1. Đặt vấn đề về quyền thanh tra
1.1. Quyền thanh tra và các quyền trong hoạt động thanh tra
Ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt để kiểm soát bộ máy chính quyền, bảo đảm các cơ quan Nhà nước và cán bộ, nhân viên Nhà nước thực hiện đúng trách nhiệm của mình, bảo đảm sự liêm chính và phục vụ nhân dân.
Từ khi thành lập đến nay, trải qua gần 78 năm hoạt động, ngành Thanh tra đã có nhiều đóng góp trong công cuộc xây dựng, phát triển đất nước; Thanh tra chính phủ; Thanh tra các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thanh tra quận, huyện, sở, ngành đã biết sử dụng quyền thanh tra đúng mục đích để phục vụ công tác quản lý nhà nước.
Quyền trong hoạt động thanh tra là những quyền mà pháp luật quy định để người tiến hành thanh tra thực hiện nhiệm vụ của mình được ghi trong Quyết định thanh tra. Việc thực hiện những quyền này phải dựa trên những nguyên tắc chung của hoạt động thanh tra và luôn thể hiện quan điểm về mục đích của hoạt động thanh tra.
Cũng như mọi quyền hạn khác của cơ quan nhà nước, quyền thanh tra mang tính quyền lực nhà nước và bảo đảm bằng việc thi hành có tính chất cưỡng chế. Quyền thanh tra cũng làm phát sinh nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Nghiên cứu về quyền thanh tra ở Việt Nam không thể tách rời việc nghiên cứu về quyền hạn và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước. Có thể có các quan niệm khác nhau, các phương thức khác nhau về tổ chức thanh tra ở các nước trên thế giới, nhưng ở Việt Nam, thanh tra luôn là một thiết chế đặt trong quyền hành pháp, phục vụ cho công tác quản lý nhà nước. Quyền thanh tra ở đây chủ yếu là bàn về quyền của tổ chức thanh tra và những người tiến hành thanh tra theo quy định của pháp luật, nhất là trong quá trình thực hiện một cuộc thanh tra. Thực tiễn, các quyền hạn mang tính chất quyết định xử lý thường thuộc về người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước. Các quyền hạn của thanh tra chủ yếu là quyền “trong quá trình tiến hành thanh tra” để giúp cho thanh tra có thể làm tốt chức năng của mình.
Với phạm vi như vậy thì có thể quan niệm: “Quyền thanh tra là quyền của các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra nhà nước và những người tiến hành thanh tra được thực hiện trong quá trình tiến hành cuộc thanh tra để thực hiện đúng mục đích, yêu cầu ghi trong quyết định thanh tra”.
Từ mục đích và những nguyên tắc hoạt động thanh tra theo Luật Thanh tra năm 2022, việc thực hiện quyền thanh tra cần chú ý đến mấy điểm sau đây
Quyền thanh tra chỉ được thực hiện khi cần thiết: trách nhiệm của những người tiến hành cuộc thanh tra là xác minh, làm rõ những nội dung quy định trong quyết định thanh tra để từ đó có những kiến nghị với người có thẩm quyền. Mọi quyền hạn thực hiện trong quá tình tiến hành thanh tra chỉ thực hiện khi thực sự cần thiết. Vì mỗi quyền hạn được thực hiện là sẽ phát sinh nghĩa vụ của đối tượng thanh tra cũng như các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan. Nó có thể làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của họ. Đây chính là điều mà nguyên tắc thanh tra đã lưu ý là hoạt động thanh tra không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Chính vì vậy, Luật cũng quy định khi xét thấy không cần thiết áp dụng biện pháp đã được thực hiện thì phải hủy bỏ ngay quyết định đó.
Quyền thanh tra phải được sử dụng đúng mục đích: việc thực hiện các quyền thanh tra nhất thiết phải được áp dụng trên cơ sở yêu cầu của công việc thanh tra và phục vụ cho việc xem xét, làm rõ các nội dung ghi trong quyết định thanh tra.
Quyền thanh tra phải được thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục mà pháp luật quy định: đây cũng là yêu cầu quan trọng khi thực hiện quyền thanh tra. Bởi vì nguyên tắc đầu tiên của hoạt động thanh tra là tuân theo pháp luật, vì mọi hoạt động thanh tra cần phải được tiến hành trong khuôn khổ và theo đúng trình tự thủ tục mà pháp luật quy định, thể hiện ở việc người thực hiện phải đúng thẩm quyền, các bước tiến hành phải theo đúng quy định của pháp luật. Các quyết định thực hiện quyền thanh tra phải được thể hiện bằng văn bản (trừ việc yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra) theo đúng thể thức nhà nước quy định và phải bảo đảm tuân thủ các quy định về thời gian thực hiện quyền đó.
