Nhu cầu hoàn thiện thể chế về xác minh tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn

1. Quy định của Đảng về kiểm soát tài sản, thu nhập (KSTSTN)

Vấn đề KSTSTN đã được Đảng Cộng sản Việt Nam quan tâm từ nhiều năm qua với việc ban hành nhiều văn bản chỉ đạo. Cụ thể là:

Nghị quyết số 14 ngày 15/5/1996 của Bộ Chính trị về “lãnh đạo cuộc đấu tranh chống tham nhũng” lần đầu tiên có chỉ đạo định hướng “Cần triển khai việc thực hiện kê khai thu nhập và nhà đất của cán bộ, công chức, trước nhất là đối với các đối tượng: cán bộ, công chức lãnh đạo từ cấp huyện trở lên đến cán bộ lãnh đạo cao cấp của Đảng và Nhà nước”.

Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 02/02/1999 Hội nghị lần thứ 6 (lần 2) Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khoá VIII) về “một số vấn đề cơ bản và cấp bách trong công tác xây dựng Đảng hiện nay” tiếp tục đưa ra định hướng phải tổ chức cho cán bộ, đảng viên trong toàn Đảng thực hiện kê khai tài sản theo quy định của Đảng và Nhà nước.

Nghị quyết Trung ương 3 Khóa X ngày 21/8/2006 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí đã nhấn mạnh giải pháp “Thực hiện nghiêm việc kê khai tài sản và xác minh bản kê khai theo quy định của Luật PCTN. Trong Đảng, xây dựng và thực hiện cơ chế đảng viên là cán bộ, công chức thuộc diện kê khai tài sản theo quy định của Luật PCTN, phải công khai trong chi bộ bản kê khai, là cấp ủy viên thì còn phải công khai trong cấp ủy; phải giải trình nguồn gốc tài sản của mình theo yêu cầu của tổ chức Đảng có thẩm quyền; trường hợp không giải trình được một cách minh bạch, hợp lý thì bị xem xét kỷ luật về Đảng, chính quyền, đoàn thể. Tiến tới tất cả đảng viên là cán bộ, công chức đều phải kê khai tài sản, công bố trong chi bộ, cấp ủy và giải trình nguồn gốc khi có yêu cầu”.

Kết luận số 21-KL/TW ngày 25/5/2012 của Hội nghị lần thứ 5, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khóa XI) về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 BCHTW (Khóa X) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí đã chỉ đạo mạnh mẽ về hoàn thiện pháp luật về KSTSTN, đó là phải “thực hiện nghiêm các quy định về minh bạch tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức. Nghiên cứu ban hành quy định về kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Sửa đổi Luật PCTN và các văn bản liên quan khác để thực hiện việc công khai kết quả kê khai TSTN ở nơi công tác và nơi cư trú, theo yêu cầu của Nghị quyết Trung ương 4 (Khóa XI). Từng bước mở rộng diện kê khai và phạm vi công khai kết quả kê khai TSTN của cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức. Quy định về trách nhiệm giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm, theo yêu cầu của Nghị quyết Trung ương 3 (Khóa X). Quy định cơ quan quản lý cán bộ, công chức, viên chức chủ động kiểm tra, xác minh kết quả kê TSTN đối với những người thuộc quyền quản lý”.

Kết luận số 10-KL/TW ngày 26/12/2016 về tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 3 Khóa X, Kết luận số 12-KL/TW ngày 06/4/2022 về tiếp tục tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, tiêu cực đã yêu cầu“Khẩn trương rà soát, bổ sung, hoàn thiện thể chế phòng ngừa tham nhũng, lãng phí, tiêu cực, nhất là cơ chế kiểm soát quyền lực trong các lĩnh vực, hoạt động dễ phát sinh tham nhũng, tiêu cực……; cơ chế kiểm soát có hiệu quả TSTN của người có chức vụ, quyền hạn, trước hết là cán bộ lãnh đạo, quản lý”.

Bên cạnh các văn bản chỉ đạo định hướng, Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã ban hành những quy định cụ thể, áp dụng trực tiếp đối với đảng viên như:

Quy định số 211-QĐ/TW ngày 08/11/2013 của Bộ Chính trị về “Giám sát đảng viên là cán bộ thuộc diện Bộ Chính trị, Ban Bí thư quản lý” quy định giám sát việc kê khai, công khai TSTN của cán bộ và gia đình[1].

