1.Trong hoạt động thanh tra, việc ghi nhận và bảo đảm quyền của đối tượng thanh tra có ý nghĩa quan trọng tác động đến tính liêm chính, tính khách quan, minh bạch, công bằng trong thực thi công vụ của cán bộ thanh tra. Luật thanh tra 2022 đã đưa ra khái niệm về đối tượng thanh tra: “Đối tượng thanh tra là cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự thanh tra được xác định trong quyết định thanh tra”[1]. Theo khái niệm này, đối tượng thanh tra chỉ xuất hiện quyền và nghĩa vụ khi được xác định trong quyết định thanh tra do cơ quan thanh tra ban hành.
Trong hoạt động thanh tra, giữa chủ thể thực hiện quyền thanh tra với đối tượng thanh tra (và các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan) được gắn kết bằng việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ tương ứng. Các quyền của cơ quan thanh tra, của người tiến hành thanh tra luôn đi kèm với các nghĩa vụ cụ thể, vừa để giới hạn việc thực hiện quyền, vừa kiểm soát việc thực hiện quyền không vượt quá khuôn khổ thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Quyền trong hoạt động thanh tra thuộc nhóm quyền của các cơ quan hành pháp, được bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước.
Quyền của đối tượng thanh tra được hiểu là khả năng mà pháp luật cho phép các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra được thực hiện nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình cũng như bảo đảm cho hoạt động thanh tra được thực hiện đúng đắn, khách quan, đạt được mục đích, yêu cầu của cuộc thanh tra. Quyền của đối tượng thanh tra bao gồm những quyền áp dụng chung cho các tổ chức và người dân trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước nói chung như quyền tố cáo, phản ánh, kiến nghị, quyền được bảo vệ về tài sản, uy tín…; quyền được quy định cụ thể trong pháp luật thanh tra, thể hiện mối quan hệ trực tiếp giữa người tiến hành thanh tra và đối tượng thanh tra, như quyền giải trình về những vấn đề có liên quan đến nội dung thanh tra; khiếu nại các quyết định, hành vi của người tiến hành thanh tra; kiến nghị đối với nội dung kết luận thanh tra; khiếu nại đối với quyết định xử lý về thanh tra và quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại đối với người tiến hành thanh tra khi làm thiệt hại đến các lợi ích hợp pháp của mình.
Pháp luật thanh tra không chỉ ghi nhận quyền của đối tượng thanh tra mà còn có cơ chế bảo đảm thực hiện trong thực tế. Theo đó, bên cạnh những quyền được quy định trực tiếp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra, còn có những quy định gián tiếp tác động đến hoạt động thanh tra và được bảo đảm thực hiện bởi các cơ quan thanh tra, người tiến hành thanh tra, như nguyên tắc tiến hành thanh tra không được làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra; quy định những hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động thanh tra.
Nội dung và phương thức bảo đảm thực hiện quyền của đối tượng thanh tra bao gồm: Ghi nhận quyền; tổ chức thực hiện quyền và bảo vệ nếu bị xâm hại.
Luật Thanh tra năm 2022 quy định quyền của đối tượng thanh tra tại Điều 92 như sau: Đối tượng thanh tra có quyền sau đây: (i) Giải trình về vấn đề có liên quan đến nội dung thanh tra; (ii) Khiếu nại về quyết định, hành vi của người tiến hành thanh tra trong quá trình thanh tra; khiếu nại quyết định xử lý về thanh tra theo quy định của pháp luật về khiếu nại; kiến nghị về nội dung trong kết luận thanh tra khi cho rằng nội dung đó chưa chính xác; (iii) Yêu cầu bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp khác theo quy định của pháp luật. Cá nhân là đối tượng thanh tra có quyền tố cáo về hành vi vi phạm pháp luật của người tiến hành thanh tra theo quy định của pháp luật về tố cáo.
