Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành trước yêu cầu của phân cấp quản lý và chuyên nghiệp hóa đội ngũ công chức

1. Hoạt động thanh tra chuyên ngành là vấn đề liên quan mật thiết đến tổ chức và hoạt động thanh tra nói chung. Trong giai đoạn thực hiện Pháp lệnh thanh tra, vấn đề thanh tra chuyên ngành mặc dù không được quy định trong Pháp lệnh nhưng được quy định trong một số văn bản pháp luật của một số ngành, lĩnh vực cụ thể. Từ khi Luật Thanh tra 2004 được Quốc hội thông qua, vấn đề tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành chính thức được quy định trong một đạo luật. Theo Luật Thanh tra năm 2004, các cơ quan thanh tra Thanh tra được cấu thành bởi hai hệ thống là cơ quan thanh tra theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực. Luật Thanh tra năm 2004 cũng quy định hai loại hình hoạt động thanh tra là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra năm 2004, Nghị định 41/2005/NĐ-CP ngày 25/3/2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra đã quy định cho thanh tra bộ, thanh tra sở có nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể trong việc thực hiện các hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Đến Luật Thanh tra năm 2010, tổ chức các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra có sự thay đổi đáng kể, kèm theo đó là sự thay đổi về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Các quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành còn được quy định chi tiết hơn tại Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 9/2/2012 của Chính phủ.

Nhìn lại quá trình phát triển của ngành Thanh tra, có thể thấy rằng tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành là vấn đề được quan tâm những cũng luôn gặp những khó khăn, vướng mắc trong việc hoàn thiện các quy định của pháp luật về vấn đề này cũng như tổ chức thực hiện trên thực tế. Có thể khái quát từ việc tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành qua quá trình thực hiện Luật Thanh tra năm 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 như sau:

– Trong giai đoạn thực hiện Luật Thanh tra năm 2004, do chưa có văn bản pháp luật quy định về cơ cấu, tổ chức của cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực, đặc biệt là các tổ chức thực hiện chức năng thanh tra trong phạm vi quản lý của các cục, tổng cục, chi cục nên xuất phát từ yêu cầu quản lý, một số tổng cục, cục đã thành lập đơn vị chuyên trách thực hiện chức năng thanh tra. Việc thành lập các tổ chức thanh tra này tuy đã kịp thời khắc phục được một số tồn tại trong hoạt động thanh tra nhưng lại nảy sinh vấn đề như thiếu thống nhất trong mô hình tổ chức, trùng lặp về phạm vi, tăng biên chế, tính hệ thống trong tổ chức thanh tra bị chia cắt…. Trên thực tế, đối với những bộ không có tổng cục, cục thì không thành lập tổ chức thanh tra chuyên ngành. Thanh tra bộ vừa thực hiện nhiệm vụ thanh tra hành chính vừa thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành. Đối với những bộ có tổng cục, cục thì tồn tại 2 dạng mô hình tổ chức như sau: Một là, bộ có các cục nhưng không hình thành các tổ chức thanh tra chuyên ngành ở cục, mà chỉ có thanh tra bộ. Hai là, bộ có các tổng cục, cục thì ngoài thanh tra bộ còn hình thành tổ chức thanh tra chuyên ngành ở tổng cục, cục. Đối với những bộ tổ chức theo ngành dọc, các tổ chức thanh tra được thành lập theo ngành dọc từ Trung ương tới địa phương dưới sự chỉ đạo trực tiếp, toàn diện, thống nhất của Chánh Thanh tra bộ.

