Căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn

1. Một số vấn đề chung về căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra

Kế hoạch thanh tra là khái niệm quen thuộc và hiện nay đã được ghi nhận trong Luật Thanh tra năm 2010, theo đó: “kế hoạch thanh tra là văn bản xác định nhiệm vụ chủ yếu về thanh tra của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong một năm do Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra xây dựng để thực hiện Định hướng chương trình thanh tra và yêu cầu quản lý của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp”. Pháp luật hiện hành cũng quy định rõ yêu cầu đối với kế hoạch thanh tra là phải “xác định rõ mục đích, yêu cầu thanh tra; phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra; đơn vị chủ trì, đơn vị phối hợp thanh tra và các nội dung khác (nếu có)”[1]. Như vậy, có thể đưa ra khái niệm chung: kế hoạch thanh tra là tổng thể các nhiệm vụ thanh tra chủ yếu của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong một năm trong đó xác định rõ chủ thể, đối tượng, nội dung, thời gian thực hiện của từng nhiệm vụ. Theo Luật Thanh tra, cơ quan thực hiện chức năng thanh tra bao gồm: (i) cơ quan thanh tra nhà nước: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là Thanh tra bộ); Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Thanh tra huyện); (ii) Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.

Kế hoạch thanh tra có vai trò, ý nghĩa quan trọng trong hoạt động thanh tra, có mối liên hệ mật thiết và phục vụ trực tiếp cho hình thức thanh tra theo kế hoạch. Để bảo đảm những vai trò, ý nghĩa đó, kế hoạch thanh tra phải bảo đảm một số yêu cầu căn bản, trong đó có yêu cầu về tính khách quan và có căn cứ. Yêu cầu này có thể được hiểu là việc lựa chọn phạm vi về nội dung, đối tượng, thời kỳ thanh tra để đưa vào kế hoạch thanh tra phải dựa trên các tiêu chí khoa học. Không được lựa chọn tùy tiện theo ý muốn chủ quan của cá nhân.

Căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra là những yếu tố mà cơ quan thanh tra nhà nước phải dựa vào đó để xác định các nhiệm vụ thanh tra chủ yếu. Xuất phát từ những yêu cầu đối với kế hoạch thanh tra nêu trên, có thể xác định ba nhóm căn cứ chủ yếu cần phải dựa vào để xây dựng kế hoạch thanh tra bao gồm: căn cứ pháp lý, căn cứ chính trị, căn cứ thực tiễn.

 Căn cứ pháp lý là những tất cả những quy định của pháp luật hiện hành về phạm vi thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra và cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp cũng như các quy định trực tiếp về thẩm quyền, trách nhiệm, nội dung, phương thức xây dựng kế hoạch thanh tra. Trong những căn cứ pháp lý này, quy định về phạm vi, thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp với cơ quan thanh tra nhà nước cần được xem xét kỹ lưỡng. Cơ quan thanh tra nhà nước không thể đưa vào kế hoạch thanh tra đối tượng, nội dung không thuộc thẩm quyền quản lý của cấp mình. Ví dụ, cơ quan thanh tra tỉnh không thể thanh tra hành chính một doanh nghiệp nhà nước không do chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh thành lập.

 Căn cứ chính trị là những yêu cầu quản lý nhà nước của Chính phủ, địa phương, bộ, ngành và những hướng dẫn, chỉ đạo của cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên. Căn cứ này thể hiện tính chất gắn bó và vai trò thiết yếu của hoạt động thanh tra trong quản lý nhà nước. Hoạt động thanh tra phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, vì vậy, kế hoạch thanh tra phải thể hiện được yêu cầu của quản lý nhà nước của Chính phủ, địa phương, bộ, ngành đồng thời cũng thể hiện tính hệ thống, tính độc lập tương đối của cơ quan thanh tra.

