Thanh tra chuyên đề diện rộng – Những vấn đề đặt ra từ thực tiễn hoạt động thanh tra

Thanh tra chuyên đề diện rộng được xác định là một nội dung của quản lý nhà nước của các cơ quan thanh tra. Nội dung quản lý này không hướng đến việc tổ chức thi hành pháp luật, hay thanh tra trách nhiệm của đối tượng quản lý mà tập trung vào việc tổ chức, chỉ đạo đối tượng quản lý triển khai thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên đề diện rộng; hướng dẫn nghiệp vụ cho các cơ quan thanh tra thực hiện nhiệm vụ; kiểm tra, đôn đốc quá trình thực hiện; tổng hợp kết quả thanh tra của các cơ quan thanh tra cấp dưới… Việc thực hiện nội dung quản lý nêu trên phù hợp với thẩm quyền của các chủ thể quản lý được pháp luật quy định, đó là việc chỉ đạo, phối hợp, hướng dẫn, kiểm tra đối với đối tượng quản lý trong thực hiện các nhiệm vụ công tác.

Thanh tra chuyên đề diện rộng giúp cho chủ thể quản lý đánh giá toàn diện việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của đối tượng quản lý. So với một cuộc thanh tra đơn lẻ, thanh tra chuyên đề diện rộng có tính mục đích rõ ràng là tập trung đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, chương trình, kế hoạch, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, đơn vị trên phạm vi rộng. Kết quả của cuộc thanh tra chuyên đề diện rộng với đầy đủ số liệu được phân tích, tổng hợp, đánh giá đầy đủ; phân tích, đánh giá những khó khăn, vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật; chỉ rõ những nguyên nhân khách quan, chủ quan, tính đặc thù (nếu có) trong quá trình tổ chức thực hiện; chỉ ra được những dạng sai phạm phổ biến của đối tượng thanh tra để từ đó có những sửa đổi, điều chỉnh chính sách, pháp luật. Những đề xuất, kiến nghị của thanh tra chuyên đề diện rộng có tính bao quát, với đầy đủ dữ liệu được thu thập sẽ đảm bảo tính khách quan, toàn diện trong nhận định, đánh giá, qua đó giúp cho các đề xuất, kiến nghị có cơ sở thực tiễn, khả thi và không mang tính chủ quan, áp đặt của cơ quan thanh tra.

Đặc trưng của thanh tra chuyên đề diện rộng là có tính bao quát, nhưng nó cũng phản ánh những đặc thù của từng vùng miền, địa phương nên ngoài những vấn đề chung, nó vẫn phản ánh tính đặc thù của các chủ thể trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật. Có những chính sách phù hợp với đa số địa phương, nhưng nó không phù hợp với một số nơi có tính đặc thù về địa lý, dân cư, trình độ văn hoá nên thông qua thanh tra chuyên đề diện rộng, các cơ quan thanh tra sẽ đưa ra những kiến nghị điều chỉnh chính sách, pháp luật cho phù hợp với thực tiễn.

Trong thời gian qua, Thanh tra Chính phủ cũng như các cơ quan thanh tra đã chủ trì triển khai nhiều cuộc thanh tra chuyên đề diện rộng, như: Thanh tra chuyên đề diện rộng việc thực hiện Đề án kiến cố hoá trường, lớp học và nhà công vụ cho giáo viên giai đoạn 2008-2012; thanh tra chuyên đề diện rộng về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ; thanh tra chuyên đề diện rộng về sử dụng quỹ bảo hiểm y tế, mua sắm trang thiết bị y tế và vật tư tiêu hao, đấu thầu thuốc chữa bệnh tại Bộ Y tế, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và các bệnh viện… Kết quả của những cuộc thanh tra này đã giúp cho các cơ quan quản lý kịp thời sửa đổi, bổ sung hoàn thiện chính sách, pháp luật, đánh giá được mức độ đạt được của các chính sách, pháp luật trên thực tế, từ đó có những chỉ đạo khắc phục, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc cũng như xử lý các hành vi vi phạm.

Bên cạnh những kết quả đạt được, việc tổ chức thực hiện thanh tra chuyên đề diện rộng trong thời gian qua vẫn còn những tồn tại, hạn chế cả trên phương diện pháp lý và tổ chức thực hiện, cụ thể như sau:

Thứ nhất, pháp luật thanh tra chưa làm rõ bản chất pháp lý về thanh tra chuyên đề diện rộng.