Luật Thanh tra năm 2022 đề cập đến quyền hạn “9 quyền” bao gồm:
– Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo, giải trình (Điều 83).
– Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu đó (Điều 84).
– Niêm phong tài liệu (Điều 85).
– Kiểm kê tài sản (Điều 86).
– Trưng cầu giám định (Điều 87).
– Đình chỉ hành vi vi phạm (Điều 88).
– Tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép (Điều 89).
– Yêu cầu tổ chức tín dụng phong tỏa tài khoản của đối tượng thanh tra (Điều 90).
– Thu hồi tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép hoặc bị thất thoát do hành vi trái pháp luật gây ra (Điều 91).
Kiểm soát quyền thanh tra: Đối tượng gồm:
– Thủ trưởng cơ quan quản lý;
– Thủ trưởng cơ quan quan tra;
– Trưởng đoàn thanh tra;
– Thành viên đoàn thanh.
1.2. Thực trạng sử dụng quyền thanh tra hiện nay:
Vai trò của các cơ quan thanh tra trong việc đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa bằng các hình thức xử lý nghiêm khắc và mạnh mẽ đã được thể hiện ngay từ Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Tại Sắc lệnh này quy định Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền “nhận các đơn khiếu nại của dân; điều tra, hỏi chứng, xem xét các tài liệu giấy tờ của Uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát; đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Ủy ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi”.
Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 cũng quy định cụ thể về các quyền, nghĩa vụ của các tổ chức Thanh tra Nhà nước, đó cũng là những quy định của pháp luật thể hiện vai trò cơ quan thanh tra trong việc bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa. Kế thừa những quy định này trong Pháp lệnh thanh tra, Luật Thanh tra cũng đã thể hiện khá cụ thể các quyền cũng như trách nhiệm của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật.
Tuy nhiên, bên cạnh đó, hiện tượng một bộ phận cán bộ trong hệ thống thanh tra lợi dụng quyền hạn trong công việc để vụ lợi, tham nhũng, tiêu cực, gây hậu quả nghiêm trọng, ở một số nơi đã đến mức báo động, làm giảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra trong quản lý nhà nước và niềm tin của Đảng, Chính phủ và nhân dân đối với lực lượng thanh tra. Các chủ thể thanh tra không thực hiện trách nhiệm thanh tra, không tuân thủ quy định về quyền, nghĩa vụ, trình tự, thủ tục, thời gian thanh tra; không xử lý, xử lý không đúng quy định các vi phạm phát hiện qua hoạt động thanh tra; vi phạm nguyên tắc hoạt động thanh tra…
Nguyên nhân của hiện tượng trên, phần lớn do sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức lối sống. Nhưng cũng xuất phát từ một số nguyên nhân khác như:
– Pháp luật thanh tra chưa quy định về kiểm soát hoạt động thanh tra từ phía cơ quan nhà nước khác và từ các chủ thể xã hội để đảm bảo tính khác quan, minh bạch, hiệu quả và phòng chống xung đột lợi ích, vi phạm pháp luật, tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động thanh tra.
– Thực tiễn kiểm soát quyền lực các chủ thể Nhà nước đối với hoạt động thanh tra còn thiếu hiệu lực, hiệu quả và hình thức, việc kiểm soát tự thân của hệ thống hành chính đối với hoạt động thanh tra còn thiếu hiệu lực, hiệu quả. Việc kiểm tra, giám sát hoạt động đoàn thanh tra của thủ trưởng cơ quan thanh tra chủ yếu được tiến hành qua theo dõi báo cáo của trưởng đoàn thanh tra, chưa thường xuyên, trực tiếp tại nơi thanh tra.
– Còn phổ biến hiện tượng chồng chéo trong hoạt động thanh tra; công tác theo dõi, đôn đốc, kiểm tra, xử lý sau thanh tra hiệu quả còn thấp; quá trình áp dụng các quy định về giám sát hoạt động của đoàn thanh tra còn gặp nhiều khó khăn và không khả thi ở nhiều nơi do số lượng biên chế của cơ quan thanh tra hạn chế, trong khi cùng thời điểm phải tổ chức nhiều đoàn thanh tra nên không đủ người giám sát.