Chỉ thị số 33-CT/TW ngày 03/01/2014 của Bộ Chính trị về “Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với việc kê khai và kiểm soát tài sản”, Bộ Chính trị yêu cầu cấp ủy, tổ chức Đảng phải thực hiện tốt các nhiệm vụ: “(i) Tăng cường lãnh đạo để thống nhất nhận thức của cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức và của cơ quan, tổ chức, đơn vị, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị về việc kê khai, kiểm soát việc kê khai tài sản theo quy định của Đảng, Nhà nước. Qua đó, phát huy tính tự giác, trung thực và ý thức trách nhiệm của cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức trong việc kê khai tài sản; phát huy vai trò, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị và người đứng đầu trong việc tổ chức thực hiện các quy định của Đảng, Nhà nước về kê khai, kiểm soát việc kê khai tài sản. Xác định việc kê khai, kiểm soát việc kê khai tài sản là tiêu chí để đánh giá cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức; đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị và người đứng đầu. (ii) Lãnh đạo, thực hiện nghiêm túc việc kê khai và công khai bản kê khai tài sản theo quy định của pháp luật. Cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức thuộc diện kê khai tài sản theo quy định của pháp luật phải kê khai trung thực, đầy đủ, rõ ràng, đúng thời hạn. Chi ủy tổ chức việc công khai bản kê khai tài sản của đảng viên thuộc diện phải kê khai trong sinh hoạt chi bộ. Cấp ủy tổ chức công khai bản kê khai tài sản của cấp ủy viên trong sinh hoạt cấp ủy. Hình thức, thời điểm, phạm vi công khai bản kê khai tài sản của cán bộ, công chức, viên chức khác thuộc diện phải kê khai thực hiện theo quy định của pháp luật về PCTN. (iii) Lãnh đạo chặt chẽ việc kiểm tra, xác minh tài sản, theo phân cấp quản lý cán bộ, công chức, viên chức trong các trường hợp: Có tố cáo người thuộc diện phải kê khai tài sản không trung thực trong việc kê khai; cần có thông tin phục vụ cho việc bầu cử, bổ nhiệm, bãi nhiệm hoặc kỷ luật đối với người thuộc diện phải kê khai tài sản; có căn cứ cho rằng việc giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm không hợp lý; có yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyề. (iv) Tăng cường lãnh đạo và tiến hành công tác kiểm tra, giám sát, thanh tra việc thực hiện quy định của Đảng và Nhà nước về kê khai, kiểm soát việc kê khai tài sản. Xử lý nghiêm minh những cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân chậm tổ chức việc kê khai; không kê khai, kê khai không trung thực; không giải trình được nguồn gốc tài sản tăng thêm; không tổ chức việc công khai bản kê khai; không chủ động xác minh hoặc không xử lý kịp thời những vi phạm quy định về kê khai, kiểm soát việc kê khai tài sản… (v) Lãnh đạo tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật về kê khai, kiểm soát việc kê khai tài sản; quản lý bản kê khai tài sản; xây dựng cơ sở dữ liệu về tài sản của người có chức vụ, quyền hạn; kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn… Luật hóa các nội dung về minh bạch tài sản, thu nhập theo yêu cầu của Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng, bảo đảm phù hợp với thực tiễn Việt Nam. Nghiên cứu áp dụng các biện pháp hỗ trợ công tác kiểm soát việc kê khai tài sản, hạn chế chi tiêu bằng tiền mặt”.

Quy định số 85-QĐ/TW ngày 23/5/2017 của Ban Chấp hành Trung ương về “Kiểm tra, giám sát việc kê khai tài sản của người thuộc diện Bộ Chính trị, Ban Bí thư quản lý” quy định rõ chủ thể kiểm tra[2]; chủ thể giám sát[3]; đối tượng kiểm tra, giám sát; trách nhiệm và quyền của chủ thể kiểm tra, giám sát, các tổ chức có liên quan; căn cứ, nội dung, vi phạm và xử lý vi phạm việc kê khai tài sản;

Quy định số 86-QĐ/TW ngày 01/6/2017 về “Giám sát trong Đảng” quy định rõ việc ủy ban kiểm tra các cấp giám sát cấp ủy viên và cán bộ diện cấp ủy cùng cấp quản lý việc thực hiện chế độ kê khai và công khai tài sản[4];

Quy định số 80-QĐ/TW, ngày 18/8/2022 của Bộ Chính trị về phân cấp quản lý cán bộ và bổ nhiệm, giới thiệu cán bộ ứng cử; Kết luận số 35-KL/TW, ngày 05/5/2022 của Bộ Chính trị về danh mục chức danh, chức vụ lãnh đạo và tương đương của hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở làm căn cứ xác định chủ thể/đối tượng tương ứng trong việc KSTSTN và các quy định khác của Đảng về kiểm tra, giám sát, kỷ luật.

Gần đây nhất, nhằm hướng dẫn thực hành KSTSTN, Bộ Chính trị đã ban hành “Quy chế phối hợp giữa các cơ quan KSTSTN” theo Quyết định số 56-QĐ/TW ngày 08/02/2022 (gọi tắt là Quy chế 56). Quy chế 56 quy định chi tiết “cơ quan có thẩm quyền” KSTSTN đã được quy định chung tại Khoản 8 Điều 30 Luật PCTN[5] tương ứng với các đối tượng kiểm tra, cụ thể gồm các chủ thể/nhóm chủ thể: (i) Ủy ban Kiểm tra Trung ương, (ii) Các ban, cơ quan Đảng ở Trung ương, Đảng ủy Khối các cơ quan Trung ương, Đảng ủy Khối Doanh nghiệp Trung ương, (iii) Ủy ban kiểm tra tỉnh uỷ, thành uỷ, (iv) Uỷ ban kiểm tra quận uỷ, huyện uỷ, thành uỷ, thị uỷ. Quy chế 56 cũng quy định cụ thể các nội dung phối hợp xác minh TSTN giữa các cơ quan kiểm soát.

Ủy ban Kiểm tra Trung ương đã ban hành hướng dẫn số 03-HD/UBKTTW ngày 03/11/2022 hướng dẫn thực hiện một số điều của Quy chế phối hợp giữa các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập và Văn bản số 2980-CV/UBKTTW ngày 23/3/2022 hướng dẫn xây dựng đề cương kiểm tra, giám sát việc kê khai TSTN, trong đó hướng dẫn căn cứ để xem xét, quyết định việc thẩm tra, xác minh khi có một trong các căn cứ (i) Đơn thư phản ánh đối tượng kiểm tra, giám sát kê khai TSTN không trung thực; (ii) Dấu hiệu rõ ràng về việc kê khai TSTN không trung thực; (iii) Có biến động tăng về TSTN mà không kê khai, giải trình không hợp lý về nguồn gốc; (iv) Khi có yêu cầu hoặc kiến nghị của cơ quan có thẩm quyền hoặc theo chỉ đạo của cấp trên hoặc trường hợp đối tượng kiểm tra, giám sát bị tố cáo về việc không trung thực trong kê khai TSTN thì báo cáo Thường trực ủy ban thành lập Đoàn giải quyết tố cáo theo quy định. Hướng dẫn số 03-HD/UBKTTW cũng quy định khi xây dựng kế hoạch xác minh hằng năm thì việc lựa chọn những người được được xác minh trước tiên là những đảng viên có đơn, thư phản ánh, tố cáo; đảng viên công tác tại cơ quan, đơn vị dễ xảy ra tham nhũng, tiêu cực; đảng viên là người đứng đầu tổ chức, cơ quan, đơn vị; cùng với đó là hướng dẫn việc xác minh trong giám sát, kiểm tra khi có dấu hiệu vi phạm, giải quyết tố cáo^[6] mà không thực hiện việc lựa chọn bốc thăm ngẫu nhiên như cách làm của Thanh tra Chính phủ.