Hiện tại, cơ sở pháp lý điều chỉnh về thanh tra chuyên đề diện rộng chưa được xác định rõ ràng trong các văn bản pháp luật thanh tra. Thanh tra chuyên đề diện rộng có thể được hiểu là một hình thức thanh tra hay cách thức tổ chức một cuộc thanh tra ở phạm vi rộng; thanh tra chuyên đề diện rộng cũng có thể được hiểu là việc thực hiện nội dung quản lý nhà nước của các cơ quan thanh tra. Hiện nay, thanh tra chuyên đề diện rộng đang được tiếp cận với tính chất là việc tiến hành thanh tra theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, việc tiến hành thanh tra theo quy định pháp luật chỉ được giới hạn trọng phạm vi một cơ quan thanh tra, Đoàn thanh tra. Còn thanh tra chuyên đề diện rộng được tiến hành trên cơ sở sự tham gia của nhiều cơ quan thanh tra khác nhau trên phạm vi rộng nên thẩm quyền trong hoạt động thanh tra không phù hợp để áp dụng khi tổ chức thanh tra chuyên đề diện rộng. Chính vì cơ sở pháp lý chưa rõ ràng nên việc áp dụng các quy định trong thực hiện thanh tra chuyên đề diện rộng thiếu thống nhất, từ khâu xây dựng định hướng chương trình, kế hoạch thanh tra, đến việc tổ chức thực hiện trên thực tế, làm ảnh hướng đến kết quả của hoạt động thanh tra chuyên đề diện rộng.

Hiện tại, thanh tra chuyên đề diện rộng chưa được đề cập trong các văn bản pháp luật về thanh tra. Trên thực tế, trong một số trường hợp nó được áp dụng với vai trò của cơ quan quản lý nhà nước, nhưng cũng có những công đoạn, nhiệm vụ được áp dụng pháp luật về tổ chức và hoạt động của Đoàn thanh tra. Chính vì chưa có quy định pháp luật điều chỉnh, nên thực tế cho thấy, các cơ quan thanh tra có các cách thức áp dụng khác nhau, thậm chí trong cùng một cơ quan, các đơn vị, bộ phận cũng áp dụng khác nhau khi tiến hành thanh tra chuyên đề diện rộng.

Việc thiếu vắng các quy định pháp luật điều chỉnh về thanh tra chuyên đề diện rộng có thể dẫn tới những rủi ro khi tổ chức thực hiện, dẫn tới kết quả của hoạt động thanh tra không đạt được mục tiêu đề ra. Khi đó, cơ quan chủ trì thanh tra không có nhiều thẩm quyền đối với cơ quan thanh tra cấp dưới, bởi vì tổ chức của các cơ quan thanh tra hiện nay bị lệ thuộc vào cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp (không phụ thuộc nhiều vào cơ quan thanh tra cấp trên trực tiếp). Mối quan hệ giữa Thanh tra Chính phủ với Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh chủ yếu thể hiện ở vai trò hướng dẫn về nghiệp vụ thanh tra, trong khi đó, việc tuân thủ chỉ dẫn, hướng dẫn về nghiệp vụ lại mang tính chất tùy nghi. Cơ quan thanh tra cấp trên không có thẩm quyền can thiệp vào tổ chức, hoạt động của các Đoàn thanh tra của Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh (vốn có tính độc lập tương đối) nên việc tuân thủ những chỉ đạo, hướng dẫn của cơ quan thanh tra cấp trên bị hạn chế, điều này ảnh hưởng đến việc đạt được mục tiêu của hoạt động thanh tra chuyên đề diện rộng.

Trong khi đó, pháp luật về thanh tra còn thiếu vắng các quy định về thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong tổ chức thực hiện, chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện thanh tra chuyên đề diện rộng. Việc tổ chức triển khai thanh tra chuyên đề diện rộng được thực hiện xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của cơ quan thanh tra được pháp luật quy định. Thực hiện công tác quản lý nhà nước, các cơ quan thanh tra phát hiện những chính sách, pháp luật cần phải tổng kết, đánh giá hoặc bất cập trong thực hiện thì đưa những nội dung này vào triển khai thanh tra chuyên đề diện rộng. Vì vậy, thanh tra chuyên đề diện rộng chủ yếu được thực hiện xuất phát từ nhu cầu quản lý, từ việc tổng kết, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật trên thực tiễn. Do đó, những quy định pháp luật riêng lẻ điều chỉnh về vấn đề này chưa được đề cập trong các văn bản pháp luật mà áp dụng chung với các quy định pháp luật về tiến hành thanh tra và trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan thanh tra.