 Căn cứ thực tiễn là những thông tin từ thực tiễn giúp cơ quan thanh tra xác định được cụ thể các nhiệm vụ thanh tra. Căn cứ thực tiễn bao gồm:

 (i) Căn cứ đánh giá thực tế của cơ quan thanh tra về nguy cơ xảy ra sai phạm lớn, nguy cơ xuất hiện sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể. Đây là căn cứ quan trọng nhất để xác định nội dung, đối tượng cần tiến hành thanh tra. Để có được kết quả đánh giá này cần dựa vào các tiêu chí đánh giá cụ thể:

 Tiêu chí 1: mức độ tuân thủ pháp luật của đối tượng quản lý. Tiêu chí này được xác định dựa trên nguyên tắc quản lý rủi ro trong quản lý nhà nước nói chung, trong hoạt động thanh tra, kiểm tra nói riêng, Bản chất của nguyên tắc này là theo dõi việc tuân thủ pháp luật của đối tượng quản lý theo các tiêu chí theo dõi cụ thể, xác định nguy cơ sai phạm lớn từ những sai phạm nhỏ hoặc những dấu hiệu bất thường trong hoạt động của đối tượng quản lý. Đối tượng có nguy cơ sai phạm lớn tức là tiểm ẩn rủi ro cao thì phải tiến hành thanh tra, kiểm tra. Ví dụ, trong lĩnh vực quản lý thuế, cơ quan quản lý thuế đánh giá việc tuân thủ pháp luật thuế của người nộp thuế theo các tiêu chí nhất định, tiến hành phân loại mức độ rủi ro của người nộp thuế. Tuỳ thuộc vào mức độ rủi ro cao hay thấp, cơ quan thuế sẽ tiến hành thanh tra hoặc kiểm tra.

 Tiêu chí 2: thông tin về khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh sai phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tiêu chí này giúp xác định dấu hiệu, nguy cơ lạm dụng quyền lực nhà nước, nguy cơ xảy ra sai phạm, tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân được trao quyền quản lý nhà nước, dấu hiệu xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Tiêu chí 3: thông tin về vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, được dư luận xã hội quan tâm.  Báo chí và các phương tiện thông tin đại chúng khác ngày càng đóng vai trò quan trọng trong đời sống chính trị – xã hội. Thông tin do báo chí đăng tải có thể gây ra những tác động rất lớn theo cả hai chiều hướng tích cực và tiêu cực. Do vậy, thông tin từ báo chí, đặc biệt là thông tin về vụ việc có dấu hiệu vi phạm cần được xem xét một cách kỹ lưỡng. Cơ quan thanh tra có thể lựa chọn những thông tin rõ ràng, có sở sở làm căn cứ để xác định nhiệm vụ thanh tra. Thực tế thời gian qua cũng cho thấy, rất nhiều vụ việc tham nhũng, tiêu cực được phát hiện từ những thông tin ban đầu đăng tải trên báo chí và các phương tiện truyền thông.

 Tiêu chí 4: chương trình, dự án sử dụng nguồn ngân sách nhà nước lớn. Các chương trình, dự án này thường tập trung vào một số lĩnh vực như xây dựng cơ sở hạ tầng, công trình trọng yếu, hạ tầng giao thông… Trong bối cảnh cơ chế quản lý nhà nước còn chưa đồng bộ như hiện nay, nguy cơ xảy ra tham nhũng, tiêu cực tại các dự án, công trình nói trên, gây thất thoát, lãng phí cho ngân sách nhà nước là rất lớn. Để hạn chế nguy cơ này, ngoài việc tiến hành thanh tra sau khi kết thúc chương trình, dự án, cơ quan thanh tra nhà nước có thể tiến hành thanh tra sớm ngay từ giai đoạn chuẩn bị nhằm đánh giá tính hợp lý của các quy định pháp luật có liên quan, kịp thời phát hiện sơ hở bất cập để kiến nghị biện pháp xử lý, giảm thiểu nguy cơ xảy ra hậu quả không thể khắc phục được.

 Tiêu chí 5: nội dung, đối tượng thanh tra chưa được thanh tra trong thời gian dài kể từ lần thanh tra trước đó

Đối với nội dung thanh tra việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước, việc xây dựng kế hoạch thanh tra cần phải dựa vào tiêu chí định lượng về mặt thời gian và nội dung thanh tra (tương tự như việc xác định đối tượng trong hoạt động kiểm toán). Nếu một đối tượng sau nhiều năm không được thanh tra, kiểm tra thì nguy cơ rất lớn là các sai phạm nếu được phát hiện sẽ khó được khắc phục; công tác quản lý không được kịp thời chấn chính. Vì vậy, để hạn chế tình trạng chủ quan, né tránh, ngại va chạm khi xây dựng kế hoạch thanh tra, phải đưa ra tiêu chí định lượng về mặt thời gian khi xây dựng kế hoạch thanh tra đối với nội dung thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý. Theo đó, có thể đưa ra tiêu chí định lượng về thời gian từ 04 – 05 năm phải thành lập các Đoàn thanh tra để thanh tra việc thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực công tác tại tất cả các bộ, ngành, địa phương.

