Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác thẩm định dự thảo kết luận thanh tra hiện nay

Theo quy định của pháp luật thanh tra, trong giai đoạn xây dựng dự thảo kết luận thanh tra, Người ra quyết định thanh tra tự nghiên cứu hoặc giao cho cơ quan, đơn vị chuyên môn nghiên cứu dự thảo kết luận thanh tra và tham mưu cho mình trong quá trình ra kết luận thanh tra. Ý kiến tham mưu được thể hiện bằng văn bản và được lưu trong hồ sơ thanh tra[1]. Mặc dù không được xác định là một khâu, một công đoạn theo trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra nhưng các nội dung có liên quan đến hoạt động thẩm định dự thảo kết luận thanh tra lại chịu sự ràng buộc bởi các quy định của pháp luật thanh tra và hoạt động này có vai trò quan trọng trong việc nâng cao chất lượng, hiệu quả các kết luận thanh tra được ban hành.

Trong các lĩnh vực hoạt động của ngành Thanh tra, do tính chất của hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng cần có cơ chế kiểm tra, giám sát, thẩm định độc lập để đảm bảo tính khách quan, cũng như góp phần phòng, chống tham nhũng, tiêu cực ngay trong quá trình tổ chức thực hiện. Vì vậy, cần phải có bộ phận chuyên trách giúp Người ra quyết định thanh tra thẩm định dự thảo kết luận thanh tra trước khi ban hành kết luận, góp phần nâng cao chất lượng dự thảo kết luận thanh tra và trách nhiệm của Đoàn thanh tra trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.

Từ thực tiễn công tác quản lý nhà nước những năm vừa qua cho thấy, nhiều kết luận, kiến nghị thanh tra được ban hành có chất lượng chưa cao; chưa có nhiều kiến nghị về hoàn thiện cơ chế, chính sách mà chủ yếu tập trung vào xét xét trách nhiệm của tập thể, cá nhân và kiến nghị về kinh tế dẫn tới đối tượng thanh tra không “tâm phục khẩu phục“. Chính vì vậy, cần có cơ chế xem xét, đánh giá nội dung của dự thảo kết luận thanh tra để chỉ ra những điểm bất hợp lý, đưa ra những khuyến nghị có cơ sở vững chắc trước khi ban hành kết luận. Qua thẩm định dự thảo kết luận thanh tra giúp cho Người ra quyết định thanh tra kết luận chính xác, khách quan, đúng pháp luật những nội dung thanh tra. Đồng thời, giúp cho quá trình tổ chức thực hiện kết luận thanh tra được thuận lợi, hay nói cách khác là kết luận thanh tra có tính khả thi.

Tại Thanh tra Chính phủ, từ khi thành lập Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT, dự thảo kết luận thanh tra đều được gửi về Vụ để thẩm định cho ý kiến. Theo báo cáo kết quả công tác năm 2013, 2014 và 2015, Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT đã thực hiện thẩm định 77 dự thảo kết luận thanh tra (năm 2013 thẩm định 17 dự thảo kết luận thanh tra; năm 2014 thẩm định 33 dự thảo kết luận thanh tra; năm 2015 thẩm định 27 dự thảo kết luận thanh tra)[2]. Theo đánh giá chung, qua công tác thẩm định đã góp phần hoàn thiện các dự thảo kết luận đảm bảo chính xác, khách quan, chặt chẽ.[3] Trong quá trình thẩm định, Vụ Giám sát, TĐ&XLSTT đã có nhiều ý kiến đối với dự thảo kết luận thanh tra được Lãnh đạo Thanh tra Chính phủ chỉ đạo Đoàn thanh tra xem xét lại và phần lớn được tiếp thu, hoàn thiện dự thảo kết luận thanh tra.