2. Quy định của pháp luật kiểm soát tài sản, thu nhập

Thể chế hóa Nghị quyết số 14 ngày 15/5/1996 của Bộ Chính trị, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Chống tham nhũng (Pháp lệnh số 2-L/CTN, ngày 26/02/1998). Pháp lệnh Chống tham nhũng 1998 đã quy định tại điều 14: “(i) Người có chức vụ, quyền hạn phải kê khai nhà, đất và các loại tài sản khác có giá trị lớn của mình; và (ii) Người kê khai phải kê khai chính xác, trung thực và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung kê khai”. Vào thời điểm này, việc kê khai tài sản là yêu cầu hoàn toàn mới, chưa có tiền lệ nên gặp nhiều khó khăn về pháp lý và tâm lý, chủ yếu dựa vào sự tự giác của người kê khai mà chưa có biện pháp cần thiết để bảo đảm kỷ luật và tính trung thực của việc kê khai tài sản. Trong bối cảnh đó, việc xác minh tài sản gần như chưa được đề cập.

Thể chế hóa các chủ trương của Đảng tại Nghị quyết số 14-NQ/TW ngày 15/5/1996 và Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 02/02/1999 về KSTSTN…, Quốc hội đã thông qua Luật PCTN năm 2005, trong đó đã dành riêng một mục (gồm 7 điều)[7] với những quy định tương đối cụ thể về về minh bạch tài sản, thu nhập, gồm: nghĩa vụ kê khai tài sản; tài sản phải kê khai; thủ tục kê khai tài sản; xác minh tài sản; thủ tục xác minh tài sản; kết luận về sự minh bạch trong kê khai tài sản; công khai kết luận về sự minh bạch trong kê khai tài sản; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý người có nghĩa vụ kê khai tài sản; xử lý người kê khai tài sản không trung thực; kiểm soát thu nhập.

Có thể nhận thấy Luật PCTN 2005 lần đầu tiên có quy định về xác minh TSTN. Điều 47 của Luật quy định: Việc xác minh tài sản được thực hiện trong các trường hợp sau đây: (i) Phục vụ cho việc bầu cử, bổ nhiệm, cách chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc kỷ luật đối với người có nghĩa vụ kê khai tài sản khi xét thấy cần thiết; (ii) Theo yêu cầu của Hội đồng bầu cử hoặc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền; (iii) Có hành vi tham nhũng. Những quy định mới này của Luật là một bước tiến mạnh mẽ hướng tới một sự kiểm soát thực chất hơn. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 120/NĐ-CP ngày 20/10/2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật PCTN năm 2005. Để đảm bảo phù hợp với sự phát triển của xã hội, Luật PCTN năm 2005 được sửa đổi vào các năm 2007, 2012 và tương ứng có các Nghị định số 37/2007/NĐ-CP ngày 09/3/2007, Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ hướng dẫn chi tiết về minh bạch TSTN. Tuy nhiên, chỉ từ khi cuộc đấu tranh PCTN được đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Đảng với việc thành lập Ban Chỉ đạo Trung ương về PCTN trực thuộc Bộ Chính trị do Tổng Bí thư là Trưởng Ban (và sau đó là Ban Chỉ đạo về PCTN, tiêu cực) thì biện pháp này mới được tăng cường và từng bước phát huy hiệu quả.

Ngày 03/01/2014 Bộ Chính trị ban hành Chỉ thị số 33-CT/TW trong đó nhấn mạnh: “Kê khai và kiểm soát việc kê khai tài sản là giải pháp quan trọng trong công tác PCTN. Đảng đã có chủ trương và Nhà nước đã thể chế hóa thành những quy định cụ thể để triển khai thực hiện. Song, trong thời gian vừa qua, việc kê khai tài sản vẫn còn mang tính hình thức; việc công khai bản kê khai tài sản chưa được thực hiện nghiêm túc; các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền chưa chủ động tiến hành xác minh tài sản của cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức thuộc diện phải kê khai; công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện quy định về kê khai tài sản còn hạn chế”.