Pháp luật về thanh tra mới chỉ quy định về nội dung giám sát, chưa có quy định cụ thể trình tự, thủ tục giám sát.
Ngoài ra, hoạt động giám sát của Quốc hội, hội đồng nhân dân chủ yếu là giám sát theo vụ việc thanh tra và hầu hết được tiến hành gián tiếp thông qua việc yêu cầu Chính phủ, Thanh tra Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp báo cáo tình hình, kết quả hoạt động; thực tiễn kiểm soát quyền lực của các chủ thể xã hội đối với các hoạt động thanh tra còn nhiều hạn chế và mang tính hình thức…
2. Giải pháp kiểm soát quyền thanh tra
2.1. Nhóm giải pháp về hoàn thiện chính sách, pháp luật
(1) Pháp luật thanh tra hiện hành chưa quy định về kiểm soát hoạt động thanh tra từ phía cơ quan nhà nước khác và từ các chủ thể xã hội để đảm bảo tính khách quan, minh bạch, hiệu quả và phòng, chống xung đột lợi ích, vi phạm pháp luật, tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động thanh tra. Do đó, sau khi Luật Thanh tra năm 2022 có hiệu lực, cần xây dựng, bổ sung thêm vào các văn bản hướng dẫn về kiểm soát hoạt động thanh tra từ các đối tượng ngoài ngành Thanh tra.
(2) Việc kiểm soát hoạt động thanh tra hiện nay chủ yếu căn cứ vào giám sát hoạt động Đoàn thanh tra (Thông tư số 06/2021/TT-TTCP ngày 01/10/2021 của Thanh tra Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động của Đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra) nhưng chưa có quy định giám sát, kiểm soát quyền lực của cấp lãnh đạo các cơ quan Thanh tra (người ra quyết định thanh tra, lãnh đạo chỉ đạo hoạt động đoàn thành tra). Do đó, cần bổ sung quy định về giám sát, kiểm soát quyền lực đối với thủ trưởng và lãnh đạo cơ quan thanh tra.
(3) Hoàn thiện quy định về giám sát hoạt động Đoàn thanh tra theo quy định của pháp luật thanh tra:
Ngày 01/10/2021, Thanh tra Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động của Đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra tại Thông tư số 06/2021/TT-TTCP đã quy định cụ thể về giám sát tại Chương V với 09 điều. Theo đó, chủ thể thực hiện việc giám sát gồm Người ra quyết định thanh tra, Thủ trưởng cơ quan, đơn vị quản lý trực tiếp công chức tham gia Đoàn thanh tra. Người ra quyết định thanh tra thực hiện giám sát trực tiếp và thực hiện thông qua việc thành lập Tổ giám sát hay giao cho công chức thực hiện giám sát. Để tránh các trường hợp xung đột lợi ích theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, Thông tư quy định các trường hợp không được giao thực hiện giám sát, như người đang trong thời gian bị xem xét kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự, người có vợ hoặc chồng, bố, mẹ đẻ, con, anh, chị, em ruột là Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra,…
Nội dung giám sát bao gồm: (1) Việc chấp hành các quy định của pháp luật về căn cứ, thẩm quyền và trình tự, thủ tục thực hiện các quyền, nghĩa vụ trong hoạt động thanh tra của Trưởng đoàn thanh tra và các thành viên Đoàn thanh tra; (2) Việc chấp hành chỉ đạo của Người ra quyết định thanh tra và việc thực hiện Quyết định thanh tra, kế hoạch tiến hành thanh tra, việc chấp hành chế độ thông tin, báo cáo và các yêu cầu khác của cuộc thanh tra; (3) Việc tuân thủ chuẩn mực đạo đức, quy tắc ứng xử của cán bộ thanh tra và các quy định của pháp luật về những hành vi bị nghiêm cấm của Trưởng đoàn thanh tra và các thành viên Đoàn thanh tra; (4) Nội dung khác khi được Người ra quyết định thanh tra giao.
Ngoài các quy định trực tiếp về giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra, Thông tư số 06/2021/TT-TTCP đã bước đầu tiếp cận theo hướng kiểm soát hoạt động thanh tra bằng cơ chế báo cáo. Theo đó, Trưởng đoàn thanh tra giao nhiệm vụ kiểm tra, xác minh cho các thành viên Đoàn thanh tra bằng văn bản, trong đó ghi rõ nội dung công việc, thời gian thực hiện, thời hạn báo cáo. Thành viên Đoàn thanh tra phải hoàn thành nhiệm vụ trong thời hạn được giao và báo cáo Trưởng đoàn thanh tra về việc thực hiện nhiệm vụ được giao ngay sau khi hoàn thành.
Trong trường hợp có vấn đề phát sinh ngoài nhiệm vụ được giao hoặc cần phải được xử lý ngay thì thành viên Đoàn thanh tra phải báo cáo với Trưởng đoàn thanh tra để xem xét, quyết định. Việc xác định các thời điểm báo cáo theo tiến độ thực hiện các nhiệm vụ được giao theo kế hoạch giúp cho các thành viên đoàn thanh tra có ý thức, trách nhiệm trong thực hiện các nhiệm vụ được giao, đồng thời các báo cáo sẽ xác lập cụ thể về kết quả và thời gian thực hiện các nhiệm vụ. Đây là nội dung then chốt để giúp Trưởng đoàn cũng như Người ra quyết định thanh tra giám sát được việc triển khai kế hoạch thanh tra, kiểm soát được kết quả và tiến độ, tránh các trường hợp hoạt động giám sát không xuyên suốt, không cụ thể dẫn đến làm chậm hoặc làm sai lệch kết quả thanh tra (nếu báo cáo kết quả với Trưởng đoàn thanh tra hay Người ra quyết định thanh tra sau khi kết thúc thanh tra trực tiếp thì có thể thành viên đoàn thanh tra sẽ móc ngoặc với đối tượng thanh tra để điều chỉnh nội dung kết quả trong báo cáo).
Đặc biệt, Luật Thanh tra năm 2022 đã quy định mục 7 (từ Điều 97 đến Điều 101) về nội dung Giám sát hoạt động Đoàn thanh tra. Tuy nhiên, đến nay, Nghị định và các Thông tư hướng dẫn Luật Thanh tra năm 2022 chưa được ban hành nên mặc dù nội dung giám sát đã được quy định trong Luật nhưng chưa có quy định cụ thể trình tự, thủ tục giám sát. Do đó, Thanh tra Chính phủ cần sớm xây dựng các quy định cụ thể về trình tự, thủ tục giám sát hoạt động đoàn thanh tra.
2.2. Nhóm giải pháp về tổ chức thực thi chính sách, pháp luật
(1) Đối với Người ra quyết định thanh tra
Từ thực tiễn cho thấy, việc giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra vẫn còn những bất cập, hạn chế. Nếu việc giám sát chủ yếu được thực hiện qua các báo cáo giám sát sẽ kém hiệu quả, nặng về hành chính do việc giám sát không thường xuyên và không có công cụ kiểm chứng. Điều này cho thấy nhiều cuộc thanh tra, mặc dù có đầy đủ các báo cáo giám sát với Người ra quyết định thanh tra, nhưng những số liệu, thông tin không cụ thể, chỉ là quan sát bên ngoài về hình thức thực hiện các nhiệm vụ được giao của Trưởng đoàn và các thành viên Đoàn thanh tra.
Do đó, Thủ trưởng cơ quan thanh tra cần tăng cường việc giám sát hoạt động Đoàn thanh tra thông qua 2 biện pháp sau:
– Khi phê duyệt Kế hoạch tiến hành thanh tra yêu cầu Đoàn thanh tra xây dựng chi tiết nội dung thanh tra, phạm vi thanh tra, danh sách đối tượng thanh tra và thời gian dự kiến làm việc với các tổ chức, cá nhân liên quan.
– Quá trình hoạt động của Đoàn thanh tra: Định kỳ hàng tuần nghe báo cáo tiến độ nội dung thanh tra, kết quả kiểm tra, xác minh, thu thập chứng cứ, khó khăn, vướng mắc (nếu có) của Đoàn Thanh tra.
– Yêu cầu Tổ Giám sát báo cáo kết quả việc giám sát hoạt động thanh tra theo định kỳ.
– Nắm bắt qua các kênh thông tin có liên quan: đối tượng thanh tra, các tổ chức, cá nhân có liên quan; lịch làm việc với đối tượng thanh tra cập nhật hệ thống.
– Đơn vị tự chủ động xây dựng cho mình các Quy chế quy định cụ thể, rõ ràng và đầy đủ hơn đối với hoạt động giám sát trong công tác thanh tra trong bối cảnh chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục giám sát hoạt động Đoàn thanh tra;
– Giao bộ phận có chức năng giám sát tham mưu việc nghiên cứu, bổ sung cơ chế để người giám sát có thể yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo, cung cấp thông tin về hoạt động thanh tra thì sẽ có thêm cơ sở để đối chiếu với báo cáo của Đoàn thanh tra và kết quả giám sát sẽ khách quan hơn.