   –  Luật Thanh tra năm 2010 đã bước đầu khắc phục được những hạn chế, bất cập trong tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành bằng việc quy định hệ thống cơ quan thực hiện chức năng thanh tra bao gồm các cơ quan thanh tra và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, Luật Thanh tra chỉ có 2 điều luật quy định mang tính nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Thực hiện các quy định này, có nhiều vấn đề từ phát sinh cần phải có biện pháp để tháo gỡ. Cụ thể là:

    Thứ nhất, về tổ chức, theo Luật Thanh tra 2010, chủ thể có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành không chỉ gồm thanh tra bộ, thanh tra sở. Theo Điều 29 Luật Thanh tra năm 2010, Chính phủ quy định việc giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành cho các cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ sau khi thống nhất với bộ trưởng. Trong quá trình xây dựng Nghị định của Chính phủ quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành, đã có những quan điểm khác nhau, đặc biệt là về các tiêu chí xác định tổng cục, cục, chi cục được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Mặc dù Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 9/2/2012 đã quy định các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành nhưng trên phương diện lý thuyết thì cơ sở khoa học để xác định được các cơ quan này vẫn còn là vấn đề chưa được làm rõ, chưa đưa ra được bộ tiêu chí để làm căn cứ cho Tổng Thanh tra và các bộ trưởng thống nhất đề xuất Chính phủ quy định cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.

Mặt khác, theo Điều 9 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 9/02/2012 của Chính phủ thì cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành sẽ thành lập bộ phận tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành. Việc thực hiện quy định này cho thấy vấn đề thẩm quyền thành lập, tên gọi, nhiệm vụ, thẩm quyền của bộ phận tham mưu, việc bố trí cán bộ, công chức và chế độ đối với cán bộ, công chức làm việc tại bộ phận này như thế nào cũng chưa được giải quyết một cách triệt để. Ngoài ra, việc thực hiện Luật Thanh tra năm 2010 cũng đang gặp nhiều vướng mắc liên quan đến việc quản lý, sử dụng đội ngũ thanh tra viên, công chức thanh tra chuyên ngành cần được tháo gỡ, ví dụ như thẩm quyền của thanh tra viên, công chức, thanh tra chuyên ngành, việc bố trí, sắp xếp lại các đội ngũ thanh tra viên hiện tại đã được bổ nhiệm vào ngạch, chế độ đào tạo, bồi dưỡng cho thanh tra viên, công chức thanh tra chuyên ngành….

     Thứ hai, về hoạt động, Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 9/2/2012 đã quy định về hoạt động của đoàn thanh tra chuyên ngành, hoạt động của thanh tra viên, công chức thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập. Thực tiễn cũng đã phát sinh những vấn đề cần phải được làm rõ. Quản lý nhà nước trên các lĩnh vực rất đa dạng. Việc chấp hành pháp luật về chuyên môn kỹ thuật, quy tắc quản lý trên mỗi lĩnh vực đều có những đặc điểm đặc thù, vì vậy, khi tiến hành thanh tra khó có thể áp dụng chung một quy trình. Trên thực tế, một số ngành, lĩnh vực đã xây dựng quy định riêng về quy trình tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành cho ngành, lĩnh vực mình.

2. Tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước gắn liền với cải cách nền hành chính quốc gia, đó là mục tiêu quan trọng và đang đặt ra những yêu cầu cụ thể đối với công tác thanh tra nói chung và hoạt động thanh tra chuyên ngành nói riêng. Nghị quyết 30c/NQ-CP của Chính phủ ngày 8/11/2011 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 đã nêu rõ yêu cầu “tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời, đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành”. Có nhiều mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra trong cải cách nền hành chính nhà nước như cải cách thể chế, cải cách thủ tục hành chính, cải cách tổ chức bộ máy, cải cách tài chính công, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức… Tuy nhiên, với mục tiêu tăng cường quản lý nhà nước trên các lĩnh vực thì có hai vấn đề cơ bản tác động trực tiếp đến hoạt động thanh tra chuyên ngành đó là vấn đề phân cấp trong quản lý nhà nước và  xây dựng đội ngũ công chức.

Thứ nhất, về vấn đề phân cấp quản lý.