Tiếp tục thể chế hóa các quy định của Đảng tại Nghị quyết Trung ương 3 Khóa X, Kết luận số 10-KL/TW[8] và Chỉ thị số 33-CT/TW ngày 03/01/2014 của Bộ Chính trị về “Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với việc kê khai và kiểm soát việc kê khai tài sản”…cũng như để đảm bảo phù hợp với những thay đổi trong tình hình mới, Quốc hội đã ban hành Luật PCTN số 36/2018/QH14, ngày 20/11/2018 thay thế Luật PCTN năm 2005 (và các luật sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2012). Luật PCTN năm 2018 đã dành dung lượng lớn gồm 4 tiểu mục với 25 điều (từ Điều 30 đến Điều 54) quy định một cách hệ thống, chi tiết, cụ thể về KSTSTN của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan tổ chức, đơn vị gồm (i) Thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân trong KSTSTN; (ii) Kê khai TSTN; (iii) Xác minh TSTN; (iv) Cơ sở dữ liệu quốc gia về KSTSTN. So với Luật PCTN năm 2005, Luật PCTN năm 2018 đã mở rộng phạm vi, đối tượng có nghĩa vụ kê khai TSTN[9]; Luật dành riêng “Tiểu mục 3” quy định xác minh TSTN, gồm 11 điều (từ Điều 41 đến Điều 51), quy định chi tiết các nội dung căn cứ xác minh; thẩm quyền yêu cầu, kiến nghị xác minh; nội dung xác minh; trình tự xác minh; quyết định xác minh; tổ xác minh; quyền, nghĩa vụ của người được xác minh; báo cáo kết quả xác minh; kết luận xác minh; công khai kết luận xác minh; xử lý hành vi kê khai, giải trình nguồn gốc tăng thêm không trung thực.

Có thể nhận thấy, với những yêu cầu và định hướng mới, Luật PCTN năm 2018 đã quy định mở rộng hơn các trường hợp được xác minh TSTN; cụ thể hơn trình tự, thủ tục xác minh cũng như quy định chế tài nghiêm khắc hơn đối với việc kê khai không trung thực. Luật quy định cơ quan KSTSTN xác minh TSTN khi có một trong các căn cứ: a) Có dấu hiệu rõ ràng về việc kê khai TSTN không trung thực; b) Có biến động tăng về TSTN từ 300.000.000 đồng trở lên so với TSTN đã kê khai lần liền trước đó mà người có nghĩa vụ kê khai giải trình không hợp lý về nguồn gốc; c) Có tố cáo về việc kê khai TSTN không trung thực và đủ điều kiện thụ lý theo quy định của Luật Tố cáo; d) Thuộc trường hợp xác minh theo kế hoạch xác minh TSTN hằng năm đối với người có nghĩa vụ kê khai được lựa chọn ngẫu nhiên; đ) Có yêu cầu hoặc kiến nghị của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền theo quy định tại Điều 42 của Luật.

Để hướng dẫn thực hiện Luật PCTN năm 2018, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 130/2020/NĐ-CP ngày 30/10/2020 hướng dẫn chi tiết về KSTSTN của người có chức vụ, quyền hạn^[10]. Nghị định dành 1 chương, gồm 3 điều (từ Điều 14 đến Điều 16) để hướng dẫn chi tiết về xác minh TSTN, gồm các nội dung: Xây dựng kế hoạch xác minh hằng năm; phê duyệt và thực hiện kế hoạch xác minh; tiêu chí lựa chọn người xác minh theo kế hoạch. Thanh tra Chính phủ đã ban hành Quyết định số 70/QĐ-TTCP, ngày 08/3/2021 về “Công bố thủ tục hành chính được thay thế trong lĩnh vực PCTN thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Thanh tra Chính phủ”, trong đó quy định cụ thể thủ tục kê khai TSTN; thủ tục xác minh TSTN kèm theo các mẫu, hướng dẫn. Ngày 28/3/2022, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 390/QĐ-TTg về việc phê duyệt Đề án “Xây dựng Cơ sở dữ liệu quốc gia về KSTSTN”; Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt định hướng xác minh TSTN năm 2023^[11].

3. Một số kết quả thực tiễn về kiểm soát tài sản, thu nhập

Thực hiện Chỉ thị số 33-CT/TW, ngày 03/01/2014 của Bộ Chính trị về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với việc kê khai và kiểm soát việc kê khai tài sản, thời gian qua, trong hệ thống các cơ quan nhà nước, việc xác minh TSTN của người giữ chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam được thực hiện chủ yếu theo quy định tại Luật PCTN năm 2018, Nghị định số 130/2020/NĐ-CP của Chính phủ ngày 30 tháng 10 năm 2020 về kiểm soát TSTN của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị. Các quy định của pháp luật hiện hành về kê khai, xác minh TSTN của người giữ chức vụ, quyền hạn ở Việt Nam đã góp phần quan trọng trong việc nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật và đạo đức công vụ trong kê khai, công khai và giải trình nguồn gốc TSTN, góp phần phòng ngừa, phát hiện, xử lý người và xử lý tài sản có dấu hiệu tham nhũng, tiêu cực.