 (ii) Căn cứ kết quả theo dõi, tổng hợp, đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch thanh tra của năm hiện tại. Qua theo dõi, tổng hợp, đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch thanh tra của năm hiện tại, cơ quan thanh tra biết được nhiệm vụ thanh tra nào có thể hoàn thành trong năm, nhiệm vụ nào phải điều chỉnh, loại bỏ hoặc chuyển sang kế hoạch của năm sau. Cơ quan thanh tra cần đánh giá những hạn chế, tìm ra nguyên nhân hạn chế và giải pháp khắc phục nhằm thực hiện tốt hơn kế hoạch thanh tra của năm tiếp theo.

 (iii) Căn cứ kế hoạch kiểm tra của các cơ quan nhà nước khác, kế hoạch kiểm toán của cơ quan kiểm toán nhà nước. Như đã đề cập, phân tích, hoạt động thanh tra là một thành tố trong tổng thể cơ chế chung về kiểm soát quyền lực nhà nước mà cụ thể là kiểm soát quyền hành chính. Để cơ chế này vận hành một cách nhịp nhàng, có hiệu quả thì cần có sự phối hợp giữa các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm toán mà nội dung phối hợp đầu tiên chính là phối hợp trong khâu xây dựng kế hoạch. Cơ quan thanh tra nhà nước khi xây dựng kế hoạch thanh tra cần phải xem xét đến kế hoạch của cơ quan kiểm toán nhà nước, kế hoạch kiểm tra của các cơ quan nhà nước khác, phối hợp, chia sẻ thông tin với đơn vị đầu mối xây dựng kế hoạch ở các cơ quan này để kịp thời phát hiện những điểm chồng chéo, trùng lặp. Theo quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra và cơ quan kiểm toán, có những nội dung thanh tra, kiểm toán gần như trùng hoàn toàn, sự phân định chỉ mang tính chất cơ học. Do đó, sự phối hợp để phân công nhiệm vụ giữa hai cơ quan này càng trở nên hết sức cần thiết.

 (iv) Căn cứ nguồn lực thực tế của cơ quan thanh tra tại thời điểm xây dựng kế hoạch thanh tra: Đây là một trong những nguyên tắc căn bản cần tuân thủ trong quá trình xây dựng kế hoạch thanh tra. Kế hoạch thanh tra không được xây dựng trên cơ sở có đủ nguồn lực sẽ không bảo đảm tính khả thi trên thực tế. Khi xem xét căn cứ này, cơ quan thanh tra phải đặt các yếu tố trong tổng thể chung, nguồn lực nào có thể được sử dụng chung, nguồn lực nào phải phân bổ vào các nhiệm vụ khác nhau, nguồn lực nào là cố định, nguồn lực nào có thể được bổ sung.

 2. Quy định về căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra và tình hình thực hiện trong thời gian qua

Thông tư số 01/2014/TT-TTCP ngày 23 tháng 4 năm 2014 của Thanh tra Chính phủ quy định việc xây dựng, phê duyệt định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra quy định chung về các căn cứ để xây dựng kế hoạch thanh tra đối với 03 nhóm cơ quan thanh tra là: (i) Thanh tra Chính phủ; (ii) Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành; (iii) Thanh tra sở, Thanh tra huyện, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc sở[2].

Căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra của Thanh tra Chính phủ bao gồm: (a) định hướng chương trình thanh tra đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; (b) yêu cầu công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tổng Thanh tra Chính phủ; (c) yêu cầu công tác quản lý nhà nước; việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế, xã hội hàng năm của các bộ, ngành, địa phương; (d) các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật được đăng tải trên báo chí hoặc dư luận xã hội quan tâm; (đ) căn cứ khác theo quy định của pháp luật.

Căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra của Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh gồm: (a) định hướng chương trình thanh tra đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; hướng dẫn việc xây dựng kế hoạch thanh tra của Tổng Thanh tra Chính phủ; (b) yêu cầu công tác quản lý nhà nước của bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (c) yêu cầu công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (d) vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật được đăng tải trên báo chí hoặc dư luận xã hội quan tâm.

Đối với cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ, người đứng đầu bộ phận tham mưu về công tác thanh tra chuyên ngành ở các tổng cục, cục thuộc bộ được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và yêu cầu công tác hàng năm của cơ quan mình xây dựng kế hoạch thanh tra trình Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành xem xét trước khi gửi Thanh tra bộ tổng hợp, trình Bộ trưởng phê duyệt.

Căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra của Thanh tra sở, Thanh tra huyện gồm: (a) định hướng chương trình thanh tra, hướng dẫn việc xây dựng kế hoạch thanh tra của Thanh tra tỉnh; (b) yêu cầu công tác quản lý của sở, Ủy ban nhân dân cấp huyện; (c) yêu cầu công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của Giám đốc sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện; (d) vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật được đăng tải trên báo chí hoặc dư luận xã hội quan tâm.

Đối với cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc sở, người đứng đầu cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc sở căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và yêu cầu công tác hàng năm của cơ quan mình xây dựng kế hoạch thanh tra gửi Thanh tra sở tổng hợp, trình Giám đốc sở phê duyệt.

Ngoài các quy định trực tiếp về căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra như trên, Thông tư số 01 còn có quy định về các loại thông tin, tài liệu cần thu thập trong quá trình xây dựng kế hoạch thanh tra tại các Điều 9, Điều 10 và Điều 11. Các điều luật này dẫn chiếu trở lại các Điều 4, Điều 5 về căn cứ xây dựng định hướng chương trình thanh tra và thu thập thông tin, tài liệu để xây dựng định hướng chương trình thanh tra. Điều 4 quy định về căn cứ nhưng tên gọi của các căn cứ lại là các văn bản cụ thể. Điều 5 quy định về các tài liệu cần thu thâp nhưng nội dung lại phải ánh các căn cứ.

Có thể nhận thấy, Thông tư số 01 đã quy định những căn cứ cơ bản, quan trọng cho việc xây dựng kế hoạch thanh tra. Tuy nhiên, những quy định này vẫn còn một số hạn chế như: (i) chưa có sự phân biệt rõ giữa căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra và tiêu chí lựa chọn nội dung, đối tượng thanh tra; (ii) các tiêu chí được sắp xếp chưa hợp lý, chưa được phân nhóm và chưa bảo đảm tính nguyên tắc; (iii) tiêu chí lựa chọn nội dung, đối tượng thanh tra chưa rõ ràng, chưa bảo đảm tính định lượng; (iv) quy định về căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra chuyên ngành, tiêu chí lựa chọn đối tượng thanh tra chuyên ngành chưa rõ, chưa áp dụng nguyên tắc quản lý và phân tích rủi ro; (v) Thiếu tiêu chí lựa chọn nội dung, đối tượng thanh tra là chương trình, dự án lớn và tiêu chí đối tượng, nội dung chưa được thanh tra trong thời gian dài kể từ lần thanh tra trước đó

Khắc phục hạn chế trong quy định của Thông tư số 01 về căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra của các cơ quan thanh tra được giao chức năng thanh tra chuyên ngành, một số văn bản quy định về hoạt động thanh tra chuyên ngành đã có quy định rất tiến bộ về vấn đề này, tiêu biểu như thanh tra chuyên ngành thuế, hải quan, ngân hàng.

 Trong hoạt động thanh tra thuế, Quyết định số 1404/QĐ-TCT ngày 28 tháng 7 năm 2015 của Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế về việc ban hành quy trình thanh tra thuế quy định: Việc lập kế hoạch thanh tra tuân theo nguyên tắc phân tích đánh giá rủi ro trên cơ sở ứng dụng phần mềm phân tích thông tin rủi ro của người nộp thuế do Tổng cục Thuế ban hành thực hiện thống nhất; Đồng thời căn cứ thực tiễn quản lý thuế tại địa phương lựa chọn người nộp thuế có rủi ro để đưa vào kế hoạch thanh tra thuế.[3]

