiệp đã được cổ phần hóa, tài sản của Nhà nước thuộc đồng sở hữu của nhiều bên; tài sản bị kiến nghị thu hồi đang có tranh chấp về quyền sở hữu; tài sản được doanh nghiệp đưa vào sản xuất, kinh doanh và được các bên thống nhất giải quyết thông qua phương thức Trọng tài thương mại, Toà án kinh tế hoặc pháp luật quốc tế trong hợp đồng kinh tế được ký giữa các bên; một số dự án bất động sản đã được bán cho các đối tác hoặc người dân đã mua, sử dụng hợp pháp được xác định là bên thứ ba ngay tình theo quy định của pháp luật dân sự; một số dự án bất động sản đã được thực hiện trong thời gian dài, đã được chuyển nhượng qua nhiều chủ đầu tư, thuộc phạm vi điều chỉnh của nhiều văn bản pháp luật nên việc xác định thiệt hại và đối tượng có trách nhiệm khắc phục thiệt hại gặp nhiều khó khăn.

4. Một số khuyến nghị

Thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra là phương thức thu hồi tài sản bằng biện pháp hành chính. Trong thời gian qua, Chính phủ Việt Nam quan tâm và đã xây dựng, hoàn thiện khung pháp lý về việc thu hồi tài sản tham nhũng. Việc thu hồi tài sản tham nhũng bằng biện pháp hành chính được thực hiện khi hành vi tham nhũng chưa đến mức bị kết án hình sự. Đây là phương thức thu hồi thông qua quy trình của các cơ quan hành chính nhà nước đối với những tài sản đã bị chiếm đoạt, chiếm giữ, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật của đối tượng thanh tra gây ra. Để nâng cao hiệu quả việc phong toả tài khoản, tạm giữ, thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra và từ kinh nghiệm của một số quốc gia, có thể rút ra một số khuyến nghị áp dụng cho Việt Nam, cụ thể:

Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật về thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra.

Thanh tra Chính phủ nghiên cứu ban hành Thông tư hướng dẫn về thu hồi tài sản trong hoạt động thanh tra, trong đó trọng tâm điều chỉnh về thẩm quyền, phương thức, trình tự, thủ tục, tài sản thu hồi, việc phối hợp giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan có thẩm quyền (cơ quan được giao quản lý tài sản công; cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập; cơ quan điều tra, Viện kiểm sát…); kiến nghị sửa đổi, bổ sung và hướng dẫn thực hiện các biện pháp như tạm giữ tiền, đồ vật sử dụng trái phép, phong toả tài khoản, hay kiểm kê tài sản của đối tượng thanh tra trong trường hợp phát hiện tiền, tài sản có liên quan đến hành vi vi phạm pháp luật, nhưng không thuộc phạm vi thanh tra.

Thứ hai, nghiên cứu thành lập cơ quan điều tra tài chính đặc biệt.

Kinh nghiệm của các quốc gia cho thấy hầu hết các thủ tục pháp lý thu hồi tài sản dựa trên các cuộc điều tra tài chính. Đó là quá trình truy tìm tài sản, các khoản thu nhập và chi tiêu của người phạm tội. Hay nói cách khác là tìm kiếm bằng chứng chứng minh mối quan hệ của tài sản với hành vi phạm tội hoặc chứng minh rằng tài sản có được từ hành vi phạm tội. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền cần phải xác định và truy vết tài sản cho đến khi xác định được có mối liên hệ. Theo đó, Việt Nam có thể nghiên cứu mô hình và cách làm của Trung Quốc, đó là thành lập Cơ quan điều tra tài chính đặc biệt, cơ quan này trực thuộc Ban Chỉ đạo Trung ương phòng chống, tham nhũng, tiêu cực. Cơ quan này có chức năng điều tra tài chính để thực hiện việc truy tìm tài sản tham nhũng; thu hồi tài sản tham nhũng.

Để có cơ sở pháp lý hoạt động của cơ quan này, cần phải sửa đổi các quy định của pháp luật có liên quan: Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật PCTN, Luật thanh tra, Luật quản lý, sử dụng tài sản công… theo hướng trao thẩm quyền đầy đủ, xác lập phương thức phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền và với cơ chế thu hồi tài sản tham nhũng thông qua thủ tục kết tội. Trong đó, hoạt động thanh tra, hoạt động kiểm tra của cơ quan quản lý nhà nước là một trong những phương thức để thực hiện biện pháp này và thông qua cơ chế phối hợp với Cơ quan điều tra tài chính đặc biệt nhằm điều tra làm rõ hơn những vấn đề có liên quan đến tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thông qua các biện pháp điều tra tài chính đặc biệt.

Thứ ba, nghiên cứu ban hành trình tự, thủ tục điều tra tài chính.

Để thực hiện việc thu hồi tài sản tham nhũng thông qua biện pháp hành chính, kinh nghiệm của Thụy Sĩ cho thấy, cần phải ban hành trình tự, thủ tục điều tra tài chính. Quy trình này được thực hiện từ giai đoạn xác minh tài sản bị nghi ngờ; truy tìm tài sản; sử dụng các biện pháp tạm thời như phong toả, thu giữ tài sản ngay giai đoạn thanh tra, điều tra để tránh tẩu tán tài sản; thực hiện các biện pháp tịch thu tài sản; chứng minh hành vi tham nhũng. Các biện pháp này được thực hiện thông qua cơ chế kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn; thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra và hoạt động của cơ quan điều tra tài chính. Cần bổ sung quy định tại Mục 6, Chương 2 Luật PCTN 2018 nội dung: “Những người có tài sản tăng lên bất thường và bị tình nghi có hành vi tham nhũng hoặc liên quan đến tham nhũng phải chứng minh nguồn gốc tài sản”, đây là căn cứ để Cơ quan điều tra tài chính thực hiện các biện pháp điều tra, xác minh.

Thứ tư, sửa đổi các quy định của pháp luật hình sự và pháp luật về tài chính, ngân hàng để phù hợp với yêu cầu của UNCAC và nâng cao hiệu quả việc kiểm soát tài sản, thu nhập.

Theo đó, Bộ luật Hình sự cần nội luật hóa một số yêu cầu quan trọng mang tính tùy nghi của UNCAC như việc hình sự hóa hành vi làm giàu bất chính; thực hiện nghĩa vụ công khai, minh bạch về tài chính; nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định một số hành vi tham nhũng là tội phạm trong Bộ luật Hình sự để bảo đảm sự tương thích với UNCAC, góp phần nâng cao hiệu quả xử lý các hành vi tham nhũng và thu hồi tài sản cho Nhà nước trong các vụ án tham nhũng, rửa tiền, chuyển đổi chủ sở hữu, tẩu tán tài sản ra nước ngoài đối với tài sản bất hợp pháp.

Về hợp tác quốc tế liên quan đến tương trợ tư pháp: Việt Nam cần mở rộng việc ký kết, tham gia các Điều ước quốc tế song phương/đa phương về thu hồi tài sản tham nhũng và các hoạt động liên quan khác, nhất là cơ chế tương trợ tư pháp về hình sự giữa các quốc gia trong việc phong tỏa, thu hồi tài sản của người phạm tội đã tẩu tán ở nước ngoài; tích cực thực hiện có hiệu quả các Hiệp định, thỏa thuận quốc tế có nội dung liên quan đến thu hồi tài sản tham nhũng mà Việt Nam đã ký kết, trong đó có hoạt động nội luật hóa cam kết quốc tế, chú trọng sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật về sử dụng đa dạng các phương thức thu hồi tài sản tham nhũng theo kinh nghiệm của các nước trên thế giới phù hợp với điều kiện thực tiễn Việt Nam. Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự để phù hợp với tình hình mới theo hướng phải quy định thu hồi tài sản tăng thêm không giải trình được nguồn gốc; thời điểm áp dụng các biện pháp phong tỏa tài khoản, kê biên tài sản, số lượng, giá trị các loại tài sản bị kê biên… đảm bảo tính linh hoạt, hiệu quả.

Bên cạnh đó, cần sửa đổi các quy định của pháp luật về tài chính – ngân hàng theo hướng quy định các giao dịch giá trị lớn của cá nhân, tổ chức như mua bất động sản, cổ phiếu, trái phiếu, xe hơi… bắt buộc phải thanh toán qua ngân hàng; hoàn thiện quy định để kiểm soát chặt chẽ hơn hoạt động chuyển tiền ra nước ngoài, ngăn chặn tội phạm tham nhũng, kinh tế với đối tượng là cán bộ, công chức sử dụng các phương thức đầu tư ra nước ngoài nhằm mục đích rửa tiền. Bổ sung quy định về việc kiểm soát các khoản đầu tư ra nước ngoài của người thân cán bộ, công chức, theo đó, mọi khoản đầu tư của những đối tượng này đều phải được khai báo rõ ràng với cơ quan có thẩm quyền để theo dõi, kiểm soát về nguồn gốc tài sản./.

ThS. Lê Văn Đức

Phó Trưởng phòng, Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra