Thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay

1. Khái quát nhận thức về hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp

Có nhiều định nghĩa về doanh nghiệp từ nhiều góc độ tiếp cận khác nhau. Từ góc độ pháp lý, pháp luật Việt Nam đã đưa ra định nghĩa chính thức về doanh nghiệp trong Luật Doanh nghiệp năm 2014: “Doanh nghiệp là tổ chức có tên riêng, có tài sản, có trụ sở giao dịch, được đăng ký thành lập theo quy định của pháp luật nhằm mục đích kinh doanh”[1]. Từ định nghĩa pháp lý, có thể rút ra hai đặc điểm căn bản của doanh nghiệp: (i) doanh nghiệp là một pháp nhân được thành lập theo trình tự thủ tục do pháp luật quy định; (ii) doanh nghiệp được thành lập nhằm mục đích kinh doanh.

 Luật Doanh nghiệp năm 2014 cũng đưa ra định nghĩa chính thức về hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp: “Kinh doanh là việc thực hiện liên tục một, một số hoặc tất cả các công đoạn của quá trình đầu tư, từ sản xuất đến tiêu thụ sản phẩm hoặc cung ứng dịch vụ trên thị trường nhằm mục đích sinh lợi”. Định nghĩa này đã cho thấy đầy đủ các đặc điểm của hoạt động của doanh nghiệp trong đó nổi bật lên ba đặc điểm: (i) doanh nghiệp tạo ra sản phẩm hàng hóa dịch vụ; (ii) doanh nghiệp cung ứng hàng hóa, dịch vụ ra thị trường; (iii) doanh nghiệp thu lợi từ việc cung ứng hàng hóa, dịch vụ.

Định nghĩa về doanh nghiệp và hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp đã cho thấy đặc điểm nổi bật trong hoạt động của doanh nghiệp đó là mục đích hoạt động chủ yếu và cuối cùng của doanh nghiệp là thu lợi nhuận. Mục tiêu này là yếu tố quyết định đến mọi vấn đề về tổ chức và hoạt động của doanh nghiệp. Nguyên tắc chi phối quá trình ấy chính là giảm thiểu chi phí sản xuất và tối đa hóa lợi nhuận. Trong quá trình thực hiện hoạt động sản xuất kinh doanh, doanh nghiệp phải tuân thủ pháp luật trên rất nhiều lĩnh vực như: Thuế, tài nguyên, môi trường, lao động, hải quan, giao thông vận tải. Đây chính là xuất phát điểm cho nguy cơ doanh nghiệp thực hiện hành vi vi phạm quy định của pháp luật về tiêu chuẩn chuyên môn – kỹ thuật trong các ngành, lĩnh vực hoạt động cụ thể. Hậu quả của những vi phạm này thường tác động tiêu cực ở nhiều mức độ khác nhau đến các yếu tố của đời sống xã hội như môi trường, sức khỏe của người dân v.v..

Bên cạnh nguy cơ doanh nghiệp thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật về các tiêu chuẩn chuyên môn – kỹ thuật trong các ngành, lĩnh vực hoạt động cụ thể nhằm mục đích giảm thiểu chi phí sản xuất và tối đa hóa lợi nhuận, doanh nghiệp cũng có thể không tuân thủ đúng các quy định của pháp luật do hạn chế trong nhận thức về pháp luật. Đây cũng là điều dễ hiểu, đặc biệt trong bối cảnh hệ thống pháp luật ở Việt Nam hiện nay còn chưa hoàn thiện. Trong mỗi lĩnh vực quản lý nhà nước đều có rất nhiều văn bản pháp luật được ban hành, nội dung của các văn bản lại liên tục được điều chỉnh đã gây ra rất nhiều khó khăn không chỉ cho doanh nghiệp mà còn gây khó khăn cho chính các cơ quan quản lý nhà nước.