Thông tư số 31/2021/TT-BTC ngày 17 tháng 5 năm 2021 của Bộ Tài chính quy định về áp dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế đưa ra hướng dẫn phân tích rủi ro dựa vào đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật thuế, phân loại rủi ro người nộp thuế và phân loại mức độ rủi ro người nộp thuế trong các nghiệp vụ quản lý thuế. Căn cứ kết quả đánh giá mức độ tuân thủ và mức độ rủi ro này của người nộp thuế để đánh giá và phân loại mức độ rủi ro tổng thể về người nộp thuế, từ đó, cơ quan Thuế có biện pháp phù hợp về quản lý thuế, tiến hành thanh tra, kiểm tra đối với người nộp thuế. Cụ thể: thứ nhất, nhóm tiêu chí đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật thuế: chủ yếu dựa trên việc phân tích về tính tuân thủ khi kê khai hồ sơ khai thuế, nộp thuế có đầy đủ, chính xác và đúng thời hạn hay không; thứ hai, nhóm tiêu chí phân loại rủi ro người nộp thuế: cơ bản dựa trên việc đánh giá tổng thể các thông tin chung về hoạt động sản xuất kinh doanh của người nộp thuế; thứ ba, nhóm tiêu chí phân loại mức độ rủi ro người nộp thuế theo các nghiệp vụ quản lý thuế: là nhóm các tiêu chí được đưa ra phù hợp với từng yêu cầu nghiệp vụ quản lý thuế theo từng địa bàn, từng thời kỳ khác nhau. Theo đó, mức độ tuân thủ pháp luật thuế được quy định gồm 04 mức độ. Mức 1 là tuân thủ cao; Mức 2 là tuân thủ trung bình; Mức 3 là tuân thủ thấp; Mức 4 là không tuân thủ.

 Trong hoạt động thanh tra ngân hàng, Điều 51 Luật Ngân hàng quy định về nguyên tắc thanh tra, giám sát ngân hàng, trong đó đề cập nguyên tắc “kết hợp thanh tra, giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng với thanh tra, giám sát rủi ro trong hoạt động của đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng”. Thông tư số 36/2016/TT-NHNN ngày 30/12/2016 của Ngân hàng nhà nước Việt Nam về trình tự, thủ tục thanh tra chuyên ngành ngân hàng quy định một trong các căn cứ ra quyết định thanh tra của Chánh Thanh tra, giám sát ngân hàng là “khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc có dấu hiệu rủi ro đe dọa đến sự an toàn hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài”.

 Trong hoạt động thanh tra hải quan, Quyết định số 4129/QĐ-TCHQ ngày 11/12/2017 của Tổng Cục Hải quan quy định việc lập danh sách đối tượng thanh tra theo kết quả phân tích, xác định rủi ro cao, trung bình, thấp, và cân đối với nguồn nhân lực của đơn vị được giao chủ trì cuộc thanh tra để xác định số lượng đối tượng thanh tra đưa vào kế hoạch thanh tra hàng năm. Trên cơ sở danh sách đối tượng thanh tra đã được các đơn vị được giao chủ trì cuộc thanh tra lựa chọn, đơn vị thanh tra chịu trách nhiệm lập cơ sở dữ liệu về đối tượng thanh tra; tổng hợp dự thảo kế hoạch thanh tra chuyên ngành hải quan năm; làm thủ tục trình cấp có thẩm quyền xử lý chồng chéo (nếu có) và phê duyệt kế hoạch năm theo quy định của pháp luật về thanh tra của Bộ Tài chính và của Tổng cục Hải quan.

Quá trình thực hiện các quy định của pháp luật về căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra cho thấy, nhìn chung, cơ quan thanh tra nhà nước các cấp, các ngành đã tuân thủ đúng nguyên tắc và căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra theo quy định. Việc sử dụng các tiêu chí nhằm xác định căn cứ thực tiễn cho việc lựa chọn nội dung, đối tượng thanh tra có nhiều sáng tạo nhưng còn thể hiện sự lúng túng.

Về tiêu chí đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật cuả đối tượng quản lý trên cơ sở quản lý và phân tích rủi ro.