– Theo Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật PCTN của Chính phủ, giai đoạn từ năm 2006 đến năm 2016, hằng năm, trung bình có khoảng từ 90% đến 99,5% người có chức vụ, quyền hạn thực hiện kê khai TSTN[12]; năm 2017, có 88 1.113.422 người  kê khai TSTN[13], năm 2018, có 1.136.902 người kê khai[14], năm 2019, có 1.081.235 người kê khai[15], năm 2021, có 1.284.375 người kê khai[16], năm 2022, có 542.337 người kê khai[17]. Hầu hết các bản kê khai này được lưu trữ cùng với hồ sơ cán bộ. Về cơ bản các bản kê khai được công khai theo quy định. Chẳng hạn năm 2022 là năm đầu tiên triển khai thực hiện việc xác minh TSTN của người có chức vụ theo quy định của Luật PCTN 2018 và Nghị định số 130/2020/NĐ-CP. Căn cứ Văn bản số 230/VPCP-V.I ngày 01/02/2021 của Thủ tướng, Thanh tra Chính phủ đã ban hành Kế hoạch số 1665/KH-TTCP ngày 22/9/2022, tổ chức bốc thăm lựa chọn 07 cơ quan, đơn vị để xác minh TSTN; số người được chọn để xác minh theo kế hoạch xác minh TSTN hàng năm (bốc thăm lựa chọn ngẫu nhiên) là 800 người; số người được xác minh phục vụ yêu cầu công tác cán bộ và khi có căn cứ xác minh khác theo quy định là 71 người. Thanh tra Chính phủ đã có văn bản số Văn bản số 252/TTCP-C.IV 19/02/2021 hướng dẫn các bộ, ngành, địa phương triển khai việc xác minh TSTN theo kế hoạch hằng năm đối với người có nghĩa vụ kê khai TSTN. Việc kê khai TSTN cuối năm 2022 đã được các cấp, các ngành triển khai thực hiện nghiêm túc. Đã có 60.458 người kê khai TSTN lần đầu; 545.535 người đã kê khai TSTN hằng năm; 44.015 người đã kê khai TSTN bổ sung; 161.928 người kê khai TSTN phục vụ công tác cán bộ; 655.299 người đã được công khai bản kê khai TSTN. Kết quả xác minh TSTN năm 2022^[18] như sau: Số người đã tiến hành xác minh trong kỳ là 13.093 người; có 2.664 người có sai sót về kê khai sai mẫu, chưa bảo đảm theo hướng dẫn, không đầy đủ thông tin, chậm thời hạn so với quy định…; có 54 người bị xử lý do không trung thực trong việc kê khai TSTN và giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm (xóa tên khỏi danh sách ứng cử; kỷ luật bằng hình thức cảnh cáo; kỷ luật bằng hình thức cách chức…). Theo số liệu thống kê, đến thời điểm trước tháng 6/2023, có 7.662 người được xác minh TSTN; 4.934 số cơ quan, tổ chức, đơn vị đã được kiểm tra việc thực hiện các quy định về kê khai, công khai bản kê khai TSTN. Qua xác minh, phát hiện 74 người kê khai chưa đúng quy định, đồng thời phát hiện một số vi phạm phổ biến như tình trạng sai sót trong sử dụng biểu mẫu chưa đúng quy định, kê khai thiếu, chưa đúng theo hướng dẫn, không kê khai.

– Thực hiện Quyết định số 56-QĐ/TW, ngày 08/02/2022 của Bộ Chính trị, đến thời điểm tháng 6/2023, Ủy ban Kiểm tra Trung ương đã tiếp nhận số bản kê khai tài sản, thu nhập của 719 cán bộ[19], trong đó: số cán bộ thuộc diện Bộ Chính trị quản lý là 200 đồng chí; số cán bộ thuộc diện Ban Bí thư quản lý là 519 đồng chí. Kết quả thực hiện kê khai TSTN của ủy ban kiểm tra các cấp cho thấy các đảng viên là đối tượng phải kê khai đã chấp hành đầy đủ việc kê khai, công khai TSTN theo quy định. Theo số liệu báo cáo của các địa phương, tổng số người được xác minh tài sản, thu nhập là 14.916 người, trong đó số người được xác minh do có đơn tố cáo kê khai tài sản không trung thực là 139 người; số người được xác minh để có thông tin phục vụ việc bầu cử, bổ nhiệm, bãi nhiệm hoặc kỷ luật là 12.347 người; số người được kiểm tra, xác minh khi có căn cứ cho rằng việc giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm không hợp lý là 45 người; số người được kiểm tra, xác minh theo phân cấp và khi có yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền là 2.385 người. Tính đến thời điểm tháng 6/2023, Ủy ban Kiểm tra Trung ương đã tiến hành kiểm tra, giám sát đối với 45 đảng viên về việc kê khai tài sản, thu nhập^[20]. Qua kiểm tra khi có dấu hiệu vi phạm đối với tổ chức đảng và đảng viên, đã kết luận một số cán bộ, đảng viên kê khai tài sản thiếu trung thực, không đầy đủ, vi phạm Luật Phòng, chống tham nhũng và đã thi hành kỷ luật khai trừ ra khỏi Đảng đối với 01 đảng viên[21], đề nghị Bộ Chính trị, Ban Bí thư xem xét thi hành kỷ luật 02 đảng viên. Các địa phương thực hiện kiểm soát việc kê khai TSTN đối với 3.145 tổ chức đảng và 1.891 đảng viên.

Có thể nhận thấy việc xác minh TSTN đối với người có chức vụ, quyền hạn đang dần được thực hiện và bước đầu phát huy tác dụng, nhất là trong bối cảnh chuẩn bị cho đại hội Đảng cấp tiến tới Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 14 và quán triệt chỉ đạo của cố Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng: “Kiên quyết không để lọt vào các cơ quan lãnh đạo của Đảng và Nhà nước những kẻ thoái hóa, biến chất, thiếu trung thực”.

4. Nhu cầu hoàn thiện thể chế về xác minh tài sản, thu nhập

Công tác xác minh TSTN thời gian qua bước đầu đạt được một số kết quả tích cực, góp phần nâng cao nhận thức của cán bộ, đảng viên và phòng ngừa, răn đe tham nhũng, tiêu cực. Tuy nhiên, trên thực tế, công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát chỉ phát hiện được rất ít vụ việc vi phạm về kê khai TSTN và chủ yếu là những sai sót mang tính kỹ thuật trong thực hiện kê khai. Cảm nhận chung thì số lượng cán bộ, viên chức, đảng viên bị phát hiện và xử lý về hành vi kê khai TSTN không trung thực còn khác xa so với thực tế. Theo Báo cáo tổng kết 10 năm việc thực hiện Chỉ thị số 33-CT/TW, ngày 03/01/2014 của Bộ Chính trị về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với việc kê khai và kiểm soát việc kê khai tài sản^[22] thì việc thực hành xác minh TSTN của người có chức vụ, quyền hạn hiện hết sức sức lúng túng về nội dung, phương pháp, cách thức tiến hành, hầu hết mới dừng lại ở khâu đối chiếu bản khai với hồ sơ, giấy tờ, chưa xác minh được thực tế nguồn gốc, chưa kết nối được với các cơ quan quản lý đất đai, tài sản, ngân hàng, chứng khoán…; thiếu thống nhất trên phạm vi cả nước; nhiều nơi đến nay vẫn chưa tiến hành xác minh được trường hợp nào; hoạt động xác minh TSTN của người giữ chức vụ, quyền hạn chưa đạt kết quả thực chất, còn mang tính hình thức.

Trong nội hàm pháp lý về KSTSTN ở Việt Nam và từ thực tiễn, vấn đề xác minh TSTN của người giữ chức vụ, quyền hạn hiện đang là khâu yếu nhất, với việc tồn tại đồng thời nhiều hạn chế, bất cập quan trọng trên các phương diện pháp lý và thực tiễn như sau:

Một là, pháp luật về PCTN hiện mới quy định ở mức độ chung, sơ khai nhất về thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong xác minh TSTN của người có chức vụ, quyền hạn. Chưa có quy định hoặc quy định chưa rõ ràng, cụ thể về: (i) Thẩm quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức có liên quan trong xác minh TSTN của người có chức vụ, quyền hạn; (ii) căn cứ, trình tự, thủ tục, thời gian, thời hạn, thời hiệu, nội dung, biện pháp xác minh TSTN; (iii) hình thức pháp lý, giá trị và hậu quả pháp lý của văn bản kết luận xác minh TSTN; (iv) trách nhiệm pháp lý của cơ quan/người ban hành kết luận xác minh TSTN; (v) điều kiện pháp lý, tổ chức – nhân sự, tài chính, kỹ thuật bảo đảm xác minh TSTN; (vi) vai trò của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong xác minh TSTN; (vii) vai trò của xã hội, người dân trong kiểm soát/xác minh TSTN; (viii) hợp tác quốc tế của Việt Nam trong kiểm soát/xác minh TSTN; (ix) vấn đề công khai, minh bạch, giải trình về kết luận và kết quả xác minh TSTN; (x) khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với kết luận xác minh TSTN; (xi) áp dụng chế tài (hành chính, hình sự…) trong xử lý người kê khai TSTN không trung thực, không giải trình hợp lý nguồn gốc tài sản; (xii) xử lý tài sản, thu nhập không giải trình, không chứng minh được nguồn gốc….

Hai là, hoạt động xác minh TSTN gặp nhiều rào cản chính trị – pháp lý, như: (i) Phải bảo đảm quyền hiến định – về tài sản và bí mật thông tin về tài sản – của cán bộ, công chức, viên chức là đối tượng xác minh TSTN và các đối tượng liên quan; (ii) phải tuân thủ các nguyên tắc của pháp luật dân sự Việt Nam về bí mật tài sản, bí mật ngân hàng – khách hàng; (iii) phải tuân thủ các hiệp định và thông lệ thương mại quốc tế mà Việt Nam là đối tác; (iv) phải tuân thủ các điều ước quốc tế, nhất là các điều ước quốc tế phổ quát như UNCAC, UNODC mà Việt Nam là thành viên.

Ba là, hoạt động xác minh tài sản gặp nhiều rào cản thực tiễn, chẳng hạn như: (i) Trường hợp một người hoặc người thân thích của người đó mở nhiều tài khoản, sở hữu nhiều tài sản ở nhiều nơi trong và ngoài nước ; (ii) việc xác minh đối với tiền, tài sản được người kê khai cất giữ tại nhà, nơi làm việc mà không được gửi hay quản lý bởi các cơ quan, tổ chức thí dụ như tiền mặt (VN đồng hoặc ngoại tệ) hoặc vàng bạc, kim  cương, đá quý, cây cảnh, bàn ghế, tranh ảnh là không thể thực hiện được do thiếu các bảo đảm pháp lý và thực tiễn; (iii) trường hợp vợ, chồng, con (chưa thành niên) không biết/không kê khai thông tin về tình trạng tài sản của nhau do ngay tình hoặc cố ý; (iv) cơ quan quản lý nhà nước, ngân hàng thương mại, tổ chức tín dụng, công ty chứng khoán, các doanh nghiệp, tổ chức trong và ngoài nước… không có đủ thông tin, không buộc phải thực hiện, không có trách nhiệm hoặc né tránh trách nhiệm cung cấp, chia sẻ thông tin về tình trạng tài sản, thu nhập của khách hàng hàng, đối tác; (v) thiếu các bảo đảm về bộ máy – tổ chức – nhân sự ; tài chính, kỹ thuật; kỹ năng – nghiệp vụ cho việc tổ chức xác minh TSTN của người có chức vụ, quyền hạn…(vi) việc lựa chọn người được xác minh ngẫu nhiên theo quy định của Nghị định 130 NĐ/CP của Chính phủ (số cơ quan, tổ  chức, đơn vị được tiến hành xác minh bằng tối thiểu 20% số cơ quan, tổ  chức, đơn vị thuộc thẩm quyền kiểm soát của mình và số lượng người được lựa chọn để xác  minh ngẫu nhiên phải bảo đảm tối thiểu 10% số người có nghĩa vụ kê khai) dẫn đến số lượng người thuộc diện phải xác minh ngẫu nhiên quá lớn, gây quá tải cho cơ quan KSTSTN trong bổi cảnh hạn hẹp về tổ chức, biên chế, nguồn lực, đồng thời vẫn  phải đảm nhiệm đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ khác. Mặt khác, quy định này có thể làm cho việc xác minh bị kéo dài hoặc trở nên hình thức, kém hiệu quả, không đáp ứng được yêu cầu của công tác KSTSTN. Đó là chưa kể số lượng người được xác minh theo quy định khác cũng là con số không hề nhỏ, chẳng hạn như xác minh phục vụ công tác cán bộ. Có thể nhận thấy cách lựa chọn ngẫu nhiên để xác minh mang nặng tính cơ học, dàn trải, không có mục tiêu rõ ràng và không trọng tâm vì không “ưu tiên – tập trung – khoanh vùng” xác minh những đối tượng, nhóm đối tượng có dấu hiệu tham nhũng hay có nguy cơ tham nhũng cao.