Nguy cơ doanh nghiệp thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật từ nguyên nhân chủ quan và khách quan nói trên đặt ra nhu cầu tất yếu phải có sự kiểm soát từ phía các cơ quan nhà nước nhằm giúp đỡ doanh nghiệp thực hiện đúng quy định của pháp luật, đồng thời phát hiện và xử lý kịp thời, nghiêm minh những doanh nghiệp cố tình vi phạm nhằm bảo đảm môi trường kinh doanh lành mạnh, góp phần vào phát triển kinh tế – xã hội. Việc kiểm soát của nhà nước đối với doanh nghiệp hiện nay được thực hiện thông qua nhiều phương thức khác nhau, trong đó thanh tra, kiểm tra là phương thức kiểm soát chủ yếu, quan trọng của các cơ quan quản lý nhà nước. Phương thức này mang lại nhiều kết quả tích cực nhưng đồng thời cũng tồn tại nhiều hạn chế, bất cập cần được khắc phục ngay.

Hiện nay, việc phân định hoạt động thanh tra, kiểm tra nói chung vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau. Nhìn chung, “Thanh tra”, “kiểm tra” là hai thuật ngữ thường đi cùng với nhau với tính chất là một giai đoạn của chu trình quản lý và là chức năng không thể thiếu của quản lý nhà nước. “Thanh tra” và “kiểm tra” có mối quan hệ mật thiết với nhau, ở một chừng mực nào đó, “kiểm tra” bao hàm “thanh tra” và ngược lại “thanh tra” lại bao hàm “kiểm tra”.

Nếu xét theo giai đoạn tác động của quản lý thì quản lý nói chung, quản lý nhà nước nói riêng có 3 chức năng cơ bản, tương ứng với ba giai đoạn trong chu trình quản lý: một là, ra quyết định quản lý; hai là, tổ chức thực hiện quyết định quản lý; ba là, kiểm tra việc thực hiện quyết định ấy. Như vậy, “kiểm tra” có thể được hiểu theo nghĩa rộng, như là một giai đoạn của chu trình quản lý vừa để xem xét đánh giá việc thực hiện quyết định quản lý vừa để xem xét, đánh giá lại chính các quyết định quản lý. Ở nghĩa đó, “kiểm tra” bao hàm “thanh tra”. “Kiểm tra” cũng có thể được hiểu theo nghĩa hẹp, nghĩa thông thường được hiểu, là hoạt động cụ thể của người quản lý, người làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ đối với các đối tượng quản lý cụ thể. Thông tin kiểm tra thường đề cập đến hành vi cụ thể, trực tiếp đang diễn ra. Nội dung kiểm tra cụ thể, phương pháp tiến hành đơn giản về thủ tục, nhưng cần có kiến thức chuyên sâu về nghiệp vụ. Ở nghĩa này, “kiểm tra” chỉ là một phần của “thanh tra”.

“Thanh tra” không hoàn toàn đồng nhất với quản lý và rất khác với hoạt động kiểm tra chuyên môn, nghiệp vụ theo nghĩa hẹp. Hoạt động thanh tra chỉ cần thiết ở một quy mô quản lý nhất định và thường hướng vào một nhóm đối tượng ở diện rộng chứ không phải từng đối tượng quản lý cụ thể, đơn lẻ. Mục đích của hoạt động thanh tra không phải chỉ là phát hiện và xử lý vi phạm của đối tượng quản lý mà quan trọng hơn là tìm ra nguyên nhân của những vi phạm đó, đặc biệt là nguyên nhân bắt nguồn từ những sơ hở, thiếu sót, chưa phù hợp trong cơ chế, chính sách, pháp luật để tìm ra các biện pháp khắc phục. Nội dung thanh tra thường phức tạp hơn, có liên quan đến nhiều lĩnh vực chuyên môn, không chỉ gồm những việc đang xảy ra mà còn gồm cả những việc xảy ra trước đó. Thanh tra, vì vậy, có tính độc lập tương đối với quản lý và thẩm quyền thanh tra chỉ được giao cho những chủ thể nhất định. Tuy nhiên, hoạt động thanh tra vẫn có mối liên hệ với hoạt động kiểm tra, đó là trong quá trình thanh tra, chủ thể có thẩm quyền thanh tra vẫn phải sử dụng các biện pháp kiểm tra, nội dung thanh tra được thực hiện thông qua các nội dung kiểm tra cụ thể.

Từ những phân tích trên, có thể hiểu “thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp là hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền nhằm xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật và xử lý các hành vi vi phạm của doanh nghiệp trong các lĩnh vực quản lý nhà nước”. Trong đó, thanh tra doanh nghiệp là hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền nhằm xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật của doanh nghiệp ở quy mô nhất định, xem xét đánh giá cơ chế, chính sách, pháp luật trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, kiểm tra doanh nghiệp là hoạt động thường xuyên của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền nhằm xem xét việc chấp hành pháp luật và xử lý hành vi vi phạm của doanh nghiệp trong các lĩnh vực quản lý nhà nước.

Tuy nhiên, có thể thấy rằng, việc cố gắng phân biệt hoạt động thanh tra với hoạt động kiểm tra thực ra chỉ có ý nghĩa đối với chủ thể quản lý để xác định các yếu tố pháp lý cho việc tiến hành hoạt động như thẩm quyền, đối tượng, nội dung, phương thức mà không có nhiều ý nghĩa đối với đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra, đặc biệt khi đối tượng đó là các doanh nghiệp[2]. Đối với doanh nghiệp, hoạt động thanh tra, kiểm tra chỉ thực sự có ý nghĩa khi nó giúp cho doanh nghiệp thực hiện đúng các quy định phức tạp của pháp luật hiện hành, giúp hoàn thiện cơ chế, chính sách tạo sự thông thoáng cho doanh nghiệp phát triển. Đây cũng là một trong những yêu cầu lớn của Đảng và Nhà nước ta hiện nay đối với hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp thể hiện trong các Nghị quyết của Chính phủ, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia trong thời gian gần đây[3].

2. Những hạn chế, bất cập chủ yếu trong hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay

Không thể phủ nhận những kết quả tích cực của hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp trong những năm vừa qua. Đó là, hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp đã giúp cơ quan quản lý nhà nước phát hiện và xử lý rất nhiều hành vi vi phạm của doanh nghiệp dưới nhiều hình thức khác nhau[4]. Thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra, cơ quan quản lý nhà nước trong các lĩnh vực đã giúp doanh nghiệp hiểu và thực hiện tốt hơn các quy định của pháp luật về chuyên môn – kỹ thuật trong từng ngành, lĩnh vực. Nhiều địa phương đã áp dụng sáng tạo các quy định của pháp luật về xây dựng kế hoạch thanh tra, có địa phương còn ứng dụng khoa học công nghệ xây dựng các phần mềm xử lý chồng chéo trong hoạt động thanh tra, bước đầu đã có những kết quả tích cực. Hoạt động kiểm tra chuyên ngành trong một số ngành, lĩnh vực đã có những chuyển biến tương đối rõ nét về căn cứ, cách thức kiểm tra theo hướng tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp mà vẫn bảo đảm chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra chuyên ngành. Việc lựa chọn đối tượng kiểm tra trên cơ sở đánh giá rủi ro đã giúp tăng tính khách quan, công khai, minh bạch, giúp xác định đúng phạm vi doanh nghiệp cần tiến hành kiểm tra.

 Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp hiện nay vẫn còn một số bất cập, hạn chế cả từ phương diện các quy định của pháp luật cũng như từ phương diện tổ chức thực hiện các quy định trên thực tế.

 Quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra, kiểm tra  nói chung, thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp nói riêng có những hạn chế, bất cập chủ yếu như sau:

Thứ nhất, quy định của pháp luật hiện hành không phân biệt rõ hoạt động thanh tra chuyên ngành và hoạt động kiểm tra chuyên ngành. Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09 tháng 02 năm 2012 của Chính phủ quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành thực chất đã sử dụng thuật ngữ “thanh tra chuyên ngành” để đặt tên cho hoạt động kiểm tra chuyên ngành của các cơ quan quản lý nhà nước. Từ đó, chức năng thanh tra chuyên ngành được giao cho các cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước, nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành được giao cho công chức quản lý nhà nước, có quy định về hình thức thanh tra thường xuyên v.v…  Những quy định này đã làm cho việc phân biệt giữa hai hoạt động “thanh tra chuyên ngành” và “kiểm tra chuyên ngành” càng trở nên phức tạp hơn. Sau khi có Nghị định số 07/2012/NĐ-CP, hàng loạt các nghị định về tổ chức hoạt động thanh tra của các ngành, lĩnh vực được ra đời, xuất hiện thêm nhiều cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành không nằm trong quy định ban đầu của Nghị định 07/2012/NĐ-CP[5].