Tiêu chí này được sử dụng tương đối tốt trong hoạt động thanh tra chuyên ngành của một số ngành, lĩnh vực như thuế, hải quan, ngân hàng, mang lại những kết quả tích cực. Tuy nhiên, phương pháp quản lý và phân tích rủi ro chưa được sử dụng nhiều trong hoạt động thanh tra ở các ngành, lĩnh vực khác, kế hoạch thanh tra vẫn được xây dựng theo phương pháp tiếp cận thanh tra tuân thủ, không dựa trên đánh giá rủi ro. Hoạt động thanh tra chuyên ngành ở nhiều ngành, lĩnh vực mà thực chất là hoạt động kiểm tra chuyên ngành, được tiến hành thường xuyên, liên tục với các đối tượng quản lý. Nghịch lý trong hoạt động thanh tra chuyên ngành đó là những doanh nghiệp lớn, “ăn nên làm ra”, tuân thủ tốt lại thường được lựa chọn là đối tượng thanh tra, kiểm tra.

Đối với hoạt động thanh tra hành chính, tiêu chí đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật trên cơ sở áp dụng phương pháp quản lý rủi ro hầu như không được sử dụng khi xây dựng, kế hoạch thanh tra trong hoạt động thanh tra hành chính, cụ thể, (i) chưa có công cụ phân loại mức độ rủi ro để áp dụng phương pháp/cách thức tiến hành thanh tra hoặc kiểm tra. Có những nội dung, lĩnh vực nếu phát hiện vi phạm không lớn thì có thể thành lập Đoàn kiểm tra để kiểm tra tại địa phương đó mà không cần thành lập Đoàn thanh tra để thanh tra trách nhiệm việc thực hiện công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo; (ii) chưa chú trọng áp dụng phương pháp,cách thức phòng ngừa sớm khi xây dựng, kế hoạch thanh tra (trước khi cơ quan, doanh nghiệp thực hiện dự án, cơ quan thanh tra có thể thành lập các Tổ công tác/Đoàn thanh tra để rà soát, đánh giá nguy cơ tham nhũng trong các khâu: Trình tự, thủ tục lập dự án đầu tư, lập và phê duyệt dự toán, đền bù giải phóng mặt bằng, đấu thầu lựa chọn nhà thầu, đấu thầu mua sắm thiết bị…); (iii) chưa áp dụng công nghệ thông tin trong đánh giá, phân loại mức độ tuân thủ pháp luật trong các lĩnh vực, phạm vi hoạt động của các cơ quan thanh tra.

 Về tiêu chí lựa chọn các chương trình, dự án, đề án lớn của Chính phủ có sử dụng nguồn ngân sách nhà nước lớn để tiến hành thanh tra.

Tiêu chí này chưa được pháp luật quy định rõ ràng nhưng trên thực tế, một số cơ quan thanh tra nhà nước vẫn chủ động thực hiện. Ví dụ, chính sách nhà ở công vụ cho đội ngũ giáo viên được ban hành theo Đề án kiên cố hóa trường lớp học và nhà công vụ cho giáo viên giai đoạn 2008 – 2012 (ban hành theo quyết định số 20/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ). Năm 2012, thời điểm kết thúc Đề án giai đoạn 2008 – 2012, Thanh tra Chính phủ đã đưa vào kế hoạch thanh tra và triển khai thành lập Đoàn thanh tra chuyên đề thanh tra kết quả việc thực hiện Đề án. Kết quả thanh tra đã giúp Chính phủ kịp thời đánh giá được mức độ thành công và những hạn chế của Đề án này.

 Về tiêu chí lựa chọn nội dung, đối tượng thanh tra chưa được thanh tra trong khoảng thời gian dài kể từ lần thanh tra trước đó.

Tiêu chí này mặc dù chưa được quy định nhưng trên thực tế cũng được sử dụng trong xây dựng, kế hoạch thanh tra của Thanh tra Chính phủ và các cơ quan thanh tra nhà nước ở địa phương. Theo đó, nếu địa phương được xác định là đối tượng thanh tra về thực hiện pháp luật thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, tiếp công dân và đất đai, khoáng sản, đầu tư xây dựng trong năm 2020 thì sau khoảng 04 – 05 năm, Thanh tra Chính phủ mới đưa nội dung này vào thanh tra tại địa phương đó. Có nghĩa là việc xác định nội dung và đối tượng là tương đối đồng bộ với nhau. Khi thanh tra tại địa phương về quản lý đất đai, khoáng sản, đầu tư xây dựng… sẽ kết hợp thanh tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng và tiếp công dân. Tuy nhiên, việc lựa chọn đối tượng, nội dung thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước có trường hợp không tuân thủ tiêu chí này,

