Tham nhũng xảy ra trong rất nhiều lĩnh vực của quản lý nhà nước, trong đó có lĩnh vực đầu tư, xây dựng cơ bản. Đây là lĩnh vực thường có số vốn đầu tư rất lớn từ ngân sách nhà nước 1 , trong khi đó cơ chế quản lý lại chưa chặt chẽ, chính vì vậy tham nhũng xảy ra nhiều, đồng thời số tiền bị thất thoát thường rất lớn. Trong lĩnh vực này, tham nhũng xảy ra ở mọi công đoạn, từ khâu quy hoạch, lập, duyệt dự án, thiết kế, thi công, thanh tra, kiểm tra, đến nghiệm thu thanh toán, quyết toán. Thực trạng tham nhũng diễn ra nghiêm trọng trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản đã đặt ra những đòi hỏi cấp thiết phải tăng cường các hình thức kiểm tra giám sát cả từ phía Nhà nước cũng như từ phía xã hội. Một trong những hình thức giám sát từ phía xã hội chính là hoạt động giám sát của cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án đầu tư. Quần chúng nhân dân ở địa phương xung quanh nơi thực hiện dự án đầu tư là những chủ thể có điều kiện thuận lợi nhất, có thể mắt thấy tai nghe những gì đang diễn ra, có thể phản ánh và cung cấp những thông tin trung thực nhất về dự án đầu tư cho các cơ quan cho thẩm quyền thực hiện hoạt động quản lý của mình.
Hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng mang bản chất là một hình thức giám sát của nhân dân, là hoạt động tự nguyện của người dân nhằm theo dõi, đánh giá, phát hiện, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền về những hành vi vi phạm. Mục tiêu của hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng là bảo đảm việc đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội trên địa bàn xã đúng quy định, đúng mục tiêu, đúng tiến độ, có hiệu quả và bảo đảm về chất lượng công trình; góp phần phòng, chống lãng phí, thất thoát các nguồn lực trong quá trình triển khai thực hiện dự án thuộc các công trình trên địa bàn xã; phòng, chống xâm hại lợi ích cộng đồng, gây ô nhiễm môi trường trong quá trình chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, quản lý vận hành, sử dụng các công trình. Để thực hiện được các mục tiêu này, cộng đồng cần thực hiện các hoạt động: giám sát việc chuẩn bị đầu tư; giám sát việc đền bù giải phóng mặt bằng, tái định cư; giám sát tiến độ thực hiện đầu tư; giám sát việc cấp vốn đầu tư; giám sát việc làm xâm hại lợi ích cộng đồng; giám sát tác động môi trường; giám sát việc quản lý, vận hành công trình; giám sát thi công, chất lượng công trình; giám sát việc nghiệm thu, bàn giao công trình.
Qua 08 năm thực hiện các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng, đến nay ở nhiều địa phương, hoạt động này đã mang lại những kết quả tích cực, góp phần quan trọng trong việc hạn chế những sai sót tiêu cực trong quá trình triển khai các dự án đầu tư ở địa phương. Mặc dù vậy, việc triển khai hoạt động này trên thực tế cũng gặp phải không ít khó khăn, vướng mắc bắt nguồn từ chính những bất cập trong quy định của pháp luật cũng như quá trình triển khai thực hiện trên thực tế.
Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi xin đề cập, phân tích một số vấn đề trong việc tổ chức hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng hiện nay, đồng thời chúng tôi cũng đưa ra một số khuyến nghị về sửa đổi quy định của pháp luật và việc tổ chức thực hiện nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động này.
Thứ nhất, về chủ thể thực hiện hoạt động giám sát đầu tư cộng đồng. Theo Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng, hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng có thể do người dân trực tiếp thực hiện hoặc do Ban giám sát đầu tư của cộng đồng, được thành lập (ở cấp xã) theo yêu cầu của cộng đồng, thực hiện. Cụ thể hóa quy định tại Quy chế này, ngày 04 tháng 12 năm 2006, Bộ kế hoạch đầu tư, Ban thường trực Ủy ban trung ương mặt trận tổ quốc Việt Nam và Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT-KH&ĐT-UBTWMTTQVN-TC hướng dẫn thực hiện Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18 tháng 4 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng. Theo đó, Ban thanh tra nhân dân ở xã, phường, thị trấn (sau đây gọi tắt là Ban thanh tra nhân dân) có thể đảm nhiệm hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng nếu đáp ứng điều kiện theo quy định.
Với quy định trên, Thông tư 04 đã thể hiện tính linh hoạt bởi hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng tuy mới song lại có tính chất tương đồng với hoạt động của Thanh tra nhân dân. Việc giao trách nhiệm thực hiện hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng cho tổ chức thanh tra nhân dân ở xã, phường, thị trấn mang lại nhiều lợi ích: Một là, có thể sử dụng luôn tổ chức đã có là Ban thanh tra nhân dân ở xã, phường, thị trấn mà không cần thiết thành lập tổ chức mới, điều này giúp tiết kiệm các nguồn lực. Hai là, thành viên của Ban Thanh tra nhân dân đã có kiến thức và kinh nghiệm nhất định trong việc giám sát nên sẽ dễ dàng hơn trong việc tiếp cận và thực hiện các nhiệm vụ giám sát trong lĩnh vực đầu tư. Ba là, bảo đảm sự chỉ đạo tập trung của Mặt trận tổ quốc cấp xã đối với hoạt động thanh tra nhân dân và hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng. Bốn là, hoạt động của Ban thanh tra nhân dân được cấp kinh phí từ ngân sách nhà nước do đó phần nào bảo đảm những điều kiện thiết yếu về tài chính cho hoạt động.
Tuy nhiên, Thông tư 04 lại chưa cụ thể hóa phương thức giám sát do người dân thực hiện trong khi đây là một trong hai phương thức chủ thể để thực hiện hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Thực tế cho thấy, Ban Thanh tra nhân dân hay Ban giám sát đầu tư của cộng đồng với số lượng thành viên hạn chế không thể có điều kiện giám sát hết các dự án đầu tư ở địa phương. Nếu tạo ra được cơ chế huy động tốt kênh thông tin từ phía người dân thì chắc chắn sẽ hỗ trợ tốt hơn cho hoạt động của các Ban trên.
Chúng tôi cho rằng, trong thời gian tới, Chính phủ cần tiến hành tổng kết, đánh giá việc thực hiện các quy định của pháp luật về giám sát đầu tư của cộng đồng, bổ sung thêm các quy định cụ thể hóa phương thức giám sát do chính người dân thực hiện.
Thứ hai, về nhiệm kỳ hoạt động và số lượng thành viên của Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng.
Về nhiệm kỳ hoạt động, nhiệm kỳ của Ban thanh tra nhân dân, Bam giám sát đầu tư của cộng đồng là 02 năm không tương xứng với nhiệm kỳ của Mặt trận tổ quốc ở địa phương là 05 năm gây ra nhiều khó khăn trong việc chỉ đạo, điều hành, đặc biệt là việc đề cử thành viên mặt trận giữ vai trò là Trưởng ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Hơn nữa, việc quy định nhiệm kỳ 02 năm đối với Ban giám sát đầu tư của cộng đồng phần nào chưa thể hiện tính linh hoạt. Thực tế cho thấy, ở một số địa phương Ban giám sát đầu tư của cộng đồng chỉ phát huy tác dụng khi có công trình xây dựng cần giám sát. Trong trường hợp đó có thể thành lập Ban giám sát theo công trình, khi công trình kết thúc thì Ban giám sát cũng hết nhiệm kỳ hoạt động.
Theo chúng tôi, nếu quy định nhiệm kỳ của Ban giám sát đầu tư của cộng đồng thì thời hạn nên là 05 năm cho phù hợp với nhiệm kỳ của Mặt trận tổ quốc cấp xã, bảo đảm công tác nhân sự và sự chỉ đạo tập trung, thống nhất của Mặt trận Tổ quốc đối với công tác này.
Về số lượng thành viên Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng, việc quy định khống chế số lượng tối đa là chưa phù hợp với thực tế. Đây là những chủ thể đại diện cho cộng đồng dân cư, do đó mỗi đơn vị cộng đồng dân cư cần có một đại diện trong các tổ chức này. Chúng tôi cho rằng pháp luật chỉ nên khống chế số tối thiểu, số lượng thực tế do địa phương tự quyết định trên cơ sở điều kiện thực tế của địa phương mình.
Thứ ba, về trang bị kiến thức và tập huấn kỹ năng giám sát cho thành viên
Kiến thức và kỹ năng là những công cụ quan trọng cho những người làm nhiệm vụ giám sát. Nếu không nắm được những quy định của pháp luật hiện hành hoặc không có kỹ năng giám sát thì người làm nhiệm vụ giám sát sẽ gặp rất nhiều khó khăn trong việc thu thập thông tin và phát hiện ra dấu vết hành vi vi phạm.
Đây có lẽ là điểm yếu nhất trong hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng hiện nay. Thực tế ở nhiều địa phương cho thấy kiến thức chuyên môn và kỹ năng giám sát phát hiện sai phạm, phát hiện dấu hiệu hành vi tham nhũng của thành viên Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng còn yếu. Trình độ thấp so với yêu cầu của công việc đã khiến cho nhiệm vụ giám sát các công trình xây dựng ở địa phương trở nên quá sức đối với Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng ở nhiều địa phương.
Chúng tôi cho rằng, cần bổ sung quy định của pháp luật về trách nhiệm của chính quyền và Mặt trận tổ quốc các địa phương cần phải thường xuyên tập huấn về kỹ năng giám sát, trang bị kiến thức về pháp luật phòng chống tham nhũng, pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản và các quy định khác của pháp luật có liên quan cho thành viên của Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Đồng thời cần có chỉ đạo từ Chính phủ và Trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam về công tác tập huấn, xây dựng kế hoạch tập huấn và cân đối ngân sách cho hoạt động này.
Thứ tư, về thu thập thông tin phục vụ cho hoạt động giám sát
Thực tiễn hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng cho thấy đây là một trong những khó khăn lớn trong hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng. Đa phần các chủ thể có liên quan, đặc biệt là chủ đầu tư và các nhà thầu đều không muốn cung cấp thông tin, tài liệu cho Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Có nhiều trường hợp Ban giám sát đầu tư của cộng đồng chỉ biết có công trình thực hiện ở địa phương mình, có người thi công nhưng không hề biết chủ đầu tư là ai, đơn vị nào thi công, thi công theo những định mức kỹ thuật cụ thể như thế nào. Chính điều này đã làm giảm sút đáng kể hiệu quả giám sát của Ban thanh tra nhân dân, ban giám sát đầu tư của cộng đồng.
Việc giám sát đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình không phải do xã làm chủ đầu tư càng trở nên khó khăn hơn vì Ban giám sát đầu tư của cộng đồng khó tiếp cận với hồ sơ dự án. Do đó, thường là khi thi công xong mới phát hiện vi phạm, nếu yêu cầu ngừng thi công sẽ ảnh hưởng đến tiến độ thi công công trình.
Hơn thế, hiện tại pháp luật chưa có bất kỳ quy định nào về chế tài cụ thể đối với những trường hợp cố tình không cung cấp thông tin cho Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng theo quy định của pháp luật. Chính điều này đã làm giảm đáng kể hiệu lực thực thi các quy định của pháp luật về giám sát đầu tư cộng đồng.
Theo chúng tôi, pháp luật cần quy định cụ thể hơn nữa những thông tin thuộc phạm vi giám sát của cộng đồng, quy định trách nhiệm cụ thể của các chủ thể có liên quan trong việc cung cấp thông tin, chế tài đối với các trường hợp cố tình từ chối cung cấp thông tin
Thứ năm, kinh phí dành cho hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng chưa phù hợp
Khó khăn về kinh phí hoạt động là khó khăn chung của Ban giám sát đầu tư của cộng đồng tại tất cả các địa phương trên cả nước. Có thể nói, với mức kinh phí được cấp thì việc bảo đảm những chi phí thiết yếu cho hoạt động của Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư cộng đồng cũng là rất khó khăn chứ chưa tính đến chuyện bù đắp một phần công sức của các thành viên Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng.
Theo chúng tôi, pháp luật hoàn toàn có thể đưa ra quy định trích một phần (5%-10%) trong tổng kinh phí dành cho tư vấn giám sát trong các dự án làm kinh phí hoạt động cho tổ chức giám sát đầu tư của cộng đồng. Tất cả các dự án đầu tư đều có phần kinh phí cho tư vấn giám sát, tuy nhiên thực tế hiện nay cho thấy hoạt động này thường không mang lại hiệu quả, thậm chí tư vấn giám sát còn thông đồng với nhà thầu xây dựng bớt xén vật liệu, gây giảm sút chất lượng công trình. Trong khi đó nếu công việc giám sát này được giao cho tổ chức giám sát đầu tư của cộng đồng thực hiện, kết quả giám sát chắc chắn sẽ thực chất hơn, giúp cho chủ đầu tư kiểm soát tốt hơn chất lượng thực hiện các dự án đầu tư của mình.
ThS Lê Thị Thúy
Viện Khoa học Thanh tra
1 Theo ông La Văn Thịnh, Phó Cục trưởng Cục quản lý công sản Bộ tài chính thì ngân sách hàng năm cho lĩnh vực này khoảng 300.000 tỷ VNĐ (tại hội thảo Chương trình đào tạo phòng, chống tham nhũng phối hợp giữa UBKTƯ Đảng Cộng sản Việt Nam và cơ quan phát triển autralia USAid ngày 29-30/7/2013 tại Hà Nội)