Thứ hai, quy định hiện hành về thẩm quyền thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp tạo ra sự chồng chéo, trùng lặp về thẩm quyền thanh tra, kiểm tra giữa các ngành, các cấp, đặc biệt là trong hoạt động kiểm tra chuyên ngành. Theo quy định pháp luật hiện hành, thẩm quyền kiểm tra doanh nghiệp được xác định trong các văn bản pháp luật về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm quản lý về ngành, lĩnh vực. Ngoài ra, thẩm quyền kiểm tra doanh nghiệp cũng được thể hiện trong các văn bản pháp luật chuyên ngành liên quan đến điều kiện hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, tiêu chuẩn, kỹ thuật, chuyên môn về ngành, lĩnh vực cụ thể. Điển hình của tình trạng chồng chéo về thẩm quyền có thể kể đến là lĩnh vực quản lý về an toàn thực phẩm. Sản phẩm và thực phẩm của doanh nghiệp cùng lúc phải chịu sự kiểm tra về an toàn thực phẩm, vừa phải kiểm dịch, do đó, phải qua hai cơ quan kiểm tra khác nhau. Ví dụ như mặt hàng bơ sữa, thực phẩm đóng hộp thuộc trách nhiệm quản lý an toàn thực phẩm của Bộ Công thương, nhưng vừa phải kiểm dịch động vật của cơ quan Thú y – Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, vừa phải kiểm tra an toàn thực phẩm tại Viện y tế công cộng Tp. Hồ Chí Minh (Bộ Y tế) hoặc các trung tâm thuộc Tổng cục tiêu chuẩn Đo lường chất lượng, Bộ Khoa học và Công nghệ[6]. Trong các lĩnh vực quản lý nhà nước khác cũng xảy ra tình trạng chồng chéo về thẩm quyền thanh tra, kiểm tra giữa cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương và cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương, hoặc giữa các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương với nhau.

Thẩm quyền thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp được xác định trên cơ sở nguyên tắc về thẩm quyền quản lý nhà nước, vì vậy, có thể thấy rằng, chồng chéo về thẩm quyền thanh tra, kiểm tra như nêu ở trên bắt nguồn từ chính sự chồng chéo về thẩm quyền quản lý nhà nước hiện nay. Chủ trương phân cấp quản lý đã được triển khai thực hiện ở nước ta tuy nhiên cho đến nay vẫn còn những điểm chưa hợp lý cần tiếp tục được tháo gỡ.

Thứ ba, quy định về căn cứ để tiến hành thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp còn chưa rõ ràng, chưa có cơ sở. Theo quy định tại Điều 37 Luật Thanh tra năm 2010, hoạt động thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành được thực hiện theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên hoặc thanh tra đột xuất. Theo đó, thanh tra theo kế hoạch được tiến hành theo kế hoạch đã được phê duyệt; thanh tra thường xuyên được tiến hành trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành; thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật, theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng hoặc do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giao.

Đối với hoạt động kiểm tra, mặc dù không có quy định chung, song thực tiễn cho thấy các cơ quan có thẩm quyền cũng tiến hành kiểm tra doanh nghiệp theo kế hoạch và đột xuất. Ví dụ, cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành như quản lý thị trường thực hiện hoạt động kiểm tra doanh nghiệp định kỳ theo kế hoạch, chuyên đề hoặc đột xuất[7]. Theo đó kiểm tra định kỳ, kiểm tra chuyên đề được thực hiện căn cứ vào kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt hoặc ban hành và không quá một lần trong một năm về cùng nội dung đối với một đối tượng kiểm tra. Đối với hình thức kiểm tra đột xuất được thực hiện khi: (i) Có thông tin về hành vi vi phạm pháp luật hoặc dấu hiệu vi phạm pháp luật của tổ chức, cá nhân đã được thẩm tra, xác minh, bao gồm: Từ phương tiện thông tin đại chúng; từ đơn thư khiếu nại, tố cáo hoặc tin báo của tổ chức, cá nhân; từ đơn yêu cầu kiểm tra, xử lý vi phạm của tổ chức, cá nhân; (ii) Có đề xuất kiểm tra của công chức đang thi hành công vụ; (iii) Có yêu cầu kiểm tra bằng văn bản của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền. Tương tự như vậy, đối với hoạt động kiểm tra thuế, kiểm tra doanh nghiệp được thực hiện theo kế hoạch, chuyên đề và đột xuất và không quá 1 lần trong một năm đối với trường hợp kiểm tra thuế tại trụ sở của người nộp thuế[8]. Riêng về kiểm tra an toàn về phòng cháy và chữa cháy được tiến hành, định kỳ, đột xuất theo quy định[9]: Cảnh sát phòng cháy và chữa cháy có trách nhiệm kiểm tra an toàn về phòng cháy và chữa cháy định kỳ hàng quý đối với các cơ sở có nguy hiểm về cháy, nổ và phương tiện giao thông cơ giới có yêu cầu đặc biệt bảo đảm an toàn về phòng cháy và chữa cháy; 6 tháng hoặc một năm đối với các đối tượng còn lại và kiểm tra đột xuất khi có dấu hiệu nguy hiểm, mất an toàn về phòng cháy và chữa cháy hoặc vi phạm quy định an toàn về phòng cháy và chữa cháy và khi có yêu cầu bảo vệ đặc biệt.