Thứ hai, việc tổ chức thực hiện thanh tra chuyên đề diện rộng còn chưa thống nhất giữa các cơ quan thanh tra; các cơ quan thanh tra chưa được chú trọng, quan tâm thực hiện thanh tra chuyên đề diện rộng.

– Đối với cơ quan chủ trì thanh tra: Trong thanh tra chuyên đề diện rộng, vai trò của cơ quan thanh tra cấp trên thể hiện ở việc phát hiện những vấn đề trong công tác quản lý nhà nước để đưa vào định hướng chương trình, kế hoạch thanh tra hàng năm để triển khai trong toàn ngành; qua công tác chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn nghiệp vụ đối với cơ quan thanh tra cấp dưới… Tuy nhiên, những nội dung này chưa được quan tâm thực hiện. Các cơ quan thanh tra thông thường chỉ quan tâm vào việc xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra của cơ quan mình mà chưa chú trọng vào những chính sách, vấn đề mang tính chất vĩ mô, những vấn đề thực tiễn đang đặt ra tại nhiều địa phương để có sự chỉ đạo, phối hợp cùng thực hiện. Trong đó, vai trò, trách nhiệm của cơ quan Thanh tra Chính phủ về vấn đề này rất quan trọng, nếu không có những định hướng, chỉ đạo từ cơ quan này thì các cơ quan thanh tra cấp dưới rất khó khăn để thực hiện thanh tra chuyên đề diện rộng.

Mặt khác, trong quá trình tổ chức thực hiện thanh tra chuyên đề diện rộng, còn một số vấn đề tồn tại, hạn chế liên quan đến nghiệp vụ, quy trình như: Đề cương thanh tra do cơ quan chủ trì thanh tra xây dựng chưa sát với thực tế, còn chung chung, đề cương thanh tra chỉ phù hợp với cơ quan chủ trì thanh tra mà chưa phù hợp với các cơ quan tiến hành thanh tra; nội dung thanh tra rộng, nhiều lĩnh vực, mang tính chất chuyên sâu. Trong khi đó, việc chỉ đạo, hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên đối với cơ quan thanh tra cấp dưới chưa bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả. Sự chỉ đạo của cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên với cấp dưới còn hình thức và kém hiệu quả, chủ yếu thông qua việc hướng dẫn xây dựng kế hoạch thanh tra hằng năm, qua sơ kết, tổng kết và hướng dẫn nghiệp vụ, đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ, tổ chức thi nâng ngạch và thi đua khen thưởng trong Ngành[1]. Nội dung chỉ đạo tập trung chủ yếu vào việc đốc thúc tiến độ thanh tra, thời hạn nộp báo cáo tổng hợp mà chưa có nhiều chỉ đạo mang tính định hướng nghiệp vụ, tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thanh tra; việc hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ trong một số trường hợp chưa bảo đảm tính kịp thời, chưa phù hợp với nhu cầu, mong muốn của các cơ quan thanh tra, nhất là những vấn đề mà pháp luật quy định chưa đầy đủ, còn có nhiều cách hiểu khác nhau.

– Đối với các cơ quan có trách nhiệm triển khai thanh tra chuyên đề diện rộng: Việc tuân thủ nội dung, phạm vi thanh tra còn chưa đầy đủ, thực tế cho thấy, một mặt do phạm vi thanh tra rộng, nội dung thanh tra nhiều nên các cơ quan thanh tra không thực hiện được đầy đủ nội dung, phạm vi theo yêu cầu của cơ quan chủ trì thanh tra. Nhưng mặt khác, các cơ quan thanh tra cũng không thực hiện đầy đủ những nội dung thanh tra, cụ thể là những nội dung có tính chất nhạy cảm, liên quan trực tiếp tới các cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Trong khi đó, việc thực hiện chế độ thông tin báo cáo về thanh tra của một số cơ quan, đơn vị chưa nghiêm túc, chất lượng báo cáo còn hạn chế, thời gian báo cáo chưa kịp thời, gây khó khăn trong việc tổng hợp báo cáo của cơ quan chủ trì thanh tra chuyên đề diện rộng.

Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến những tồn tại, hạn chế nêu trên là do tổ chức bộ máy các cơ quan thanh tra hiện nay chưa phù hợp với việc thực hiện thanh tra chuyên đề diện rộng. Địa vị pháp lý, tính độc lập của cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước còn hạn chế, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao, còn phụ thuộc nhiều vào cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp về tổ chức, nhân sự, kinh phí, chương trình, kế hoạch thanh tra, tiến hành thanh tra, kết luận, kiến nghị xử lý. Mặc dù được tổ chức rộng khắp từ Trung ương đến địa phương nhưng hoạt động thanh tra thiếu sự chỉ đạo điều hành thông suốt trong toàn Ngành, tổ chức bộ máy dàn trải, phân tán và thiếu tính hệ thống[2]. Tổ chức của các cơ quan thanh tra hiện nay phụ thuộc hoàn toàn vào cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp nên sự lãnh đạo, chỉ đạo của cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới khó thực hiện, hiệu lực chưa cao.

Trong thực hiện thanh tra chuyên đề diện rộng, vai trò của cơ quan tổ chức, chủ trì thanh tra rất quan trọng, từ khâu xây dựng định hướng, chương trình thanh tra đến việc chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn nghiệp vụ đối với cơ quan thanh tra cấp dưới. Những chỉ đạo, hướng dẫn về nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên đối với cơ quan thanh tra cấp dưới phải được thực hiện nghiêm túc, thông suốt nhằm đạt được mục đích, yêu cầu của cuộc thanh tra. Trong khi đó, tổ chức bộ máy các cơ quan thanh tra hiện nay không phù hợp khi cơ quan thanh tra cấp trên yêu cầu cơ quan thanh tra cấp dưới thực hiện các vấn đề liên quan trực tiếp đến hoạt động thanh tra. Cơ quan thanh tra cấp dưới ngoài việc thực hiện chỉ đạo về nghiệp vụ của cơ quan chủ trì thanh tra chuyên đề diện rộng, họ còn phụ thuộc rất lớn vào cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, đặc biệt là về tổ chức bộ máy, công tác cán bộ và kinh phí hoạt động nên những chỉ đạo của cơ quan thanh tra cấp trên nhiều khi không hiệu quả. Mặt khác, tính độc lập tương đối của Đoàn thanh tra cũng làm giảm đi sự phụ thuộc vào cơ quan thanh tra cấp trên khi người ra quyết định thành lập đoàn là Thủ trưởng cơ quan thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Việc tiếp nhận và thực hiện những chỉ đạo của cơ quan thanh tra cấp trên liên quan đến nội dung thanh tra chuyên đề diện rộng phụ thuộc vào người ra quyết định thanh tra.

Trong thời gian tới, nhằm chuyển hướng nội dung, hình thức thanh tra; bảo đảm kết quả thanh tra có sức lan toả lớn trong xã hội, phục vụ đắc lực cho công tác quản lý nhà nước và thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ: Tập trung thanh tra chuyên đề diện rộng, nhưng phải có trọng tâm, trọng điểm; xử lý nghiêm và ngăn chặn có hiệu quả tình trạng nhũng nhiễu, gây phiền hà cho người dân, doanh nghiệp trong giải quyết công việc[3], Thanh tra Chính phủ cần tập trung vào một số giải pháp sau đây nhằm tổ chức thực hiện có hiệu quả thanh tra chuyên đề diện rộng.

Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên đề diện rộng.

Về định hướng lâu dài, cần xây dựng cơ quan thanh tra tập trung, thống nhất theo cấp hành chính ở Trung ương và cấp tỉnh. Thanh tra Chính phủ quản lý thống nhất về tổ chức, hoạt động trong toàn ngành Thanh tra. Đây cũng là giải pháp được đề ra trong Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 và trong Báo cáo tổng kết 09 năm thi hành Luật thanh tra 2010 của Thanh tra Chính phủ. Với vị trí, tổ chức bộ máy của các cơ quan thanh tra hiện nay thì vai trò của cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới bị hạn chế, rất khó để cơ quan thanh tra cấp trên chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra đối với các cơ quan thanh tra cấp dưới trong thực hiện nhiệm vụ do các cơ quan thanh tra cấp dưới phụ thuộc hoàn toàn vào cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Việc xây dựng cơ quan thanh tra tập trung, thống nhất theo cấp hành chính ở Trung ương và cấp tỉnh; Thanh tra Chính phủ quản lý thống nhất về tổ chức, hoạt động trong toàn ngành Thanh tra sẽ bảo đảm tính hệ thống trong ngành Thanh tra, cơ quan thanh tra cấp trên có đầy đủ thẩm quyền để chỉ đạo, kiểm tra, xử lý vi phạm đối với cơ quan thanh tra cấp dưới trong thực hiện nhiệm vụ. Trong đó, cơ quan chủ trì thực hiện thanh tra chuyên đề diện rộng sẽ có đầy đủ thẩm quyền để chỉ đạo, kiểm tra đối với cơ quan thanh tra cấp dưới, đảm bảo cho cuộc thanh tra đạt được mục đích đề ra.