Phân cấp quản lý là một chủ trương lớn với định hướng căn bản là cấp nào quản lý tốt hơn sẽ trao quyền quản lý cho cấp đó. Chủ trương phân cấp ở Việt Nam đã được thực hiện trong một thời gian dài. Tuy nhiên, vấn đề phân cấp mới chỉ tập trung vào việc phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương. Ngay từ Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 6 năm 2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã đánh giá thực tế là “những năm qua Chính phủ đã có nhiều giải pháp tích cực, cụ thể để đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương. Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp đã được tăng thêm thẩm quyền, trách nhiệm trong việc quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của địa phương; quyết định các dự án đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài; phân bổ và điều hành ngân sách địa phương; quản lý đất đai, tài nguyên, doanh nghiệp; quản lý các hoạt động sự nghiệp và quyết định một số vấn đề về tổ chức bộ máy, cán bộ công chức”.

Nghị định 08/2004/NQ-CP xác định nguyên tắc là bảo đảm hiệu quả, “việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện; phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp”. Mặc dù vậy, vấn đề phân cấp trong thời gian qua thực hiện vẫn còn lúng túng, sự phân định trách nhiệm quản lý giữa các cấp trên các lĩnh vực còn nhiều bất cập, mới thực hiện chủ yếu ở một số lĩnh vực quan trọng, chưa thực hiện toàn diện trên các lĩnh vực quản lý. Trong thời gian tới, để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước thì vấn đề phân cấp phải được nhìn nhận rộng hơn, nó không chỉ là trao quyền chủ động cho cấp dưới mà phải tiếp cận theo hướng phân cấp là phân định rõ các cấp quản lý, gắn liền với việc phân định rõ thẩm quyền giữa các cơ quan trong hoạt động quản lý. Hoạt động thanh tra nói chung và hoạt động thanh tra chuyên ngành nói riêng luôn là chức năng thiết yếu của quản lý. Chính vì vậy, chỉ khi phân định rõ cấp quản lý và thẩm quyền quản lý thì mới có nền tảng để xác lập tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành.

Thứ hai, về xây dựng đội ngũ công chức

Xây dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp là một mục tiêu quan trọng trong cải cách nền hành chính nhà nước. Từ năm 2001, Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 (ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg  ngày 17 tháng 9 năm 2001 của Thủ tướng Chính phủ),  xác định việc nâng cao chất lượng đội ngũ công chức là một trụ cột quan trọng để cải cách nền hành chính nhà nước. Chương trình đã đề ra mục tiêu “xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp … hoạt động theo nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa…”. Từ đó Chương trình yêu cầu “… xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước”. Với mục tiêu trang bị, nâng cao kiến thức, năng lực quản lý, điều hành và thực thi công vụ cho đội ngũ công chức hành chính,  Kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức giai đoạn 2006 – 2010 cũng đặt ra nhiệm vụ: “xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chuyên nghiệp, có phẩm chất tốt và đủ năng lực thi hành công vụ, tận tuỵ phục vụ đất n­­ước và phục vụ nhân dân”[1]. Hiện nay, vấn đề xây dựng đội ngũ công chức còn được tiếp tục khẳng định tại Nghị quyết 30c/2011/NQ-CP ngày 8/11/2011 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 201 – 2020.

3. Kiện toàn tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra chuyên ngành trước hết phải có nhận thức đúng đắn về bản chất hoạt động thanh tra chuyên ngành và mối quan hệ biện chứng giữa tăng cường hoạt động thanh tra chuyên ngành với những vấn đề đang đặt ra cải cách hành chính, đặc biệt là trong điều kiện thực hiện chủ trương phân cấp và chuyên nghiệp hóa, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức.