 3. Kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra

Từ những phân tích về lý luận, pháp lý và thực tiễn nêu trên, quy định về căn cứ xây dựng kế hoạch thanh tra cần được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện theo hướng:

 Thứ nhất, quy định rõ 3 nhóm căn cứ để xây dựng kế hoạch thanh tra bao gồm: nhóm căn cứ pháp lý, nhóm căn cứ chính trị và nhóm căn cứ thực tiễn. Trong đó:

  Nhóm căn cứ pháp lý gồm các quy định cụ thể như: (i) quy định về phạm vi, thẩm quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp với cơ quan thanh tra; (ii) quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan được giao chức năng thanh tra; (iii) quy định trực tiếp về xây dựng kế hoạch thanh tra;

 Nhóm căn cứ chính trị bao gồm các căn cứ cụ thể như: (i) Yêu cầu quản lý nhà nước của Chính phủ, địa phương, bộ, ngành: yêu cầu quản lý nhà nước các cấp được thể hiện ở tập trung những văn bản như: Nghị quyết, chỉ thị, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của địa phương, ngành, lĩnh vực; chương trình mục tiêu quốc gia; chương trình, dự án phát triển trong từng lĩnh vực cụ thể của địa phương; Nghị quyết chuyên đề của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân  v.v… Các văn bản này đều xác định rất cụ thể những lĩnh vực quản lý nhà nước cần tăng cường quản lý, lĩnh vực xảy ra nhiều sai phạm cần tập trung thanh tra, kiểm tra. (ii) Hướng dẫn, chỉ đạo của cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên: (iii) Yêu cầu của Quốc hội, Hội đồng nhân dân về lĩnh vực, nội dung cần tiến hành thanh tra.

 Nhóm căn cứ thực tiễn bao gồm các căn cứ cụ thể như:

(i) Đánh giá thực tế của cơ quan thanh tra về nguy cơ xảy ra sai phạm lớn, nguy cơ xuất hiện sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể;

(ii) Kết quả theo dõi, tổng hợp, đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch thanh tra của năm hiện tại: Qua theo dõi, tổng hợp, đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch thanh tra của năm hiện tại, cơ quan thanh tra biết được nhiệm vụ thanh tra nào có thể hoàn thành trong năm, nhiệm vụ nào phải điều chỉnh, loại bỏ hoặc chuyển sang kế hoạch của năm sau. Cơ quan thanh tra cần đánh giá những hạn chế, tìm ra nguyên nhân hạn chế và giải pháp khắc phục nhằm thực hiện tốt hơn kế hoạch thanh tra của năm tiếp theo.

(iii) Căn cứ kế hoạch kiểm tra của các cơ quan nhà nước khác, kế hoạch kiểm toán của cơ quan kiểm toán nhà nước. Cơ quan thanh tra nhà nước khi xây dựng kế hoạch thanh tra cần phải xem xét đến kế hoạch của cơ quan kiểm toán nhà nước, kế hoạch kiểm tra của các cơ quan nhà nước khác, phối hợp, chia sẻ thông tin với đơn vị đầu mối xây dựng kế hoạch ở các cơ quan này để kịp thời phát hiện những điểm chồng chéo, trùng lặp.

(iv) Căn cứ nguồn lực thực tế của cơ quan thanh tra tại thời điểm xây dựng kế hoạch thanh tra: kế hoạch thanh tra không được xây dựng trên cơ sở có đủ nguồn lực sẽ không bảo đảm tính khả thi trên thực tế. Khi xem xét căn cứ này, cơ quan thanh tra phải đặt các yếu tố trong tổng thể chung, nguồn lực nào có thể được sử dụng chung, nguồn lực nào phải phân bổ vào các nhiệm vụ khác nhau, nguồn lực nào là cố định, nguồn lực nào có thể được bổ sung.