Theo quy định nêu trên, Luật thanh tra năm 2022 đã không ghi nhận quyền khiếu nại đối với kết luận thanh tra và chuyển thành quyền “kiến nghị” về nội dung trong kết luận thanh tra khi cho rằng nội dung đó chưa chính xác. Quy định này là phù hợp với bản chất pháp lý của kết luận thanh tra. Luật thanh tra năm 2022 và Nghị định số 43/2023/NĐ-CP ngày 30/6/2023 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật thanh tra cũng đã quy định phương thức bảo đảm thực hiện quyền của đối tượng thanh tra. Cụ thể, Nghị định đã quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết kiến nghị về nội dung trong kết luận thanh tra; giải quyết kiến nghị, phản ánh trong hoạt động thanh tra. Bên cạnh đó, các văn bản hướng dẫn về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra đã bước đầu quy định về thực hiện quyền giải trình của đối tượng thanh tra… Mặt khác, các biện pháp bảo đảm thực hiện quyền của đối tượng thanh tra, như: nguyên tắc trong hoạt động thanh tra; các hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động thanh tra; xử lý hành vi vi phạm pháp luật của người tiến hành thanh tra; thẩm định dự thảo kết luận thanh tra, giám sát hoạt động Đoàn thanh tra… cũng đã được pháp luật thanh tra quy định.
2.Mặc dù Luật thanh tra 2022 và Nghị định hướng dẫn thi hành đã khắc phục một số tồn tại, hạn chế trong việc ghi nhận và bảo đảm thực hiện quyền của đối tượng thanh tra, tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu, thể chế hoá đầy đủ nhằm bảo đảm thực hiện quyền của đối tượng thanh tra trên thực tế. Bên cạnh đó, là việc tổ chức thực hiện các quy định pháp luật trên thực tế nhằm bảo đảm quyền của đối tượng thanh tra, tập trung vào các vấn đề sau đây:
Thứ nhất, pháp luật thanh tra chưa ghi nhận đầy đủ quyền của đối tượng thanh tra được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận: Pháp luật thanh tra chưa ghi nhận quyền từ chối cung cấp thông tin, tài liệu không liên quan đến nội dung thanh tra; quyền đề nghị thay thế thành viên Đoàn thanh tra khi có bằng chứng cho rằng thành viên đó không khách quan trong khi làm nhiệm vụ hoặc thuộc trường hợp không được bố trí làm thành viên Đoàn thanh tra; chưa có cơ chế bảo vệ đối tượng thanh tra khi cán bộ thanh tra có hành vi trả thù, đe doạ trong quá trình tiến hành thanh tra; quyền giải trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra chưa có quy định về trình tự, thủ tục thực hiện.
Thứ hai, chưa có cơ chế thực hiện quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại trong hoạt động thanh tra.
Pháp luật về thanh tra chưa có hướng dẫn cụ thể về trách nhiệm bồi thường nhà nước trong hoạt động thanh tra. Luật Thanh tra năm 2022 chỉ quy định mang tính nguyên tắc tại điểm c, Điều 92 về quyền của đối tượng thanh tra. Trên thực tế, đã có trường hợp kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra gây thiệt hại cho đối tượng thanh tra nhưng chưa có cơ sở để thực hiện việc bồi thường. Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (sửa đổi) đã quy định văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường là văn bản đã có hiệu lực pháp luật, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định, xác định rõ hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Quy định này là cơ sở để đối tượng thanh tra yêu cầu bồi thường trong hoạt động thanh tra khi họ thực hiện quyền khiếu nại về hành vi của người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra trong quá trình thanh tra. Bên cạnh đó, pháp luật về thanh tra cũng chưa cụ thể hóa và chưa mô tả được các dạng hành vi vi phạm trong hoạt động thanh tra làm cơ sở để thực hiện việc yêu cầu bồi thường.
Thứ ba, các chủ thể tiến hành thanh tra chưa quan tâm đến việc thực hiện quyền của đối tượng thanh tra, nhất là quyền giải trình đối với vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra.
Quyền giải trình của đối tượng thanh tra là cơ sở để Đoàn thanh tra xem xét lại những nhận định, đánh giá của mình nhằm đảm bảo tính khách quan, đủ căn cứ pháp lý và thực tiễn khi ban hành kết luận. Tuy nhiên, mức độ tiếp thu ý kiến giải trình đến đâu phụ thuộc vào ý chí chủ quan của các chủ thể tiến hành thanh tra, phụ thuộc vào sự chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Những nhận định, đánh giá mang tính chất áp đặt, quy chụp, thiếu cơ sở pháp lý và thực tiễn của Đoàn thanh tra luôn tiềm ẩn nguy cơ hiện hữu xảy ra trên thực tế nhằm mục đích khác nhau nhưng chưa có cơ chế kiểm soát hiệu quả. Việc ban hành kết luận thanh tra về nguyên tắc tuân theo cơ chế khép kín mà ít có sự tranh luận, phản biện của các chuyên gia; các ý kiến góp ý của các cơ quan quản lý chủ yếu trong phạm vi quản lý của cơ quan được xin ý kiến về một vấn đề cụ thể, nên việc thực hiện quyền giải trình của đối tượng thanh tra thiếu cơ chế và biện pháp bảo đảm thực hiện trên thực tế.
Thứ tư, cơ chế kiểm soát nội bộ trong hoạt động thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật của các chủ thể tiến hành thanh tra chưa hiệu quả.
Việc giám sát hoạt động thanh tra là cần thiết, nhằm tránh lạm quyền, gây khó khăn, phiền hà cho đối tượng thanh tra. Hiện tại, việc giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra đã được giao cho đơn vị chuyên trách thực hiện thay vì người ra quyết định thanh tra giám sát như trước đây. Tuy nhiên, cơ chế này là giám sát nội bộ của cơ quan thanh tra, trong khi đó, cơ chế giám sát từ bên ngoài đối với hoạt động của Đoàn thanh tra, cụ thể là giám sát từ phía xã hội chưa phát huy hiệu quả do tính khép kín của hoạt động thanh tra. Bên cạnh đó, việc công khai, minh bạch trong hoạt động thanh tra mới chỉ có cơ chế thực hiện ở một vài công đoạn trong quy trình thanh tra (công khai quyết định thanh tra, công khai kết luận thanh tra), còn quá trình thực hiện quyền của các chủ thể tiến hành thanh tra hoặc quá trình ra quyết định thì thiếu cơ chế công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Với quy định hiện hành thì việc thực hiện giám sát gặp khó khăn, nhất là ở thanh tra cấp cơ sở do số lượng biên chế có hạn, trong khi cùng thời điểm phải tổ chức nhiều đoàn thanh tra nên không đủ người làm nhiệm vụ giám sát. Do đó, việc giám sát chủ yếu chỉ thực hiện chủ yếu qua báo cáo của Đoàn thanh tra nên khó đảm bảo tính khách quan, chính xác. Thực tiễn cho thấy, quy định về giám sát hoạt động đoàn thanh tra chỉ phù hợp với Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, chưa phù hợp với Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện. Bên cạnh đó việc giám sát còn mang nặng tính hình thức, thiếu thực chất và chưa hiệu quả[2]. Việc thiếu cơ chế giám sát hoạt động Đoàn thanh tra hiệu quả ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng thanh tra, nhất là quyền tố cáo, phản ánh về hành vi vi phạm pháp luật của các chủ thể tiến hành thanh tra.
3.Ghi nhận và bảo đảm thực hiện quyền của đối tượng thanh tra trên thực tế có ý nghĩa thúc đẩy người tiến hành thanh tra thực hiện đúng chức trách, nhiệm vụ được pháp luật quy định, qua đó nâng cao kết quả hoạt động thanh tra. Để bảo đảm thực hiện quyền của đối tượng thanh tra một cách hiệu quả, cần tập trung vào một số giải pháp sau đây:
a) Giải pháp hoàn thiện pháp luật thanh tra
Thứ nhất, ghi nhận đầy đủ quyền của đối tượng thanh tra:Luật Thanh tra năm 2022 vừa được Quốc hội thông qua về cơ bản vẫn giữ nguyên các quyền của đối tượng thanh tra. Điểm mới quy định về quyền của đối tượng tại Điều 92 là việc đối tượng thanh tra có “quyền kiến nghị về về nội dung trong kết luận thanh tra khi cho rằng nội dung đó chưa chính xác” và “khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp khác theo quy định của pháp luật”. Nhằm thể chế hoá đầy đủ quyền con người, quyền công dân theo Hiến pháp 2013, cần tiếp tục nghiên cứu và thể chế hoá quyền của đối tượng thanh tra, tập trung vào những nhóm quyền cơ bản sau đây:
– Quyền từ chối cung cấp thông tin, tài liệu không liên quan đến nội dung thanh tra. Đây là quyền để đối tượng thanh tra kiểm soát hành vi thanh tra ngoài nội dung, phạm vi, thời kỳ thanh tra của người tiến hành thanh tra, qua đó phòng ngừa hành vi nhũng nhiễu, tiêu cực của cán bộ thanh tra.
– Quyền đề nghị thay thế thành viên Đoàn thanh tra khi có bằng chứng cho rằng thành viên đó không trung thực, khách quan trong khi làm nhiệm vụ hoặc thuộc trường hợp không được bố trí làm thành viên Đoàn thanh tra theo quy định. Việc bổ sung quyền này cũng nhằm phòng ngừa xung đột lợi ích trong hoạt động thanh tra; phòng ngừa hành vi nhũng nhiễu, gây khó khăn, phiền hà, cản trở hoạt động bình thường của đối tượng thanh tra.
– Quyền về bảo vệ bí mật riêng tư, bí mật kinh doanh của cá nhân, cơ quan, tổ chức, đơn vị là đối tượng thanh tra. Bảo vệ bí mật riêng tư là quyền được Hiến pháp quy định “Mọi người có quyền bất khả xâm phạm về đời sống riêng tư, bí mật cá nhân và bí mật gia đình;… Thông tin về đời sống riêng tư, bí mật cá nhân, bí mật gia đình được pháp luật bảo đảm an toàn” (Điều 21 Hiến pháp năm 2013). Trong hoạt động sản xuất, kinh doanh có những bí mật về sở hữu trí tuệ, bí mật kinh doanh được pháp luật chuyên ngành quy định việc bảo vệ. Luật thanh tra năm 2022 chưa có quy định trực tiếp về bảo vệ bí mật riêng tư, bí mật kinh doanh của đối tượng thanh tra. Trong quá trình tiến hành thanh tra, có thể các bí kinh doanh, bí mật riêng tư đã được cung cấp theo yêu cầu của Đoàn thanh tra nên cần có quy định trách nhiệm của cơ quan thanh tra trong việc bảo vệ quyền này.
Thứ hai, hoàn thiện phương thức thực hiện quyền của đối tượng thanh tra.
– Quy định phương thức thực hiện quyền giải trình trong hoạt động thanh tra: Pháp luật thanh tra cần có quy định cụ thể về việc tiếp thu ý kiến giải trình của đối tượng thanh tra, trong đó quy định cụ thể về trình tự, thủ tục, thời hạn giải trình của đối tượng thanh tra (giải trình bằng văn bản, làm việc trực tiếp với Đoàn thanh tra); việc tiếp thu, giải trình của Đoàn thanh tra (quy định rõ cơ sở để tiếp thu và lý do không tiếp thu); quy định cụ thể các trường hợp bắt buộc Đoàn thanh tra phải gửi dự thảo kết luận thanh tra cho đối tượng thanh tra để giải trình (các cuộc thanh tra có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành; các cuộc thanh tra đột xuất theo chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước…).
– Quy định cụ thể các dạng hành vi vi phạm trong hoạt động thanh tra và phương thức thực hiện quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người tiến hành thanh tra gây ra làm cơ sở để đối tượng thanh tra thực hiện quyền của mình được luật thanh tra năm 2022 ghi nhận.
b) Giải pháp về tổ chức thực hiện các biện pháp bảo đảm thực hiện quyền của đối tượng thanh tra.
Thứ nhất,tăng cường trách nhiệm của Người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra trong việc kiểm soát hoạt động thanh tra.
Thực tế, bằng các biện pháp quản lý, biện pháp nghiệp vụ, Người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra có thể kiểm soát được việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các thành viên Đoàn thanh tra thông qua các biện pháp nghiệp vụ, nắm thông tin từ các cơ quan quản lý, từ đối tượng thanh tra và cơ chế kiểm tra, giám sát… Vì vậy, việc kiểm soát của Người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra nếu được làm tốt sẽ hạn chế được việc cán bộ thanh tra thực hiện ngoài phạm vi, nội dung, đối tượng thanh tra, phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động thanh tra.