(2) Đối với Trưởng đoàn thanh tra
Trưởng đoàn thanh tra không chỉ đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng kế hoạch thanh tra mà quá trình thanh tra cũng như kết quả của mỗi cuộc thanh tra, phòng ngừa rủi ro trong hoạt động thanh tra đều phụ thuộc vào năng lực tổ chức điều hành của người Trưởng đoàn. Vì vậy, năng lực tổ chức điều hành của Trưởng đoàn thanh tra thể hiện ở việc làm tốt công tác chính trị tư tưởng cho các thành viên trong đoàn; khả năng quy tụ; áp dụng quyền đúng pháp luật; thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ; mối quan hệ công tác; xử lý tình huống; bao quát nội dung, phạm vi, đối tượng thanh tra để nhận diện, xử lý vấn đề có hiệu quả.
– Bố trí phân công nhiệm vụ cho thành viên Đoàn thanh tra dựa trên năng lực, trình độ chuyên môn, sở trường; một nội dung thanh tra nên có từ 02 người tham gia để có sự phản biện, kiểm tra chéo; thực hiện kỹ năng làm việc nhóm của Đoàn thanh tra.
– Tăng cường công tác kiểm tra đối với các thành viên, xem xét diễn biến của sự việc trong một hoàn cảnh lịch sử cụ thể, nhận định đánh giá, kết luận một vấn đề trên tinh thần khách quan, đúng đắn. Bằng phương pháp nghiên cứu hồ sơ, tài liệu, chứng cứ có liên quan, báo cáo theo đề cương của đối tượng thanh tra.
(3) Đối với Thành viên Đoàn thanh tra
– Căn cứ nhiệm vụ phân công của Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra cần xây dựng kế hoạch chi tiết, có khoa học: Thời kỳ đầu (khoảng 1/3 thời hạn thanh tra), tập trung thu thập hồ sơ, tài liệu và nghiên cứu, xem xét hồ sơ, tài liệu của đối tượng thanh tra. Thời kỳ thứ hai (khoảng 2/3 thời hạn thanh tra), tiến hành thanh tra, xác minh tại đối tượng thanh tra; thiết lập biên bản ghi nhận số liệu, tài liệu. Thời kỳ cuối (khoảng 1/3 thời hạn thanh tra), củng cố chứng cứ và chuẩn bị kết thúc thanh tra trực tiếp.
– Kịp thời phát hiện, chủ động đề xuất các biện pháp xử lý đối với hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng thanh tra và tổ chức, cá nhân có liên quan với Trưởng đoàn thanh tra để báo cáo Người ra quyết định thanh tra.
2.3. Nhóm giải pháp về con người
Để có thể kiểm soát quyền lực trong hoạt động thanh tra, con người vẫn là nhân tố quan trọng và quyết định. Do đó, cần xây dựng một đội ngũ cán bộ ngành thanh tra có phẩm chất đạo đức tốt, liêm chính. Trong bối cảnh hiện nay cần:
(1) Tăng cường công tác tuyên truyền nâng cao nhận thức về pháp luật thanh tra và các quy định pháp luật đảm bảo sự tuân thủ của đối tượng thanh tra. Từ đó, phân loại, xác định đối tượng, nhận diện, phòng ngừa rủi ro trên cơ sở cập nhật dữ liệu thông tin, theo dõi, đôn đốc xử lý sau thanh tra.
(2) Nâng cao trình độ năng lực chuyên môn của cán bộ thanh tra thông qua các hình thức: tập huấn, mở lớp đào tạo, bồi dưỡng,…
(3) Xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra có tâm với nghề, liêm chính, chuyên nghiệp, trọng danh dự, đảm bảo đủ về số lượng, đáp ứng được yêu cầu về chất lượng chính trị, pháp luật và nghiệp vụ. Trên cơ sở nhận thức đầy đủ, sâu sắc, mục đích, vị trí, vai trò của công tác thanh tra. Bằng các hình thức tuyên truyền, giáo dục, tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ. Qua đó, tạo nên giá trị chuyên nghiệp; giá trị trách nhiệm; giá trị trung thực; giá trị minh bạch; góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động công vụ; phòng ngừa tham nhũng, tránh xung đột lợi ích.
ThS. Bùi Hùng Thiện
Chánh Thanh tra, Thanh tra Thành phố Hải Phòng