 Thứ hai, quy định 05 tiêu chí cụ thể để đánh giá nguy cơ xảy ra sai phạm lớn, nguy cơ xuất hiện sơ hở, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước bao gồm:

(i) Mức độ tuân thủ pháp luật của đối tượng quản lý trên cơ sở sử dụng phương pháp phân tích rủi ro: Tiêu chí này được xác định dựa trên nguyên tắc quản lý rủi ro trong quản lý nhà nước nói chung, trong hoạt động thanh tra, kiểm tra nói riêng. Bản chất của nguyên tắc này là theo dõi việc tuân thủ pháp luật của đối tượng quản lý theo các tiêu chí theo dõi cụ thể, xác định nguy cơ sai phạm lớn từ những sai phạm nhỏ hoặc những dấu hiệu bất thường trong hoạt động của đối tượng quản lý.

(ii) Thông tin về khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh sai phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân: Thông tin về khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của cơ quan, tổ chức, cá nhân được tập hợp chủ yếu ở đầu mối là các cơ quan tiếp công dân ở trung ương và địa phương. Tại đây, các đơn thư khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh được rà soát, sàng lọc và phân loại bước đầu, sau đó được chuyển đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết. Đơn thư sau khi được tiếp nhận về cơ bản là những thông tin có căn cứ, đáng tin cậy, cần thiết được xem xét, cân nhắc trong quá trình xây dựng kế hoạch thanh tra. Cơ quan thanh tra cần phối hợp với đầu mối tiếp công dân của cấp mình để thu thập các nguồn thông tin này.

(iii) Thông tin về vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, được dư luận xã hội quan tâm. Tiêu chí này có thể được sử dụng linh hoạt phụ thuộc vào tính chất, mức độ nghiêm trọng của các dấu hiệu vi phạm để cơ quan thanh tra quyết định tiến hành thanh tra đột xuất hoặc đưa vào kế hoạch thanh tra.

(iv) Chương trình, dự án sử dụng nguồn ngân sách nhà nước lớn: Đối với các chương trình, dự án sử dụng nguồn ngân sách nhà nước lớn, cơ quan thanh tra cần phải tiến hành thanh tra sớm hoặc thanh tra ngay sau khi kết thúc chương trình, dự án để có thể phát hiện và xử lý kịp thời các sai phạm nảy sinh trong quá trình thực hiện.

(v) Nội dung, đối tượng thanh tra chưa được thanh tra trong thời gian dài kể từ lần thanh tra trước đó. Có thể đưa ra tiêu chí định lượng về thời gian từ 04 – 05 năm phải thành lập các Đoàn thanh tra để thanh tra việc thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực công tác tại tất cả các bộ, ngành, địa phương.

Liên quan đến nội dung này, dự thảo Luật Thanh tra sửa đổi có đưa ra quy định không đưa nội dung thanh tra doanh nghiệp vào kế hoạch thanh tra, chỉ tiến hành thanh tra đột xuất đối với doanh nghiệp khi doanh nghiệp có dấu hiệu vi phạm. Quy định này nếu áp dụng chung đối với tất cả các loại hình doanh nghiệp là không hợp lý, nhất là đối với các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước hoạt động theo mô hình công ty mẹ, công ty con. Doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, đặc biệt là các công ty mẹ (các tập đoàn kinh tế lớn) nắm quyền quản lý khối lượng tiền và tài sản nhà nước đặc biệt lớn, các doanh nghiệp này về bản chất được tổ chức và hoạt động không khác các cơ quan hành chính nhà nước. Nếu không đưa các doanh nghiệp này vào kế hoạch thanh tra thì khả năng bỏ lọt sai phạm nghiệm trọng là rất lớn. Tuy nhiên, có thể áp dụng quy định này với các doanh nghiệp vừa và nhỏ trong hoạt động thanh tra chuyên ngành.

Kế hoạch thanh tra là văn bản pháp lý quan trọng, làm cơ sở để các cơ quan có chức năng thanh tra thực hiện thẩm quyền, nhiệm vụ của mình. Kế hoạch thanh tra phải tuân thủ các yêu cầu nhất định, do đó, kế hoạch thanh tra cần phải được xây dựng dựa trên những căn cứ khoa học và toàn diện, bảo đảm tính pháp lý, tính chính trị và tính thực tiễn.

ThS. Lê Thị Thuý
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra