Cơ sở xác định thẩm quyền của cơ quan Thanh tra trong hoạt động thanh tra chính là các yếu tố đầu vào trực tiếp của quá trình xác định thẩm quyền. Có thể dựa vào các yếu tố chủ yếu sau đây để xác định thẩm quyền của cơ quan Thanh tra nhà nước trong hoạt động thanh tra:
1. Địa vị pháp lý và chức năng của cơ quan thanh tra
Thẩm quyền được xác định dựa trên chức năng được giao của hệ thống cơ quan thanh tra và địa vị pháp lý của từng cơ quan. Chính vì vậy, Hiến pháp và quy định của pháp luật xác lập địa vị pháp lý và chức năng của cơ quan Thanh tra nhà nước chính là cơ sở trực tiếp đầu tiên để xác định thẩm quyền của cơ quan Thanh tra nhà nước trong hoạt động thanh tra. Chức năng của một cơ quan được hiểu là phương diện/mặt hoạt động chủ yếu được giao của cơ quan, tổ chức, đó chính là cơ sở để xác định thẩm quyền (quyền hạn, nhiệm vụ) của cơ quan đó. Tuy nhiên, một chức năng có thể được giao cho một số cơ quan đảm nhận, do đó, trên cơ sở chức năng được giao cần phải kết hợp thêm với địa vị pháp lý của cơ quan đó để xác định được thẩm quyền của nó. Cơ quan thanh tra ở Việt Nam được giao nhiều chức năng khác nhau, bao gồm giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực; tiến hành thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực theo quy định của pháp luật. Như vậy, quản lý nhà nước về công tác thanh tra và tiến hành thanh tra là một trong các chức năng của cơ quan thanh tra. Trên cơ sở chức năng đó, tương ứng với địa vị pháp lý của từng cơ quan Thanh tra nhà nước, thẩm quyền của từng cơ quan thanh tra sẽ được xác định và quy định cụ thể. Thanh tra Chính phủ với địa vị pháp lý là cơ quan ngang bộ của Chính phủ sẽ được giao những quyền hạn, nhiệm vụ để thực hiện chức năng thanh tra gắn với thẩm quyền quản lý, phạm vi đối tượng quản lý của Chính phủ. Các cơ quan thanh tra trực thuộc bộ, ngành, địa phương trực thuộc các cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp, được giao thẩm quyền cụ thể để thực hiện chức năng thanh tra gắn liền với thẩm quyền quản lý và phạm vi đối tượng quản lý của bộ, ngành, cơ quan hành chính mà nó trực thuộc. Việc giao thẩm quyền phù hợp với chức năng và địa vị pháp lý sẽ bảo đảm thẩm quyền được thực thi hiệu quả trên thực tế.
Lịch sử phát triển ngành Thanh tra cũng cho thấy, sự thay đổi nhất định về địa vị pháp lý và chức năng của cơ quan thanh tra nhà nước cũng kéo theo những thay đổi nhất định về thẩm quyền của cơ quan này. Trong Sắc lệnh số 64-SL, Ban Thanh tra đặc biệt thuộc Chính phủ được trao chức năng “đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”. Trên cơ sở chức năng đó, Ban Thanh tra đặc biệt được trao những thẩm quyền rất lớn bao gồm cả điều tra, hỏi chứng, tịch biên, đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Uỷ ban nhân dân hay Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ hay Tòa án đặc biệt xét xử. Do chỉ có chức năng “đi giám sát” nên Ban Thanh tra đặc biệt chưa có thẩm quyền ban hành, sửa đổi các quy định mà chỉ có quyền “kiến nghị lên Chính phủ những điều cần phải sửa đổi trong các cơ quan. Đến Pháp lệnh thanh tra năm 1990, ngay tại Điều 1 khẳng định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước… Trong phạm vi chức năng của mình, các cơ quan quản lý Nhà nước có trách nhiệm tự kiểm tra việc thực hiện các quyết định của mình và thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch Nhà nước của các cơ quan Nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức hữu quan và cá nhân có trách nhiệm…”. Xuất phát từ địa vị pháp lý, chức năng đó, thẩm quyền của cơ quan Thanh tra nhà nước có sự thay đổi, không còn các quyền điều tra, tịch biên, đình chức, bắt giam… như trước đây. Các quyền hạn cơ bản của cơ quan Thanh tra nhà nước giai đoạn này chủ yếu là quyết định thanh tra, xem xét, kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp xử lý hoặc những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung, ban hành quy định… Đến Luật Thanh tra năm 2004, tuy chức năng vẫn chỉ trong phạm vi tiến hành thanh tra nhưng cơ quan thanh tra theo cấp hành chính bước đầu được trao các thẩm quyền liên quan đến quản lý nhà nước về công tác thanh tra như xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (Thanh tra Chính phủ), xây dựng chương trình, kế hoạch, chỉ đạo, hướng dẫn, tuyên truyền, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật về thanh tra, tổng hợp, báo cáo… Việc Luật thanh tra năm 2004 chưa thể hiện rõ cơ quan Thanh tra nhà nước vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, vừa tiến hành thanh tra dẫn tới cơ quan thanh tra có nơi chỉ đơn thuần được coi là công cụ của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp, chưa phát huy được tính chủ động và tính tự chịu trách nhiệm khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, một số quyền hạn chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao… Vì vậy, Luật Thanh tra năm 2010 đã chính thức ghi nhận cơ quan Thanh tra nhà nước thực hiện đồng thời hai chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra và tiến hành thanh tra. Đây là một bước hoàn thiện về chức năng của cơ quan Thanh tra nhà nước và trên cơ sở đó, quyền hạn, nhiệm vụ của cơ quan Thanh tra nhà nước cũng được xác định thành hai nhóm trên cơ sở hai chức năng này.
2. Mục đích của hoạt động thanh tra trong từng giai đoạn:
Trên cơ sở nền tảng là địa vị pháp lý, chức năng được giao, mục đích của hoạt động thanh tra mỗi giai đoạn cũng có những sự thay đổi nhất định xuất phát từ bối cảnh kinh tế – xã hội và yêu cầu của quản lý nhà nước trong mỗi giai đoạn phát triển. Mục đích này cũng là một trong những cơ sở quan trọng để xác định thẩm quyền của cơ quan thanh tra, cho ra nhiệm vụ mang tính trọng tâm và những quyền hạn cần có để có thể thực hiện những nhiệm vụ mang tính trọng tâm phù hợp với mục đích của hoạt động thanh tra giai đoạn đó.
Trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, mục đích của hoạt động thanh tra được xác định là: “Thanh tra… nhằm phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần thúc đẩy hoàn thành nhiệm vụ, hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân”. Như vậy, hai mục đích được nhấn mạnh đầu tiên là phát huy nhân tố tích cực và phòng ngừa, xử lý các hành vi vi phạm. Lý do được các nhà làm luật đưa ra là giai đoạn đó, nền kinh tế của nước ta còn chịu nhiều dấu ấn của cơ chế kế hoạch hóa tập trung, mọi hoạt động của nền kinh tế đều theo sự chỉ đạo của Nhà nước, làm triệt tiêu sự sáng tạo, hoạt động kinh tế – xã hội bị gò bó. Do đó, việc phát huy những nhân tố tích cực, nhân rộng những cách làm mới là việc làm cần thiết. Đến Luật thanh tra năm 2004, mục đích của hoạt động thanh tra có sự thay đổi đáng kể: “Hoạt động thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” (Điều 3). Như vậy, ưu tiên hàng đầu của giai đoạn này là phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật và phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật. Đây là giai đoạn đổi mới nền kinh tế một cách mạnh mẽ, phát sinh không ít tiêu cực, các hành vi vi phạm pháp luật dưới mọi hình thức có chiều hướng gia tăng và pháp luật còn nhiều lỗ hổng, chưa phát triển kịp sự vận động của kinh tế – xã hội.
Đến Luật Thanh tra năm 2010 và Luật Thanh tra năm 2022, mục đích của hoạt động thanh tra về cơ bản vẫn như Luật Thanh tra năm 2004 nhưng mục đích phát hiện hạn chế, sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải pháp, biện pháp khắc phục được đưa lên đầu tiên. Có thể nói, đây là giai đoạn mà hoạt động của Chính phủ bắt đầu tách bạch rõ ràng hơn giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng điều hành sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Chính phủ bắt đầu chuyển hướng sang thực hiện đầy đủ hơn quyền hành pháp nhằm xây dựng Chính phủ kiến tạo, thiết lập nền quản trị tốt theo mô hình quản lý công mới, vai trò của Chính phủ trong hoạch định, xây dựng chính sách quan trọng hơn bao giờ hết. Do vậy, trên cơ sở mục đích đó, thẩm quyền của cơ quan thanh tra cần chuyển mạnh sang thực hiện nhiệm vụ đánh giá hiệu quả của chính sách, đánh giá hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính, công chức thanh tra công vụ. Điều này cũng giúp hoạt động thanh tra không bị chồng chéo về thẩm quyền với kiểm toán nhà nước – một thiết chế đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực, việc chấp hành pháp luật và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công.
3. Nguyên tắc xác định và thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng:
Các cơ quan hành chính nhà nước được chia thành cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền riêng (Bộ, ngành, sở – được giao chức năng quản lý ngành, lĩnh vực nhất định) và cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung (Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp). Việc xác định thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền riêng có những nguyên tắc khác với xác định thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung. Cơ quan thanh tra nhà nước là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng. Vì vậy, việc xác định thẩm quyền của cơ quan Thanh tra Nhà nước phải dựa trên nguyên tắc xác định và thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền riêng. Cụ thể như sau:
Việc cụ thể hóa thẩm quyền của cơ quan Thanh tra nhà nước phải dựa trên tính chất của thẩm quyền riêng: phạm vi thẩm quyền chỉ trong ngành, lĩnh vực được phân công theo quy định của pháp luật, người đứng đầu cơ quan Thanh tra Nhà nước phải chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện thẩm quyền, ký trực tiếp, không ký thay mặt trên các văn bản quản lý hành chính (khác với Uỷ ban nhân dân hoạt động theo chế độ tập thể, Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký thay mặt Uỷ ban nhân dân).Việc xác định thẩm quyền của người đứng đầu phải tuân thủ quy định của Luật Tổ chức Chính phủ về nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: (i) Với tư cách là thành viên Chính phủ: Đề xuất với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các chủ trương, chính sách, cơ chế, văn bản pháp luật… chịu trách nhiệm về toàn bộ nội dung và tiến độ trình các đề án, dự án, văn bản pháp luật được giao…; (ii) Với tư cách là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ: Lãnh đạo, chỉ đạo và chịu trách nhiệm cá nhân về mọi mặt công tác của bộ, cơ quan ngang bộ; chỉ đạo các đơn vị trực thuộc tổ chức triển khai thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án đã được phê duyệt, các nhiệm vụ của bộ, cơ quan ngang bộ được Chính phủ giao; Quyết định theo thẩm quyền hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ mà mình là người đứng đầu; Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền; Quyết định phân cấp cho chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm vụ liên quan đến ngành, lĩnh vực được giao quản lý theo phạm vi lãnh thổ; phân cấp, ủy quyền cho các tổ chức, đơn vị trực thuộc; Lãnh đạo, chỉ đạo công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc… (theo Điều 33 và 34 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015); (iii) Trong mối quan hệ với chính quyền địa phương: Chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện các nhiệm vụ công tác thuộc ngành, lĩnh vực được phân công hoặc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao; Đề nghị Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản pháp luật của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trái với các văn bản về ngành, lĩnh vực được phân công…(theo Điều 36 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015).
Cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền riêng có thể tổ chức theo hệ thống dọc (bộ sẽ quản lý tập trung, thống nhất đối với các cơ quan của ngành, lĩnh vực đó tại địa phương về cả tổ chức và hoạt động) hoặc tổ chức theo mô hình song trùng trực thuộc (vừa trực thuộc về tổ chức, hoạt động vào cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung ở địa phương – Ủy ban nhân dân các cấp, vừa chỉ chịu chỉ đạo, hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ của bộ). Với ngành, lĩnh vực theo mô hình song trùng trực thuộc như ngành Thanh tra thì việc xác định thẩm quyền của cơ quan thanh tra ở địa phương phải được đặt trong mối quan hệ về thẩm quyền với Ủy ban nhân dân cùng cấp và cơ quan thanh tra cấp trên, sao cho bao quát được những đối tượng quản lý của Ủy ban nhân dân cùng cấp nhưng không chồng chéo với thẩm quyền của cơ quan thanh tra cấp trên và chịu sự chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ thống nhất của Thanh tra Chính phủ.
4. Nguyên tắc và mức độ phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước:
Tùy vào mô hình tổ chức bộ máy của mỗi quốc gia mà việc phân cấp, phân quyền cho các cơ quan nhà nước có sự khác nhau. Phân quyền được hiểu là việc phân chia quyền lực cho một cơ quan, đơn vị để thực hiện hiệu quả chức năng quản lý nhà nước. Phân cấp quản lý nhà nước được hiểu là sự chuyển giao thẩm quyền từ cấp trên cho cấp dưới và xác định phạm vi thẩm quyền của mỗi cấp.
Việc xác định thẩm quyền của cơ quan Thanh tra Nhà nước các cấp cũng liên quan trực tiếp, chặt chẽ đến chủ trương, quy định phân cấp, phân quyền của Đảng và Nhà nước. Nguyên tắc, mức độ phân cấp, phân quyền trong bộ máy hành chính nhà nước được xác lập trong Hiến pháp và pháp luật có một số điểm sau là căn cứ, phạm vi để xác định thẩm quyền của từng cơ quan thanh tra trong hệ thống cơ quan Thanh tra nhà nước:
(i) Dựa trên quy định tại Điều 112 Hiến pháp năm 2013 thì: (1) Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. (2) Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương; trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.
(ii) Dựa trên quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương:
Việc phân định thẩm quyền cho chính quyền địa phương được thực hiện trên các nguyên tắc: (1) Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia; (2) Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật; (3) Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa chính quyền địa phương các cấp đối với các hoạt động kinh tế – xã hội trên địa bàn lãnh thổ; (4) Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp xã trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương cấp huyện; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp huyện trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương cấp tỉnh; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp tỉnh trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước ở trung ương, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ có quy định khác (theo Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi, bổ sung năm 2019).
Chính những nguyên tắc về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước như đã nêu đã quyết định trực tiếp đến việc xác định thẩm quyền của các cơ quan Thanh tra nhà nước các cấp. Khi quy định thẩm quyền (nhiệm vụ, quyền hạn) cho cơ quan Thanh tra nhà nước các cấp không thể vượt khỏi các nguyên tắc phân định thẩm quyền nói trên. Theo đó, về nguyên tắc, phạm vi quản lý tới đâu thì thanh tra tới đó (Thanh tra Chính phủ thực hiện thẩm quyền thanh tra trong phạm vi quản lý của Thủ tướng Chính phủ, Thanh tra tỉnh thanh tra trong phạm vi quản lý của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, Thanh tra huyện thanh tra trong phạm vi quản lý của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện …). Bên cạnh đó, thẩm quyền cụ thể của từng cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra cũng phải dựa trên mức độ phân cấp, phân quyền giữa các cấp đã được ghi nhận trong các văn bản pháp luật. Một mặt, cơ quan thanh tra cấp trên không được thâu tóm những thẩm quyền về mặt nguyên tắc chung phải được phân quyền cho cấp dưới,mặt khác không được trao cho cơ quan thanh tra cấp dưới những thẩm quyền mà về nguyên tắc chung chưa được phép phân quyền cho cấp dưới.
ThS. Phạm Thị Thu Hiền
Phó Hiệu trưởng Trường Cán bộ Thanh tra