Tuy nhiên, đây chỉ là những quy định chung mang tính chất định tính nhiều hơn là dựa trên những căn cứ rõ ràng, cụ thể có thể định lượng được. Trên thực tế, căn cứ để tiến hành thanh tra, kiểm tra phụ thuộc nhiều vào ý muốn chủ quan của cơ quan quản lý nhà nước.

Thứ tư, quy định về trình tự, thủ tục kiểm tra chuyên ngành tản mát, không thống nhất dễ tạo ra sự tùy tiện. Trình tự, thủ tục kiểm tra doanh nghiệp được quy định tại nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành và có những đặc điểm riêng tùy thuộc vào yêu cầu kiểm tra chấp hành pháp luật về chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. So với hoạt động thanh tra chuyên ngành, trình tự, thủ tục kiểm tra doanh nghiệp được rút gọn và đơn giản hơn với các bước cơ bản sau: Ban hành quyết định kiểm tra; công bố quyết định kiểm tra với đối tượng kiểm tra; tiến hành kiểm tra; lập biên bản kiểm tra; báo cáo kết quả kiểm tra; ra quyết định xử lý kết quả kiểm tra (nếu có). Về thời hạn kiểm tra cũng không được quy định thống nhất, mà chỉ được thể hiện trong quyết định kiểm tra. Trên thực tế, hiện nay không có một văn bản pháp luật khung quy định thống nhất về trình tự, thủ tục kiểm tra nói chung, cũng như kiểm tra doanh nghiệp nói riêng. Qua nghiên cứu cho thấy, mỗi ngành, lĩnh vực đều ban hành riêng quy định về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc kiểm tra từ giai đoạn chuẩn bị, tiến hành và kết thúc[10].

Ngoài những hạn chế, bất cập trong quy định của pháp luật, hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp cũng cho thấy rất nhiều hạn chế, bất cập.  Có thể nêu ra một số bất cập, hạn chế chủ yếu như sau: Nội dung, phạm vi thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp chưa rõ ràng, chưa phù hợp, chưa sát với thực tế, có nơi, có lúc còn vượt khỏi phạm vi thẩm quyền quản lý; hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp chưa bảo đảm tính công bằng, công khai, minh bạch, thời gian thanh tra, kiểm tra còn kéo dài gây nhiều phiền hà cho doanh nghiệp; việc ban hành kết luận thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp còn chậm, đặc biệt còn chưa làm rõ được vi phạm của doanh nghiệp, chưa kiến nghị được biện pháp xử lý vi phạm cụ thể; vẫn còn những biểu hiện của tiêu cực, nhũng nhiễu trong hoạt động thanh tra, kiểm tra đối với doanh nghiệp, chưa bảo đảm sự công bằng trong phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm của doanh nghiệp.