Thứ hai, nâng cao vai trò của Thanh tra Chính phủ trong việc hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ về thanh tra chuyên đề diện rộng.

Với vị trí, vai trò là cơ quan giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên các lĩnh vực công tác của ngành Thanh tra, vai trò của Thanh tra Chính phủ trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra của cơ quan thanh tra cấp trên với cơ quan thanh tra cấp dưới cần phải được quan tâm, chú trọng thực hiện. Trong đó, Thanh tra Chính phủ cần ban hành văn bản hướng dẫn về cách thức triển khai thanh tra chuyên đề diện rộng để các cơ quan thanh tra cấp dưới thực hiện thống nhất trên thực tế. Văn bản này cần khái lược các bước cơ bản khi tổ chức thanh tra chuyên đề diện rộng, như: Khảo sát, nắm tình hình chuẩn bị cho việc xây dựng đề cương hướng dẫn; xây dựng đề cương hướng dẫn thanh tra chuyên đề diện rộng; tổ chức tập huấn nghiệp vụ cho các cơ quan thanh tra; hướng dẫn nghiệp vụ cho các cơ quan thanh tra; kiểm tra, đôn đốc các cơ quan thanh tra thực hiện theo đúng mục đích, yêu cầu; tổng hợp kết quả thanh tra; xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra; tổ chức việc đánh giá rút kinh nghiệm sau khi kết thúc thanh tra.

Về tổ chức triển khai thanh tra chuyên đề diện rộng: Trong khi ngành Thanh tra chưa được tổ chức được theo hướng tập trung, thống nhất thì thanh tra chuyên đề diện rộng cần được thực hiện linh hoạt theo hướng: Thanh tra Chính phủ khi chủ trì thanh tra chuyên đề diện rộng thì thành lập luôn các Đoàn thanh tra cùng tiến hành thanh tra trực tiếp tại một số bộ, ngành, địa phương trọng điểm; thành lập các Đoàn kiểm tra để kiểm tra, đôn đốc các cơ quan thanh tra cấp dưới thực hiện… Đây được coi là việc chuyển đổi phương thức hoạt động của các cơ quan thanh tra, tránh việc tổ chức các Đoàn thanh tra phân tán, riêng lẻ theo lĩnh vực, địa bàn như hiện nay. Thực hiện yêu cầu này, ngay từ khâu xây dựng Định hướng chương trình, kế hoạch thanh tra hàng năm, Thanh tra Chính phủ phải xác định được những nội dung chính, quan trọng, đang gây bức súc trong dư luận và phục vụ thiết thực cho công tác quản lý nhà nước.

Mặt khác, trong quá trình tổ chức thực hiện, cơ quan chủ trì thanh tra cần tập trung nâng cao chất lượng việc thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn như: Xây dựng đề cương thanh tra, biểu mẫu báo cáo phù hợp về phạm vi, nội dung đối với cơ quan thanh tra cấp dưới; thành lập các Đoàn kiểm tra để kiểm tra, đôn đốc các cơ quan thanh tra cấp dưới thực hiện; bố trí cán bộ có năng lực, trình độ tham gia Tổ công tác giúp Thủ trưởng cơ quan thanh tra trong chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc, tổng hợp kết quả thanh tra chuyên đề diện rộng; thực hiện việc đánh giá, rút kinh nghiệm khi kết thúc thanh tra chuyên đề diện rộng để nhân rộng những kinh nghiệm tốt, rút ra những vấn đề cần khắc phục khi tổ chức thanh tra chuyên đề diện rộng.

ThS. Lê Văn Đức

Phó Trưởng phòng, Viện CL&KHTT