Thứ hai,nâng cao nhận thức của chủ thể tiến hành thanh tra, của đối tượng thanh tra trong thực hiện quyền được pháp luật quy định.
Các số liệu khảo sát thực tiễn cho thấy, vẫn còn tỷ lệ khá lớn doanh nghiệp chấp nhận chi trả chi phí không chính thức trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, trong đó tỷ lệ chi trả chi phí không chính thức đối với hoạt động thanh tra chiếm tỷ lệ khá lớn. Báo cáo năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) 2021 cho thấy, tỷ lệ doanh nghiệp trả chi phí không chính thức còn cao trong hoạt động thanh tra xây dựng (67,22%) và cấp giấy phép kinh doanh có điều kiện (61,36%). Doanh nghiệp cũng thường trả chi phí không chính thức ở những thủ tục hoặc nghiệp vụ như quản lý thị trường, thanh tra môi trường, thuế, thanh tra phòng cháy chữa cháy và đất đai[3].
Vì vậy, đối tượng thanh tra cũng cần phải nghiêm túc tuân thủ pháp luật, thực hiện đúng quyền và nghĩa vụ của mình được pháp luật quy định, không có hành vi tiếp cận, chi trả chi phí không chính thức cho Đoàn thanh tra nhằm giảm nhẹ hành vi vi phạm; kịp thời kiến nghị, phản ánh về hành vi vi phạm của Đoàn thanh tra với các chủ thể có thẩm quyền. Ngoài ra, đối tượng thanh tra cũng cần phải nâng cao nhận thức về việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động sản xuất, kinh doanh. Chỉ khi doanh nghiệp tuân thủ nghiêm túc pháp luật họ mới có điều kiện, vị thế để thực hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ của mình được pháp luật thanh tra quy định, không bị lệ thuộc vào thái độ, hành vi ứng xử của cán bộ thanh tra trong hoạt động thanh tra.
Thứ ba,tăng cường tính công khai, minh bạch trong hoạt động thanh tra
Hoạt động thanh tra hiện nay được đánh giá tương đối khép kín trong quá trình tiến thực hiện nhiệm vụ. Ngoại trừ việc công khai kế hoạch thanh tra, công bố quyết định thanh tra và công khai kết luận thanh tra thì hầu hết các công đoạn trong quá trình tiến hành thanh tra không được công khai, minh bạch và giải trình đầy dủ, kịp thời. Điều này làm hạn chế quyền giám sát của các chủ thể, nhất là giám sát của xã hội đối với hoạt động thanh tra. Toàn bộ quá trình thực hiện quyền của các chủ thể tiến hành thanh tra tác động tới đối tượng thanh tra hầu như chỉ có hai chủ thể này biết, do đó trường hợp cán bộ thanh tra có hành vi vi phạm thì cũng rất khó bị phát hiện. Vì vậy, để công khai, minh bạch trong hoạt động thanh tra trước tiên cần công khai, minh bạch việc xác định đối tượng thanh tra trong quá trình xây dựng kế hoạch thanh tra hàng năm; công khai toàn văn kết luận thanh tra đã ban hành. Bên cạnh đó, quy định Thủ trưởng cơ quan thanh tra có trách nhiệm giải trình về toàn bộ hoạt động của Đoàn thanh tra, từ khi công bố quyết định đến khi ban hành, tổ chức thực hiện trên thực tế, như giải trình về việc chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động thanh tra; giải trình về việc chậm ban hành kết luận thanh tra; giải trình về số vụ việc chuyển hồ sơ vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra; giải trình về việc vi phạm pháp luật của cán bộ thanh tra trong hoạt động thanh tra… Việc giải trình của Thủ trưởng cơ quan thanh tra sẽ cung cấp thông tin để các chủ thể có thẩm quyền thực hiện việc giám sát quá trình thực hiện trên thực tế.
Chuyên viên chính, Viện CL&KHTT