Một số suy nghĩ về việc xác định pháp lý của Chủ tịch Ủy ban nhân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng hiện nay

Trong khoa học pháp lý, trách nhiệm pháp lý thường được hiểu theo nghĩa tiêu cực (là hậu quả bất lợi mà các chủ thể phải chịu khi không thực hiện đúng nghĩa vụ của mình). Do đó, có thể quan niệm rằng trách nhiệm pháp lý là hậu quả pháp lý mà các chủ thể phải chịu nếu không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ được pháp luật quy định. Như vậy, trách nhiệm pháp lý luôn gắn với sự điều chỉnh của pháp luật. Trách nhiệm pháp lý vừa là sự thể hiện trong các quy định của pháp luật, nhưng đồng thời là hậu quả được thể hiện trên thực tế. Nhà nước ban hành pháp luật quy định các chủ thể có các quyền và nghĩa vụ nhất định. Nếu các chủ thể không thực hiện hoặc thực hiện không nghiêm túc các quy định pháp luật khi tham gia vào các quan hệ xã hội cụ thể thì sẽ phải chịu hậu quả (trách nhiệm pháp lý). Trách nhiệm pháp lý có thể là trách nhiệm hành chính, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự hoặc trách nhiệm vật chất.

Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là chức danh được bầu tại kỳ họp thứ nhất của mỗi khoá Hội đồng nhân dân, là người lãnh đạo và điều hành công việc của Uỷ ban nhân dân, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cùng với tập thể Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm về hoạt động của Uỷ ban nhân dân trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên. Chế độ trách nhiệm của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp dựa trên cơ sở nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp được pháp luật quy định. Đồng thời, đó cũng là cơ sở quan trọng để xác định trách nhiệm pháp lý của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng.

Trong lĩnh vực thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, pháp luật đã có những quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu các cơ quan hành chính (trong đó có chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp) và quy định hậu quả pháp lý mà người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phải chịu nếu không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nhiệm vụ của mình trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Với nhiệm vụ, quyền hạn và chế độ trách nhiệm hiện nay, trách nhiệm pháp lý của chủ tịch Uỷ ban nhân dân trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng có những đặc điểm cơ bản sau:

Một là, trách nhiệm pháp lý của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng là trách nhiệm công vụ, gắn liền với việc thực thi quyền lực nhà nước vì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp là cán bộ nhà nước. Đồng thời, hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp đều là hoạt động thực thi quyền hành chính.

Hai là, trách nhiệm pháp lý của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng chỉ bao gồm trách nhiệm kỷ luật hành chính, trách nhiệm hình sự và trách nhiệm bồi hoàn. Đặc điểm khác biệt này xuất phát từ vị trí, nhiệm vụ và quyền hạn của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp.

Ba là, trách nhiệm pháp lý của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp rộng hơn trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức, bởi lẽ ngoài chế độ chịu trách nhiệm như cán bộ, công chức bình thường, chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp còn phải chịu trách nhiệm về hoạt động chung của Uỷ ban nhân dân với tư cách là người lãnh đạo, điều hành. Trong một số trường hợp cụ thể, đặc điểm này có thể là “tình tiết tăng nặng” và cũng có thể là “tình tiết giảm nhẹ” khi xem xét trách nhiệm pháp lý của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp. Với vai trò lãnh đạo, chủ tịch Uỷ ban nhân dân còn có thể bị xem xét và chịu trách nhiệm về hành vi của cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý.

Bốn là, trình tự, thủ tục xác định trách nhiệm pháp lý của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng chủ yếu được thực hiện bởi hoạt động hành chính, đặc biệt là thông qua hoạt động thanh tra trách nhiệm. Về bản chất, thanh tra trách nhiệm là thanh tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của các chủ thể có thẩm quyền. Hoạt động thanh tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu  nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng sẽ góp phần phát hiện kịp thời những hạn chế, yếu kém và bất cập trong việc thực hiện nhiệm vụ của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân trên các lĩnh vực này.

Để xác định trách nhiệm pháp lý của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, cơ sở đầu tiên, quan trọng nhất là quy định pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp. Cùng với việc căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn, việc xác định trách nhiệm pháp lý của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng phải căn cứ vào tính chất, mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm và thiệt hại do hành vi đó gây ra.

Trong thời gian qua, việc xác định trách nhiệm pháp lý của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết giải quyết khiếu nại và phòng, chống tham nhũng chủ yếu dựa vào kết quả thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về thanh tra, pháp luật về giải quyết khiếu nại và phòng, chống tham nhũng. Từ sau khi Luật Thanh tra năm 2004 được ban hành, công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết giải quyết khiếu nại và phòng, chống tham nhũng đã được quan tâm hơn. Những nội dung thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết giải quyết khiếu nại và phòng, chống tham nhũng ngày càng bám sát yêu cầu của thực tiễn.

– Về thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về thanh tra.

Các cuộc thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về thanh tra chủ yếu do Thanh tra Chính phủ thực hiện. Tuy nhiên, thường kết hợp với thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại. Nội dung thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về thanh tra mới chỉ tập trung chủ yếu vào những vấn đến sau:

Thứ nhất, việc chỉ đạo xây dựng và phê duyệt chương trình, kế hoạch thanh tra và chỉ đạo hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra thuộc quyền quản lý trực tiếp.

Thứ hai, định kỳ nghe cơ quan thanh tra báo cáo và báo cáo định kỳ với cơ quan quản lý nhà nước cấp trên về công tác thanh tra.

Thứ ba, xem xét, xử lý kết luận thanh tra và giải quyết giải quyết khiếu nại về thanh tra.

Thứ tư, bảo đảm kinh phí, tạo điều kiện cho hoạt động thanh tra.

Kết quả thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về thanh tra thường đưa ra các kiến nghị như:

+ Rút kinh nghiệm trong việc xây dựng và phê duyệt chương trình, kế hoạch thanh tra hàng năm, việc ban hành quyết định thanh tra;

+ Tập trung chỉ đạo hoạt động thanh tra, bảo đảm thực hiện tiến hành thanh tra đúng trình tự, thủ tục, nâng cao chất lượng các cuộc thanh tra;

+ Chỉ đạo các cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan thực hiện nghiêm túc các kết luận và quyết định xử lý về thanh tra để phát huy hiệu quả hoạt động của thanh tra…

– Về nội dung thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại:

Nội dung thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại chủ yếu tập trung vào những vấn đề chính sau:

Thứ nhất, công tác lãnh đạo, chỉ đạo, tuyên truyền, phổ biến pháp luật về giải quyết khiếu nại;

Thứ hai, việc thanh tra trách nhiệm và kiểm tra, đôn đốc thực hiện Luật giải quyết khiếu nại;

Thứ ba, công tác tiếp công dân;

Thứ tư, công tác tiếp nhận và xử lý đơn thư giải quyết khiếu nại;

Thứ năm, công tác giải quyết giải quyết khiếu nại.

Qua thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại, các cơ quan thanh tra đã phát hiện một số tồn tại, hạn chế và thường đưa ra các đề nghị dưới dạng như:

+ Tiếp tục quan triệt chỉ đạo Chỉ thị số 09/CT-TW ngày 6/3/2002 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về một số vấn đề cấp bách cần thực hiện trong việc giải quyết giải quyết khiếu nại hiện nay để tập trung làm tốt công tác lãnh đạo, chỉ đạo tiếp dân, giải quyết giải quyết khiếu nại của các cấp chính quyền theo đúng quy định của pháp luật khiếu nại tố cáo.

+ Chỉ đạo Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết kịp thời khiếu nại, tố cáo của dân ngay từ cơ sở, không để khiếu kiện vượt cấp lên Trung ương; giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu kiện đông người, phức tạp và các vụ khiếu nại tồn đọng, kéo dài. Yêu cầu chủ tịch Ủy ban nhân dân  các cấp trực tiếp tiếp công dân theo quy định và phải chịu trách nhiệm trước cấp uỷ và cấp trên về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo tại địa phương, đơn vị mình quản lý.

+ Chỉ đạo Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp có sai phạm kiểm điểm nghiêm túc về việc không thực hiện tiếp dân theo quy định.

+ Tạo điều kiện tốt hơn về cơ sở vật chất, vận dụng chế độ phụ cấp tiếp dân, động viên cán bộ tiếp dân làm việc có chất lượng và hiệu quả cáo hơn.

+ Yêu cầu Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp chỉ đạo việc tuyên truyền pháp luật khiếu nại, tố cáo.

+ Tăng cường công tác thanh tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với Uỷ ban nhân dân cấp dưới thẩm quyền.

+ Tăng cường kiện toàn đội ngũ cán bộ, đào tạo bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên môn cho cán bộ trực tiếp giải quyết khiếu nại, tố cáo.

+ Kiểm điểm nghiêm túc, chỉ rõ trách nhiệm và có biện pháp khắc phục những hạn chế, thiếu sót đã nêu trong kết luận thanh tra, có hình thức và biện pháp xử lý những cá nhân thiếu trách nhiệm, không hoàn thành nhiệm vụ trong công tác tiếp dân, xử lý đơn thư và giải quyết khiếu nại, tố cáo.

+ Đối với những vụ việc đã có quyết định, kết luận có hiệu lực của cơ quan có thẩm quyền chậm được thực hiện cần có biện pháp kiểm tra, đôn đốc, xử lý trách nhiệm kịp thời, nghiêm túc.

– Về nội dung thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

Như đã trình bày ở trên, nội dung thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng đã được quy định cụ thể tại Nghị định số 120/2006/NĐ-CP bao gồm:

Thứ nhất, xem xét, đánh giá việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng của cơ quan, tổ chức, đơn vị, bao gồm:

+ Công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị;

+  Xây dựng và thực hiện các chế độ, định mức, tiêu chuẩn;

+ Quy tắc ứng xử, quy tắc đạo đức nghề nghiệp, việc chuyển đổi vị trí công tác của cán bộ, công chức, viên chức;

+ Minh bạch tài sản, thu nhập;

+ Các quy định khác của pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

Thứ hai, xem xét, kết luận về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc tổ chức, chỉ đạo thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

Khi tiến hành thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng, ngoài 4 vấn đề trong nhóm nội dung thứ nhất, một số cơ quan thanh tra đã xem xét, đánh giá việc thực hiện các quy định khác của pháp luật về phòng, chống tham nhũng như việc phổ biến, tuyên truyền pháp luật về phòng, chống tham nhũng, công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về phòng, chống tham nhũng, việc tổ chức tiếp nhận và giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo, việc chấp hành chế độ thông tin, báo cáo… Qua thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng, kết luận thanh tra thường đưa ra những kiến nghị như:

– Chỉ đạo Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tập trung thực hiện công khai, minh bạch trong hoạt động; xây dựng và thực hiện các chế độ định mức, tiêu chuẩn; thực hiện quy tắc ứng xử, đạo đức nghề nghiệp, chuyển đổi vị trí công tác của cán bộ, công chức, viên chức; kê khai nguồn thu nhập của cán bộ, công chức trong đơn vị; xử lý nghiêm trách nhiệm người đứng đầu trong cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng.

– Chỉ đạo việc xây dựng và thực hiện kế hoạch thanh tra, kiểm tra thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng ở các đơn vị trực thuộc, tập trung thanh tra các lĩnh vực, công việc có nguy cơ tham nhũng cao.

– Tăng cường công tác thanh tra trách nhiệm nhằm phát hiện và xử lý tham nhũng, ngăn chặn kịp thời các hành vi tham nhũng, lãng phí tại địa phương.

– Chỉ đạo, đôn đốc hoạt động thanh tra, truy tố, xét xử đối với những vụ, việc tham nhũng nghiêm trọng, phức tạp trong phạm vi thẩm quyền; chỉ đạo xử lý nghiêm, kịp thời các kết luận thanh tra những vụ việc tham nhũng đã được phát hiện…

Nhìn chung, công tác thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng đã góp phần quan trọng vào việc nâng cao ý thức trách nhiệm của chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trên các lĩnh vực công tác này. Qua thanh tra trách nhiệm, các kết luận thanh tra đều đã chỉ ra những tồn tại, hạn chế, thậm chí là những sai phạm. Tuy nhiên, chỉ một số ít vi phạm của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo bị đề nghị hình thức kiểm điểm nhẹ, chưa có trường hợp nào bị đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự. Kết quả có được từ hoạt động thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng chủ yếu là những kiến nghị chung mà không chỉ ra cụ thể những chủ thể phải chịu trách nhiệm khi không thực hiện hoặc thực hiện không nghiêm nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Trong nhiều kết luận thanh tra thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng cũng đã chỉ ra chủ thể phải chịu trách nhiệm nhưng lại không xác định rõ mức độ trách nhiệm cũng như chủ thể có thẩm quyền xử lý.

Trong thời gian tới, để hoàn thiện cơ sở xác định trách nhiệm của chủ tịch UBND các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, trước hết, cần hoàn thiện pháp luật hệ thống pháp luật liên quan đến nội dung này.

– Hoàn thiện pháp luật về tổ chức  và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp

Thứ nhất, cơ cấu, tổ chức và nhiệm vụ, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân  và Uỷ ban nhân dân phải hiện rõ vai trò của mỗi cấp hành chính. Trách nhiệm, thẩm quyền giữa cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã cần được phân định rõ ràng, ràch mạch, thể hiện rõ chủ trương, quan điểm các Nghị quyết của Đảng về phân cấp mạnh giữa các cấp chính quyền, giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.

Thứ hai, sửa đổi quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 theo hướng phân định trách nhiệm giữa cá nhân và trách nhiệm tập thể Uỷ ban nhân dân, đề cao trách nhiệm của tập thể Uỷ ban nhân dân nhưng đồng thời nâng cao tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của cá nhân Chủ tịch Uỷ ban nhân dân và các thành viên Uỷ ban nhân dân.

Thứ ba, quy định thẩm quyền, nhiệm vụ của các cấp Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cần có sự khác biệt, tránh tình trạng cùng một vấn đề cả ba cấp Hội đồng nhân dân đều bàn bạc và ra Nghị quyết thông qua để cả ba cấp UBND cùng thực hiện và chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp đều tổ chức lãnh đạo, điều hành việc thực hiện đó. Trong việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính quyền địa phương cần lưu ý phân biệt chính quyền nông thôn, đô thị, quy định rõ thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân và chủ tịch Uỷ ban nhân dân tại các địa phương thực hiện thí điểm bỏ Hội đồng nhân dân.

– Hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức:

Thứ nhất, giải thích rõ chủ tịch Ủy ban nhân dân là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, được bầu và quản lý theo chế độ đối với cán bộ. Giới hạn phạm vi chịu trách nhiệm của chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp; liệt kê những trường hợp cụ thể mà chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp chịu trách nhiệm liên đới với tập thể Ủy ban nhân dân và những trường hợp phải chịu trách nhiệm cá nhân.

Thứ hai, phân định trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm chính trị mà chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp phải chịu trong trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Cần xác định trách nhiệm chủ yếu của chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp là trách nhiệm chính trị – trách nhiệm trước Đảng và trước Hội đồng nhân dân.

Thứ ba, phân định rõ chế độ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị với trách nhiệm của công chức thừa hành làm căn cứ xác định trách nhiệm pháp lý trong từng trường hợp cụ thể.

Thứ tư, ban hành quy định hướng dẫn chi tiết việc xử lý kỷ luật đối với cán bộ nói chung và chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp nói riêng. Nội dung nghị định quy định rõ thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật đối với cán bộ, đặc biệt là chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp. Đặc biệt, Nghị định hướng dẫn cần quy định các trường hợp cụ thể mà chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp phải chịu hình thức kỷ luật tương ứng.

Thứ năm, cụ thể hóa trách nhiệm bồi thường nhà nước và nghĩa vụ bồi hoàn có liên quan đến trách nhiệm pháp lý của chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp. Cần có quy định tạo sự liên hệ giữa Luật Cán bộ, công chức với Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước.

Thứ sáu, phân định rõ thẩm quyền giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; tăng quyền tự chủ cho chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Hội đồng nhân các cấp tập trung mạnh vào việc giám sát hoạt động của bộ máy hành chính. Những vấn đề đã được phân cấp cho chính quyền địa phương thì để Ủy ban nhân dân các cấp và chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp chủ động tổ chức thực hiện.

Cùng với việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, pháp luật về cán bộ, công chức, cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo hướng quy định trách nhiệm của chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp là một nội dung không thể thiếu khi tiến hành thanh tra trách nhiệm và cụ thể hóa trách nhiệm pháp lý tương ứng với nhiệm vụ, quyền hạn được giao cũng như trình tự, thủ tục để xác định trách nhiệm đó./.