Bốn là, bất cập của chế tài và chính sách xử lý trong trường hợp kê khai TSTN không trung thực, giải trình nguồn gốc TSTN không hợp lý. Hiện nay, việc xử lý các trường hợp trên được thực hiện theo Quy định số 85-QĐ/TW ngày 23/5/2017 của Bộ Chính trị về kiểm tra, giám sát việc kê khai tài sản của cán bộ thuộc diện Bộ Chính trị, Ban Bí thư quản lý; điều 51 Luật PCTN năm 2018; Điều 20 đến Điều 22 Nghị định số 130-NĐ/CP. Các hình thức xử lý đối với người kê khai TSTN không trung thực gồm xóa tên ứng cử; không bổ nhiệm hay hình thức xử lý hành chính khác (cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, buộc thôi việc, bãi nhiệm, không đưa vào quy hoạch) hoặc có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự (khoản 2 Điều 94 Luật PCTN năm 2018)[23]. Điều dễ nhận thấy là chế tài bảo đảm trong KSTSTN hiện nay mới chỉ áp dụng trong xử lý con người và chủ yếu là chế tài chính trị và hành chính mà chưa áp dụng đối với tài sản trong 03 trường hợp: (i) tài sản bị che giấu; (ii) tài sản kê khai không trung thực; (iii) tài sản được kê khai đầy đủ hoặc kê khai không đầy đủ, trung thực nhưng đối tượng không giải trình hợp lý nguồn gốc. Đây là những vấn đề hết sức quan trọng, phức tạp về thể chế và thực tiễn hiện vẫn còn bỏ ngỏ, đang thu hút sự quan tâm đặc biệt của cán bộ, đảng viên và nhân dân qua một số câu hỏi chung: Việc thực hiện kê khai, công khai, xác minh TSTN của người có chức vụ, quyền hạn còn có mục đích cụ thể gì khác lớn hơn ngoài mục đích xử lý kỷ luật hành hành chính hay kỷ luật Đảng đối với người có chức vụ, quyền hạn? làm thể nào để thu hồi được tài sản có nguồn gốc bất minh nhưng cơ quan nhà nước có thẩm quyền không có chứng cứ chứng minh hành vi tham nhũng của chủ thể tài sản?…

Thu hồi tài sản tham nhũng chuyển trả chủ sở hữu hợp pháp hoặc chủ quản lý hợp pháp là mục tiêu tối thượng của UNCAC; đây dũng là chủ trương lớn trong cuộc đấu tranh PCTN ở Việt Nam được thể hiện tại Chỉ thị số 04-CT/TW ngày 02/6/2021 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác thu hồi tài sản bị thất thoát, chiếm đoạt trong các vụ án hình sự về tham nhũng, kinh tế. Vừa qua, Bộ Tư pháp đã phối hợp với các cơ quan liên quan thực hiện một số nghiên cứu và đã có báo cáo Chính phủ về khả năng thực hiện thu hồi tài sản không qua thủ tục kết tội và hình sự hóa hành vi làm giàu bất hợp pháp theo Điều 20 của UNCAC. Tuy nhiên kết quả nghiên cứu bước đầu cho thấy còn rất nhiều rào cản pháp lý và thực tiễn khi áp dụng các biện pháp thu hồi tài sản nói trên theo chuẩn mực và thông lệ quốc tế trong chu trình KSTSTN ở Việt Nam hiện nay. Đây cũng là một trong những khuyến nghị quan trọng và thiết thực hàng đầu của UNCAC đối với các quốc gia thành viên. Để giải quyết tồn tại này, cần rà soát sửa đổi, bổ sung Luật PCTN năm 2018 theo hướng TSTN nếu không chứng minh được nguồn gốc một cách hợp lý sẽ bị áp dụng các biện pháp khẩn cấp tạm thời như phong tỏa, tạm giữ, ngăn chặn giao dịch, đóng thuế, tịch thu không qua thủ tục kết tội hoặc chủ thể hoặc xử lý hình sự đối với chủ thể của tài sản.

Năm là, thiếu cơ chế KSTSTN của toàn xã hội. Hiện nay chúng ta mới chỉ tập trung KSTSTN của người có chức vụ quyền hạn trong khu vực công mà chưa có nhiều công cụ KSTSTN của toàn xã hội. Các quy định hiện nay cũng chỉ buộc người kê khai phải kê khai TSTN của bản thân, của vợ (hoặc chồng mình) và con chưa thành niên. Đây sẽ có một lỗ hổng rất lớn cho sự không trung thực cũng như tạo ra rào cản mà cơ quan tiến hành xác minh không thể vượt qua được: Đó là việc tài sản của người kê khai mang tên người không có nghĩa vụ kê khai, ví dụ một ngôi nhà, một mảnh đất mang tên của con người kê khai đã thành niên hoặc thậm chí là một người họ hàng thân quen nào đó của người kê khai. Những người này không thuộc đối tượng KSTSTN nên cơ quan tiến hành xác minh không có bất cứ quyền hạn gì đối với những người này. Tương tự như vậy là những tài sản (tiền, vàng, kim cương, cây cảnh…) mà người phải kê khai nhờ người khác cất giữ, cơ quan tiến hành xác minh cũng không có cách nào “động” đến được. Những trường hợp nêu trên chỉ có thể được làm rõ khi những tài sản đó được coi là liên quan đến các vụ án hình sự và phải được tiến hành bởi cơ quan tố tụng hình sự. Đây là vấn đề rất lớn và có thể coi là khó khăn chính của công cuộc KSTSTN. Giải quyết vấn đề này cần các giải pháp đột phá, đồng bộ, từ việc tăng cường kiểm soát thu nhập bằng công cụ thuế, việc bắt buộc thanh toán qua tài khoản đối với các giao dịch, đến việc kiểm soát chi tiêu tiền mặt, bắt buộc đăng ký tài sản, chuyển tên chính chủ…, đặc biệt là việc tăng cường các biện pháp chống rửa tiền…

Sáu là, KSTSTN nói chung và xác minh TSTN nói riêng hiện được thực hiện đồng thời theo hai cơ chế: Quy định của pháp luật và quy định của Đảng theo phân cấp quản lý cán bộ trong khi tuyệt đại đa số đối tượng phải kê khai TSTN là đảng viên – dẫn đến sự thiếu đồng bộ giữa các quy định. Trên thực tế thì Quy chế 56 không chỉ là quy chế “phối hợp” mà còn xác định lại đối tượng và cơ quan KSTSTN do cấp ủy quản lý với số lượng khá đông đảo. Việc xác minh TSTN cũng không thực hiện hoàn toàn như quy định của Luật PCTN năm 2018 mà nó được kết hợp với công tác kiểm tra, giám sát của Đảng. Các quy định pháp luật về công khai, minh bạch trong KSTSTN có thể gây ra khó khăn cho quá trình thực hiện KSTSTN đối với đảng viên. Quy định hiện hành cũng chưa xác lập cơ chế cụ thể KSTSTN đối với đảng viên là cán bộ có chức vụ, quyền hạn ở các cấp. Hiện nay, Ủy ban Kiểm tra Trung ương đang tham mưu Bộ Chính trị xây dựng quy định về “Cơ chế KSTSTN đối với đảng viên là cán bộ thuộc diện Bộ Chính trị, Ban Bí thư quản lý”, đây có thể là căn cứ để cơ quan KSTSTN thực hiện KSTSTN đối với đối tượng thuộc diện cấp ủy quản lý. Quy chế 56 quy định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan kiểm soát TSTN là Ủy ban kiểm tra từ cấp huyện trở lên tỏ ra chưa phù hợp với thực tế. Do vậy, phương pháp, cách thức tiến hành xác minh TSTN giữa cơ quan thanh tra, kiểm tra chưa được thực hiện thống nhất. Nhìn chung, đến nay, việc tổ chức xác minh, kết luận về TSTN của các đối tượng thuộc quyền quản lý của các cấp ủy Đảng ở Trung ương và địa phương chưa được quy định rõ, thống nhất nhằm bảo đảm tính thực tế – khả thi, khách quan, minh bạch, trách nhiệm giải trình, phòng, chống xung đột lợi ích và phục vụ được đồng thời sự giám sát, kiểm soát của nhà nước và nhân dân đối với việc thực hiện các quyền về tài sản của nhóm đối tượng hết sức quan trọng này. Do đó, việc nghiên cứu nhất thể hóa và minh định về KSTSTN trong các văn bản pháp luật nhằm tạo ra sự thống nhất về nhận thức và hành động trên thực tế là hết sức cần thiết, phù với nguyên tắc hiến định “Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”[24].

Bảy là, về hạ tầng, nguồn lực thực hiện xác minh TSTN: Hiện chưa có mô hình cơ quan, đơn vị chuyên trách KSTSTN; các cơ quan KSTSTN cơ bản đang sử dụng cán bộ kiêm nhiệm (do không được bổ sung biên chế), thiếu kinh nghiệm thực tiễn, chưa được đào tạo bài bản về nghiệp vụ KSTSTN, đặc biệt là nghiệp vụ xác minh TSTN. Việc xây dựng Cơ sở dữ liệu quốc gia về KSTSTN và ứng dụng công nghệ thông tin, kết nối dữ liệu từ các cơ quan đặc thù^[25] trong việc kê khai, kiểm soát kê khai TSTN còn chậm, các dữ liệu, thông tin về bản kê khai TSTN còn rời rạc, manh mún, chưa có tính hệ thống. Cơ sở vật chất, trang thiết bị làm việc và nguồn kinh phí cho hoạt động này còn hạn chế…Để giải quyết tồn tại cần đẩy nhanh thực hiện đề án “Xây dựng Cơ sở dữ liệu quốc gia về KSTSTN”^[26]; xây dựng cơ sở dữ liệu, phần mềm phối hợp giữa Ủy ban Kiểm tra Trung ương với Ban Tổ chức Trung ương về KSTSTN; tăng cường ứng dụng công nghệ; bổ sung, nâng cao chất lượng nguồn lực (nhân lực, kinh phí, cơ sở vật chất, đào tạo đội ngũ cán bộ…). Thiết lập, vận hành hệ thống KSTSTN toàn xã hội bằng hệ thống kết nối các công cụ thuế, quản lý tài sản, quản lý, giám sát các khoản chi lớn, thực hiện thanh toán không dùng tiền mặt, vận hành phần mềm giám sát, cảnh báo, phát hiện./.