Cần khẳng định rằng hoạt động thanh tra chuyên ngành gắn liền với việc thực hiện các quy định của pháp luật về chuyên môn, kỹ thuật, các quy tắc trong quản lý của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng quản lý. Như vậy, bản chất của hoạt động thanh tra chuyên ngành là “hướng ra bên ngoài nền hành chính” để bảo đảm các quy định pháp luật về quản lý nhà nước trên các lĩnh vực phải được tuân thủ. Chủ thể tiến hành thanh tra với đối tượng thanh tra không có quan hệ thứ bậc hành chính mà chỉ thuần túy là quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Chính vì vậy, thẩm quyền trong hoạt động thanh tra chuyên ngành gắn liền với việc xử phạt vi phạm hành chính và luôn đòi hỏi yêu cầu rất cao về tính kịp thời trong việc phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm để đảm bảo tăng cường trật tự, kỷ cương trong quản lý. Một mục đích không thể thiếu mà hoạt động thanh tra chuyên ngành hướng đến đó là “kiểm tra, xử phạt”, đây là điểm khác biệt quan trọng nhất giữa thanh tra chuyên ngành với thanh tra hành chính. Với nhận thức đó, về lâu dài, nên có sự phân định rõ ràng hơn nữa giữa thanh tra hành chính với thanh tra chuyên ngành với những cơ chế pháp lý thực hiện riêng biệt.

So với Luật Thanh tra năm 2004, Luật Thanh tra năm 2010 đã bước đầu phân tách các quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành với thanh tra hành chính và có những quy định riêng hướng dẫn về tổ chức, hoạt động thanh tra chuyên ngành. Đây có thể coi là một bước tiến bộ đáng kể. Tuy nhiên, trước yêu cầu của phân cấp quản lý như đã phân tích ở trên, khi các cơ quan nhà nước được trao thẩm quyền quản lý cụ thể, với tính chịu trách nhiệm ngày càng lớn thì vấn đề chủ động và tính độc lập trong trong hoạt động thanh tra chuyên ngành phải được đề cao. Vì vậy, việc tổ chức các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành phải căn cứ vào thẩm quyền quản lý và bảo đảm thống nhất với thẩm quyền xử phạt hành chính. Để có căn cứ xác định cơ quan nào được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thì cần dựa trên cơ sở sự phân quyền trong quản lý. Việc xác lập địa vị pháp lý của các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không chỉ căn cứ theo pháp luật về thanh tra mà quan trọng hơn là phải dựa trên hệ thống các quy định về phân quyền trong pháp luật hành chính. Về cơ bản, cơ quan nào được pháp luật hành chính trao thẩm quyền xử phạt hành chính đối với các hành vi vi phạm về chuyên môn, kỹ thuật và quy định về quản lý thì cơ quan đó được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Đồng thời, việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành cũng cần được đổi mới theo hướng tạo quyền chủ động hơn cho các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.

Hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực rất đa dạng. Những vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực quản lý nhà nước cũng có những đặc thù về thời gian, không gian, điều kiện, hoàn cảnh…. nên khó có thể xây dựng một quy trình thanh tra để áp dụng chung cho hoạt động thanh tra chuyên ngành trên tất cả các lĩnh vực quản lý. Do đó, các quy trình tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành cần được xây dựng có tính đặc thù, phù hợp với tính chất quản lý đối với từng ngành, lĩnh vực cụ thể. Mặc khác, cũng do tính đa dạng và phức tạp của hoạt động quản lý trên các lĩnh vực nên cũng không thể có một tiêu chuẩn chung về trình độ chuyên môn của công chức được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Để xây dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp, điều kiện quan trọng đầu tiên đối với công chức được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc ngành, lĩnh vực nào đòi hỏi trước hết phải có trình độ chuyên môn, kiến thức chuyên sâu về ngành, lĩnh vực đó. Vì vậy, công tác đào tạo, bồi dưỡng và quản lý công chức được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành phải có sự khác biệt so với công chức, thanh tra viên trong các cơ quan thanh tra nhà nước./.

ThS.Nguyễn Tuấn Khanh

Viện Khoa học Thanh tra