Những bất cập, hạn chế trong hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp nói trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân như nhận thức chưa đúng và đầy đủ, quy định của pháp luật còn nhiều hạn chế, quá trình tổ chức thực hiện còn nhiều bất cập. Những bất cập chủ yếu trong quá trình tổ chức thực hiện có thể kể đến là: Sự quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo đối với hoạt động thanh tra, kiểm tra nói chung và thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp ở một số bộ, ngành địa phương còn chưa sát sao, quyết liệt, có nơi, có lúc còn có tư tưởng cục bộ, coi vị thế của ngành mình là quan trọng hơn, không sẵn sàng phối hợp với các cơ quan nhà nước có liên quan khác; trình độ chuyên môn, ý thức trách nhiệm và đạo đức công vụ của một bộ phận công chức, thanh tra viên, kiểm tra viên còn yếu kém, kỷ luật công vụ chưa nghiêm, chưa bảo đảm sự công bằng; sự kết nối và chia sẻ thông tin trong hoạt động thanh tra, kiểm tra nói chung, trong hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp nói riêng là điểm mấu chốt trong quá trình phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra còn chưa được thực hiện tốt; cơ sở dữ liệu về hoạt động thanh tra, kiểm tra nói chung, hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp nói riêng còn thiếu hụt; cách thức chia sẻ thông tin còn nghèo nàn, lạc hậu, chưa áp dụng được các phương pháp hiện đại, khoa học; sự chủ động và trách nhiệm thực hiện việc kết nối và chia sẻ thông tin của những chủ thể có thẩm quyền chưa được đề cao.

3. Một số giải pháp đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp trong thời gian tới.

Việc đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp cần đến hệ thống giải pháp toàn diện và tổng thể. Trong phạm vi bài biết này, tác giả xin tập trung đề xuất một số giải pháp căn bản, chủ yếu như sau:

3.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra doanh nghiệp

Xuất phát từ bản chất của hoạt động thanh tra chuyên ngành nói chung và hoạt động thanh tra doanh nghiệp nói riêng, có thể thấy rằng, hoạt động thanh tra chuyên ngành đối với doanh nghiệp chỉ nên thực hiện trên một quy mô quản lý nhất định, đáp ứng đủ các điều kiện về phạm vi đối tượng, phạm vi nội dung và đặc biệt phải nhằm mục đích đánh giá cơ chế, chính sách, pháp luật trong lĩnh vực chuyên ngành. Từ định hướng đó, cần tập trung hoàn thiện một số nội dung cụ thể như sau:

Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung quy định của pháp luật về chức năng thanh tra chuyên ngành theo hướng giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho các chủ thể có chức năng tham mưu xây dựng chính sách (Thanh tra bộ, thanh tra sở, thanh tra tổng cục, cục thuộc bộ), bỏ chức năng thanh tra chuyên ngành của các cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước đơn thuần (Cục, Chi cục thuộc Tổng Cục và Chi cục thuộc Cục).

Để thực hiện các giải pháp này cần tiến hành sửa đổi các văn bản pháp luật cụ thể như sau:

– Sửa quy định về “cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành” trong Luật Thanh tra năm 2010. Quy định rõ trong Luật Thanh tra về việc giao chức năng thanh tra chuyên ngành, ngoài Thanh tra Bộ, Thanh tra Sở, chỉ được giao cho các Tổng cục, Cục thuộc bộ. Chi cục thuộc Cục và chi cục thuộc Sở chỉ nên giao thẩm quyền kiểm tra, xử lý vi phạm.

– Sửa đổi Nghị định 07/2012/NĐ-CP quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành theo các nội dung đã được sửa đổi, bổ sung trong Luật Thanh tra.

Thứ hai, sửa đổi quy định về hình thức thanh tra chuyên ngành. Hiện tại, Luật Thanh tra quy định hai hình thức thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành là thanh tra theo Đoàn và thanh tra viên, công chức được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập. Tuy nhiên, cùng với việc nhận thức lại bản chất, mục đích của hoạt động thanh tra chuyên ngành, đồng thời phân biệt nó với hoạt động kiểm tra chuyên ngành, chỉ nên quy định hình thức thanh tra chuyên ngành theo Đoàn thanh tra, bỏ hình thức thanh tra viên chuyên ngành, người được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập.

Thứ ba, bổ sung vào Luật Thanh tra quy định thẩm quyền của Chánh Thanh tra tỉnh trong việc tham mưu giúp Chủ tịch UBND tỉnh điều phối việc xây dựng kế hoạch thanh tra doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh.

Thứ tư, rà soát, sửa đổi, bổ sung Thông tư 01/2014/TT-TTCP ngày 23 tháng 4 năm 2014 quy định quy trình xây dựng, phê duyệt định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra. Nghiên cứu sửa đổi quy định về thời gian, thời hạn xây dựng, trình, ban hành kế hoạch thanh tra bảo đảm sự thống nhất, hợp lý, nhịp nhàng giữa các bộ ngành, địa phương; quy định rõ các trường hợp được coi là chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra và các biện pháp xử lý chồng chéo; bổ sung quy định về công khai, minh bạch kế hoạch thanh tra của các cấp, các ngành để mọi người dân và doanh nghiệp có thể theo dõi việc thực hiện.

Thứ năm, rà soát, sửa đổi quy trình tiến hành một cuộc thanh tra, bảo đảm tối đa sự rõ ràng, công khai, minh bạch. Ví dụ, quy định việc xác định rõ đối tượng thanh tra cụ thể, quy định rõ về địa điểm thanh tra, việc ghi nhật ký đoàn thanh tra, quy định về cách tính thời gian tiến hành thanh tra, thời hạn ban hành Báo cáo kết quả thanh tra, Kết luận thanh tra v.v… Đồng thời, cần quy định cụ thể trình tự thực hiện từng quyền trong hoạt động thanh tra trên cơ  sở phân nhóm các quyền: quyền quyết định; quyền yêu cầu; quyền kiến nghị. Cần quy định biểu mẫu thống nhất áp dụng cho việc thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra chuyên ngành trên từng lĩnh vực.

Thứ sáu, bổ sung quy định của pháp luật về thanh tra liên ngành. Đây là giải pháp có thể giúp giảm bớt số lượng cuộc thanh tra, giúp giảm bớt gánh nặng nguồn lực của cơ quan nhà nước, đồng thời giúp giảm bớt phiền hà cho doanh nghiệp và đối tượng thanh tra. Thực tế một số địa phương đã tổ chức các đoàn thanh tra liên ngành. Tuy nhiên, do chưa có cơ sở pháp lý đầy đủ nên hoạt động thanh tra liên ngành ở một số địa phương chưa được tổ chức tốt. Vai trò, trách nhiệm của cơ quan chủ trì và các cơ quan có liên quan chưa được xác định đúng đắn. Về hình thức, hoạt động thanh tra liên ngành sẽ được tổ chức theo Đoàn. Về thẩm quyền ra quyết định thanh tra liên ngành nên quy định cho Chủ tịch UBND tỉnh. Về thành phần tham gia đoàn thanh tra liên ngành, tùy thuộc vào nội dung thanh tra để xác định đơn vị chủ trì thực hiện và các đơn vị phối hợp. Cần có những quy định rõ ràng, cụ thể về trách nhiệm của đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp, Trưởng đoàn và các thành viên Đoàn thanh tra liên ngành. Có thể thiết kế một một mục trong Luật Thanh tra hoặc ban hành Nghị định điều chỉnh riêng về vấn đề này.

3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm tra doanh nghiệp

Để giải quyết triệt để những chồng chéo trong hoạt động kiểm tra chuyên ngành hiện nay, cần xây dựng văn bản điều chỉnh hoạt động kiểm tra chuyên ngành ở văn bản luật. Cần gộp chung vấn đề kiểm tra chuyên ngành với xử lý vi phạm hành chính thành một đạo luật, có thể gọi tên là Luật kiểm tra và xử phạt vi phạm hành chính trong đó quy định chung một số vấn đề như sau:

Thứ nhất, quy định về mô hình tổ chức thực hiện quyền kiểm tra chuyên ngành. Cần quy định về nguyên tắc cơ quan nào được giao chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực thì có chức năng kiểm tra chuyên ngành. Tổ chức thực hiện chức năng kiểm tra chuyên ngành trong các cơ quan đó xuất phát từ quy mô quản lý, phù hợp với phạm vi thực thi quyền quản lý của từng cơ quan.

Thứ hai, quy định về mục đích và nguyên tắc của hoạt động kiểm tra chuyên ngành.

Thứ ba, quy định rõ căn cứ để tiến hành hoạt động kiểm tra chuyên ngành

Căn cứ tiến hành hoạt động kiểm tra chuyên ngành phải trên cơ sở áp dụng nguyên tắc quản lý rủi ro, phân luồng đánh giá mức độ chấp hành của các đối tượng và chỉ tiến hành hoạt động kiểm tra theo những căn cứ luật định, thay tiền kiểm bằng hậu kiểm. Yêu cầu này đã được chỉ rõ trong các Nghị quyết 19 của Chính phủ về cải thiện môi trường kinh doanh và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia vào các năm 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, Nghị quyết 35/NQ-2016 về hỗ trợ và phát triển doanh nghiệp đến năm 2020. Trên cơ sở quy định chung, mỗi ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước sẽ xây dựng các tiêu chí cụ thể của ngành, lĩnh vực mình để đánh giá mức độ chấp hành của các đối tượng quản lý nhà nước, kịp thời rà soát, điều chỉnh các tiêu chí cho phù hợp với thực tế.

Thứ tư, quy định trình tự, thủ tục tiến hành hoạt động kiểm tra chuyên ngành, nêu rõ các trường hợp chồng chéo trong hoạt động kiểm tra chuyên ngành và biện pháp xử lý chồng chéo.

Thứ năm, quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra chuyên ngành, quyền và nghĩa vụ của đối tượng kiểm tra chuyên ngành là cơ sở cho việc giám sát việc thực hiện nhiệm vụ của người có thẩm quyền và bảo vệ quyền lợi chính đáng cho đối tượng.

3.3. Về tổ chức thực hiện

Thứ nhất, cần tổ chức thực hiện tốt công tác tuyên truyền, phổ biến, tập huấn về các quy định của pháp luật, nội dung của các nghị quyết, chỉ thị về hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp nhằm thống nhất nhận thức đúng đắn làm cơ sở cho hành động.

Thứ hai, triển khai việc xây dựng tiêu chí quản lý rủi ro trong chấp hành pháp luật ở từng ngành, lĩnh vực. Việc xây dựng các tiêu chí quản lý rủi ro trong chấp hành pháp luật hiện đang được triển khai trong một số ngành, lĩnh vực, tiêu biểu là ngành thuế. Việc áp dụng phần mềm quản lý rủi ro trong ngành thuế bước đầu đã mang lại những kết quả hết sức tích cực, nhận được sự đồng tình của cộng đồng doanh nghiệp. Việc lựa chọn đối tượng để tiến hành thanh tra, kiểm tra không còn phụ thuộc vào đánh giá và ý muốn chủ quan của nhà quản lý mà đã dựa trên những căn cứ hiện đại, khoa học. Đặc biệt là đã bảo đảm được tính công khai, minh bạch, công bằng, là những nguyên tắc vô cùng quan trọng trong hoạt động thanh tra, kiểm tra nói chung.

Thứ ba, tăng cường trách nhiệm và đạo đức công vụ từ cấp lãnh đạo, chỉ đạo đến cấp thực thi trong việc triển khai thực hiện các quy định của pháp luật và các nghị quyết, chỉ thị về thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp, xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm.

Thứ tư, thực hiện tốt việc chia sẻ và kết nối thông tin giữa các cơ quan có thẩm quyền tiến hành thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp. Có thể nói, đây là vấn đề hết sức quan trọng trong việc phát hiện và xử lý chồng chéo trong hoạt động thanh tra, kiểm tra nói riêng và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp nói riêng trong giai đoạn hiện nay. Thông tin về hoạt động thanh tra, kiểm tra từ các ngành, lĩnh vực nếu có sự kết nối tạo thành một cơ sở dữ liệu chung sẽ giúp ích cho quá trình xây dựng kế hoạch, giúp loại bỏ những chồng chéo, trùng lắp, giúp kế thừa các kết quả đã có, giúp phát hiện những lỗ hổng… Trước mắt, cần tiến hành việc xây dựng cơ sở dữ liệu trong từng ngành, lĩnh vực, từng địa phương. Về lâu dài, cần xây dựng cơ chế kết nối, chia sẻ các cơ sở dữ liệu này, tiến tới xây dựng cơ sở dữ liệu chung trong toàn quốc.

Thứ năm, để khắc phục ngay tình trạng chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp, Chính phủ cần có chỉ đạo nhân rộng các mô hình phối hợp trong xây dựng kế hoạch, rà soát phát hiện chồng chéo tốt ở địa phương. Đó là các mô hình: Cơ quan thanh tra tỉnh điều phối kế hoạch thanh tra, kiểm tra chung trên toàn tỉnh; xây dựng phần mềm rà soát phát hiện chồng chéo, tích hợp thông tin về hoạt động thanh tra, kiểm tra của tất cả các cơ quan có chức năng ở địa phương.