Tại Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Thanh tra tỉnh), ngày 08/9/2014 Thanh tra Chính phủ và Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư liên tịch số 03/2014/TTLT-TTCP-BNV hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra tỉnh, huyện. Theo đó, Thông tư quy định việc thành lập bộ phận chuyên môn để thực hiện nhiệm vụ thẩm định dự thảo kết luận thanh tra. Trong cơ cấu tổ chức của hầu hết Thanh tra tỉnh đã thành lập Phòng Giám sát, kiểm tra và xử lý sau thanh tra. Phòng này có chức năng giúp Chánh Thanh tra cấp tỉnh giám sát, kiểm tra hoạt động đoàn thanh tra của Thanh tra tỉnh; thẩm định dự thảo kết luận thanh tra do Đoàn thanh tra của Thanh tra tỉnh soạn thảo.

Mặc dù đã đạt được kết quả tích cực, nhưng trên thực tế, công tác thẩm định dự thảo kết luận thanh tra vẫn còn một số tồn tại, hạn chế cần phải nghiên cứu, làm rõ, cụ thể như sau:

– Về thời gian thẩm định: Hoạt động thẩm định dự thảo kết luận thanh tra là bước đệm nên không có quy định trong luật về thời gian thẩm định. Luật Thanh tra chỉ quy định thời gian hoàn thành báo cáo kết quả thanh tra và thời gian hoàn thành kết luận thanh tra. Theo quy định chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày kết thúc cuộc thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra phải có văn bản báo cáo kết quả thanh tra; chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày nhận được báo cáo kết quả thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải ra văn bản kết luận thanh tra. Như vậy, thời gian thẩm định dự thảo kết luận thanh tra nằm trong thời gian 30 ngày kể từ khi kết thúc thanh tra trực tiếp để ban hành kết luận thanh tra.

Trên thực tế, nhiều Đoàn thanh tra hiện nay chưa tuân thủ về thời gian xây dựng báo cáo kết quả thanh tra và thời gian ban hành kết luận thanh tra nên ảnh hưởng đến thời gian thẩm định. Bởi vì nếu kéo dài thời gian thẩm định sẽ ảnh hưởng đến việc ban hành kết luận thanh tra. Việc không quy định cụ thể thời gian thẩm định sẽ rất khó khăn cho Người thẩm định vì phải nghiên cứu khối lượng lớn hồ sơ, tài liệu, văn bản pháp luật để đưa ra những nhận xét, đánh giá chính xác, khách quan đối với các vấn đề được nêu trong dự thảo kết luận thanh tra.

– Về giá trị pháp lý của báo cáo kết quả thẩm định: Theo quy định của Quy trình thẩm định dự thảo kết luận thanh tra, sau khi có báo cáo kết quả thẩm định, Tổng Thanh tra Chính phủ giao cho Đoàn thanh tra nghiên cứu, tiếp thu và báo cáo Tổng Thanh tra Chính phủ. Quy định nêu trên cho thấy, việc tiếp thu báo cáo kết quả thẩm định thuộc trách nhiệm của Đoàn thanh tra, nhưng tiếp thu đến đâu, tiếp thu những nội dung gì thuộc quyền của Đoàn thanh tra và Tổng Thanh tra Chính phủ là người quyết định việc sử dụng các kết quả của việc thẩm định trong việc kết luận thanh tra. Báo cáo kết quả thẩm định thực chất chỉ có ý nghĩa là kênh thông tin tham khảo khi người ra quyết định thanh tra ký ban hành kết luận.

Sau khi có ý kiến thẩm định, Đoàn thanh tra hoàn thiện lại dự thảo kết luận thanh tra và phải có báo cáo tiếp thu ý kiến thẩm định. Tuy nhiên trên thực tế, báo cáo tiếp thu ý kiến thẩm định của Đoàn thanh tra nhiều khi mang tính hình thức, thường thì Đoàn thanh tra chỉ nêu qua những nội dung tiếp thu, hiệu chỉnh, bỏ qua nội dung chưa tiếp thu. Việc không quy định rõ giá trị pháp lý của báo cáo kết quả thẩm định cũng như trách nhiệm của các chủ thể có liên quan (Người thẩm định, Đoàn thanh tra) dẫn tới có những dự thảo kết luận thanh tra phải tiến hành thẩm định đến hai, ba lần; đôi khi Đoàn thanh tra cũng không có báo cáo tiếp thu ý kiến thẩm định.

– Quy định của pháp luật về thẩm định dự thảo kết luận thanh tra còn chưa hoàn thiện. Theo đó, Quy trình thẩm định dự thảo kết luận thanh tra chỉ có phạm vi áp dụng tại Thanh tra Chính phủ, trong khi đó, theo quy định tại Thông tư liên tịch số 03/2014/TTLT-TTCP-BNV ngày 08/9/2014 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện đã quy định việc thành lập bộ phận chuyên môn để thực hiện nhiệm vụ thẩm định dự thảo kết luận thanh tra. Đến thời điểm hiện tại chưa có văn bản hướng dẫn về nghiệp vụ thẩm định dự thảo kết luận thanh tra cho các cơ quan thanh tra bộ, ngành, địa phương.

Ngoài ra, nội dung Quy trình thẩm định dự thảo kết luận thanh tra của Thanh tra Chính phủ còn sơ sài, thiếu những quy định về trách nhiệm của các chủ thể trong việc phối hợp thẩm định; việc tiếp thu, giải trình của Đoàn thanh tra về những vấn đề được chỉ ra trong báo cáo kết quả thẩm định chưa được quy định cụ thể đã ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động thẩm định dự thảo kết luận thanh tra của Thanh tra Chính phủ thời gian qua.

Để tiếp tục nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác thẩm định dự thảo kết luận thanh tra, nhất là trong bối cảnh Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 đã có những định hướng về công tác thẩm định dự thảo kết luận thanh tra: “Đổi mới phương thức thẩm định, đánh giá kết luận thanh tra nhằm bảo đảm tính chính xác, khách quan, công bằng và khả thi trong việc thực hiện các kết luận, kiến nghị, quyết định thanh tra”.  Theo chúng tôi, trong thời gian tới cần thực hiện một số giải pháp sau đây:

1. Quy định hoạt động thẩm định dự thảo kết luận thanh tra thành một chế định trong Luật Thanh tra

Giám sát, thẩm định và xử lý sau thanh tra là các hoạt động nghiệp vụ mới đuợc tổ chức triển khai một cách bài bản, có tính tổ chức tại Thanh tra Chính phủ và các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính. Hiện tại, việc tổ chức thực hiện các nhiệm vụ này tại các cơ quan thanh tra là chưa thống nhất, còn có sự lúng túng, khó khăn nhất định. Luật Thanh tra 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành không có quy định về hoạt động thẩm định dự thảo kết luận thanh tra làm cơ sở để xây dựng hệ thống quy trình nghiệp vụ áp dụng trên thực tế.

Trong lần sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra 2010 thời gian tới, cần quy định thẩm định dự thảo kết luận thanh tra là một bước, công đoạn mang tính bắt buộc phải thực hiện trước khi ban hành kết luận thanh tra. Theo đó, Luật Thanh tra cần quy định mang tính nguyên tắc về hoạt động thẩm định, trên cơ sở đó, các văn bản hướng dẫn thi hành quy định cụ thể về các biện pháp nghiệp vụ; về trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan thanh tra trong việc tổ chức thực hiện công tác thẩm định dự thảo kết luận thanh tra trên thực tế; về trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra, của Thủ trưởng bộ phận tổ chức Đoàn thanh tra, của Người thẩm định; về trình tự, thủ tục tiến hành thẩm định.., làm cơ sở để triển khai công tác thẩm định dự thảo kết luận thanh tra thống nhất trong toàn ngành.

2. Quy định thời hạn tiến hành thẩm định

Theo quy định của Luật Thanh tra 2010, thời hạn thanh tra hành chính (Điều 45) được phân thành 3 cấp, theo đó thời hạn thanh tra cũng được tăng dần lên từ cuộc thanh tra của cấp huyện, sở đến cuộc thanh tra cấp tỉnh, cấp Bộ rồi đến cuộc thanh tra do Thanh tra Chính phủ thực hiện, nhưng về thời hạn ban hành kết luận thanh tra lại được quy định chung là sau 15 ngày kể từ khi có báo cáo kết quả thanh tra, không phân biệt cấp nào. Trên thực tế, với thời gian như vậy đã gây ra không ít khó khăn cho các cơ quan thanh tra Bộ, Thanh tra Chính phủ trong việc tuân thủ đúng thời hạn ban hành kết luận thanh tra.

Vì vậy, Luật Thanh tra cần sửa đổi theo hướng quy định thời hạn xây dựng báo cáo kết quả thanh tra và ban hành kết luận thanh tra tăng dần như thời hạn tiến hành thanh tra ở mỗi cấp thanh tra là khác nhau. Theo đó, ở Thanh tra huyện, sở, thời hạn xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra là 15 ngày, thời hạn ban hành Kết luận thanh tra là 15 ngày (tổng 30 ngày). Tại thanh tra tỉnh, thanh tra Bộ, thời hạn xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra là 20 ngày, thời hạn ban hành kết luận thanh tra là 25 ngày (tổng 45 ngày); tại Thanh tra Chính phủ, thời hạn xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra là 30 ngày, thời hạn ban hành kết luận thanh tra là 30 ngày (tổng 60 ngày).

Với khoảng thời hạn nêu trên, thời gian tiến hành thẩm sẽ được xác định cụ thể ở mỗi cơ quan thanh tra và được tính vào thời hạn ban hành kết luận thanh tra. Theo đó, thời gian tiến hành thẩm định trong khoảng từ 5-10 ngày tùy mỗi cơ quan thanh tra. Với việc quy định cụ thể về thời gian thẩm định, hoạt động thẩm định dự thảo kết luận thanh tra mới có “không gian” để hoạt động, từ đó có cơ sở để xác định trách nhiệm của các chủ thể có liên quan tới hoạt động thẩm định.

          3. Ban hành Thông tư quy định quy trình thẩm định dự thảo kết luận thanh tra

  Theo quy định hiện hành, hoạt động thẩm định dự thảo kết luận thanh tra mới chịu sự điều chỉnh của Quy trình thẩm định dự thảo quyết định thanh tra[4]. Quy định này chủ yếu quy định về trình tự, thủ tục thực hiện hoạt động thẩm định và Quy trình chỉ áp dụng tại Thanh tra Chính phủ.

Trong thời gian qua, chuỗi hoạt động giám sát – thẩm định – xử lý sau thanh tra đang dần được hình thành rõ nét trong hoạt động thanh tra. Thanh tra Chính phủ là nơi triển khai đầu tiên các nhiệm vụ này từ năm 2013. Qua hơn 3 năm thực hiện đã cho thấy việc thực hiện các nhiệm vụ này là hiệu quả, do vậy cần triển khai trong toàn ngành Thanh tra. Hiện nay, hoạt động giám sát và xử lý sau thanh tra đã có căn cứ pháp lý tương đối cao là Thông tư và Nghị định điều chỉnh, còn hoạt động thẩm định dự thảo Kết luận thanh tra hiện chưa có văn bản pháp lý quy định áp dụng chung thống nhất trong toàn Ngành. Vì vậy, cần thiết ban hành Thông tư quy định về Quy trình thẩm định. Thông tư cần giải quyết những tồn tại, hạn chế từ thực tiễn công tác thẩm định trong thời gian qua, tập trung vào những vấn đề cơ bản sau đây:

– Về tài liệu thẩm định

Thông tư quy định cụ thể về tính chất của tài liệu thẩm định. Cụ thể là việc yêu cầu Đoàn thanh tra cung cấp tài liệu gốc (nếu thấy cần thiết); trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra trong việc cung cấp tài liệu thẩm định đảm bảo tính đầy đủ, kịp thời.

– Về phương pháp thẩm định

Thông tư cần quy định cụ thể các phương pháp thẩm định mà Người thẩm định có thể lựa chọn trong quá trình thẩm định như: phương pháp đối chiếu, phương pháp giám định, phương pháp chuyên gia.., và cách thức thực hiện cũng như các điều kiện bảo đảm để sử dụng các phương pháp này trên thực tế. Cụ thể, nếu sử dụng phương pháp chuyên gia, phương pháp giám định thì cần phải có kinh phí để thực hiện; trình tự, thủ tục thực hiện các phương pháp này trên thực tế.

– Về việc xử lý kết quả thẩm định

Thông tư cần quy định cụ thể số lần thẩm định (tối đa là 2 lần) nhằm hạn chế việc kéo dài thời hạn thẩm định, ảnh hưởng đến thời hạn ban hành kết luận thanh tra. Trong trường hợp ý kiến thẩm định với ý kiến của Đoàn thanh tra không thống nhất thì Người ra quyết định thanh tra có thể yêu cầu thẩm định lại hoặc sử dụng cơ chế khác để thu thập thêm ý kiến góp ý (của các chuyên gia, nhà quản lý, nhà khoa học, của tập thể lãnh đạo cơ quan thanh tra..,). Trong trường hợp vẫn còn ý kiến khác nhau thì Người ra quyết định thanh tra phải quyết định và chịu trách nhiệm về quyết định của mình.

Ngoài ra, trong trường hợp có ý kiến khác nhau giữa Người thẩm định và Đoàn thanh tra mà Người ra quyết định thanh tra quyết định theo ý kiến của Đoàn thanh tra (hoặc theo quan điểm của mình) thì phải có cơ chế bảo lưu ý kiến thẩm định nhằm xác định trách nhiệm (nếu có) sau này.

– Về giá trị pháp lý của Báo cáo kết quả thẩm định

Thông tư cần quy định về giá trị pháp lý của Báo cáo kết quả thẩm định theo hướng quy định trách nhiệm của Đoàn thanh tra trong việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định. Trong trường hợp không thể tiếp thu thì phải có cơ chế để Đoàn thanh tra, Người thẩm định báo cáo trước Người ra quyết định thanh tra, Thủ trưởng đơn vị tổ chức Đoàn thanh tra về việc tiếp thu ý kiến thẩm định.

– Về thời gian tiến hành thẩm định

Thông tư cần quy định cụ thể về thời gian tiến hành thẩm định theo từng cơ quan thanh tra. Thời gian thẩm định tại Thanh tra huyện, Thanh tra Sở là 05 ngày làm việc; tại Thanh tra tỉnh, Thanh tra Bộ là 7 ngày làm việc; Thanh tra Chính phủ là 10 ngày làm việc. Thời gian này được tính vào thời hạn xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra và thời hạn ban hành kết luận thanh tra được Luật Thanh tra quy định.

– Về biểu mẫu Báo cáo kết quả thẩm định 

Thông tư cần ban hành kèm theo biểu mẫu Báo cáo kết quả thẩm định nhằm áp dụng thống nhất trong các cơ quan thanh tra. Trên cơ sở kế thừa nội dung của Quy trình thẩm định, Báo cáo kết quả thẩm định phải bao gồm các nội dung: Nội dung nêu trong dự thảo kết luận thanh tra; ý kiến thẩm định; kiến nghị, đề xuất.

Về hình thức, mẫu Báo cáo kết quả thẩm định phải có chữ ký của Người thẩm định, Lãnh đạo phụ trách công tác thẩm định.

Lê Văn Đức
Viện Khoa học Thanh tra