1. “Giám sát đầu tư của cộng đồng” là hoạt động tự nguyện của dân cư sinh sống trên địa bàn xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là địa bàn cấp xã) nhằm theo dõi, kiểm tra việc chấp hành các quy định về quản lý đầu tư của cơ quan, đơn vị liên quan trong quá trình đầu tư; phát hiện, kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý các vi phạm về đầu tư (trừ các chương trình, dự án bí mật quốc gia theo quy định của pháp luật)[1].
Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng là chủ thể được Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã thành lập nhằm mục đích giữ vai trò đại diện cho nhân dân trong xã, phường, thị trấn thực hiện quyền giám sát các dự án đầu tư, công trình xây dựng do địa phương đầu tư hay các công trình do nhà nước và nhân dân cùng làm trên địa bàn xã, phường, thị trấn; thay mặt nhân dân đưa ra các yêu cầu, kiến nghị, phản ánh đối với các vấn đề liên quan trong quá trình thực hiện giám sát như: Yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cung cấp các thông tin về quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng chi tiết các khu đô thị, khu dân cư, khu công nghiệp… yêu cầu các đối tượng chịu sự giám sát trả lời, cung cấp thông tin phục vụ việc giám sát; kiến nghị các cấp có thẩm quyền đình chỉ đầu tư, vận hành dự án trong trường hợp có tác động xấu đến vệ sinh – môi trường, chất lượng công trình không đúng dự toán – thiết kế, hoặc do chủ đầu tư không bảo đảm công khai, minh bạch về đầu tư theo quy định của pháp luật; phản ánh với các cơ quan nhà nước về kết quả giám sát đầu tư của cộng đồng và kiến nghị các biện pháp xử lý…
Mục tiêu của hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng là bảo đảm việc đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội trên địa bàn xã, phường đúng quy định, đúng mục tiêu, đúng tiến độ, có hiệu quả và bảo đảm về chất lượng công trình; góp phần phòng, chống lãng phí, thất thoát các nguồn lực trong quá trình triển khai thực hiện dự án thuộc các công trình; phòng, chống xâm hại lợi ích cộng đồng, gây ô nhiễm môi trường trong quá trình chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, quản lý vận hành, sử dụng các công trình. Để thực hiện được các mục tiêu này, cộng đồng cần thực hiện các hoạt động giám sát đầu tư chính như: Giám sát việc chuẩn bị đầu tư; giám sát việc đền bù giải phóng mặt bằng, tái định cư; giám sát tiến độ thực hiện đầu tư; giám sát việc cấp vốn đầu tư; giám sát việc làm xâm hại lợi ích cộng đồng; giám sát tác động môi trường; giám sát việc quản lý, vận hành công trình; giám sát thi công, chất lượng công trình; giám sát việc nghiệm thu, bàn giao công trình.
Giám sát đầu tư của cộng đồng được thực hiện thông qua nhiều phương thức, trong đó có việc thành lập Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng để giám sát đối với từng dự án cụ thể. Chủ thể thành lập Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nơi có dự án triển khai. Vì vậy, về bản chất mối quan hệ phối hợp giữa giám sát đầu tư của cộng đồng với hoạt động thanh tra, kiểm tra là mối quan hệ của chủ thể giám sát là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với cơ quan thanh tra, kiểm tra.
Mối quan hệ phối hợp giữa Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với các cơ quan thanh tra, kiểm tra là mối quan hệ giữa một bên là chủ thể giám sát xã hội, đại diện cho cộng đồng dân cư với bên kia là các cơ quan nhà nước được pháp luật trao quyền trong hoạt động thanh tra, kiểm tra. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã là cơ quan ra quyết định thành lập Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, là chủ thể được pháp luật trao quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết các kiến nghị giá m sát. Tuỳ theo nội dung, tính chất, mức độ sai phạm mà Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã sẽ thực hiện việc phối hợp với các chủ thể có thẩm quyền để tiếp tục thanh tra, kiểm tra, điều tra làm rõ tính chất, mức độ sai phạm; kiến nghị việc hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật hoặc kiến nghị xử lý hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức; hoặc việc phối hợp chỉ là cung cấp thông tin đầu vào để các cơ quan thanh tra, kiểm tra xây dựng kế hoạch công tác của mình để thực hiện các hoạt động thanh tra, kiểm tra.
2. Theo quy định, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã chủ trì thành lập Ban Giám sát đầu tư cộng đồng cho từng chương trình, dự án. Thành phần của Ban Ban Giám sát đầu tư cộng đồng ít nhất là 05 người, gồm đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã, Ban thanh tra nhân dân và đại diện người dân trên địa bàn; lập kế hoạch giám sát đầu tư của cộng đồng đối với các chương trình, dự án trên địa bàn và thông báo cho chủ chương trình, chủ đầu tư, ban quản lý chương trình, dự án về kế hoạch và thành phần Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng chậm nhất 45 ngày trước khi thực hiện; hướng dẫn Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát đầu tư theo quy định của pháp ; hỗ trợ Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng trong việc thông tin liên lạc, lập và gửi các báo cáo giám sát đầu tư của cộng đồng; hướng dẫn, động viên cộng đồng tích cực thực hiện quyền giám sát đầu tư theo quy định; xác nhận các văn bản phản ánh, kiến nghị của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng trước khi gửi các cơ quan có thẩm quyền.
Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã căn cứ điều kiện của xã, bố trí địa điểm làm việc để Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng tổ chức các cuộc họp và lưu trữ tài liệu phục vụ giám sát đầu tư của cộng đồng; tạo điều kiện sử dụng các phương tiện thông tin, liên lạc của Ủy ban nhân dân xã phục vụ giám sát đầu tư của cộng đồng.
Điều 19 Nghị định số 59/2023/NĐ-CP quy định công tác phối hợp thực hiện hoạt động của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng:
– Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng liên hệ chặt chẽ với Nhân dân để nắm bắt thông tin do Nhân dân phản ánh, kịp thời báo cáo đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền để giải quyết; đồng thời, thông tin lại cho Nhân dân về kết quả giải quyết của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
– Cơ quan quản lý nhà nước, chủ chương trình, chủ đầu tư, ban quản lý chương trình, dự án có trách nhiệm tạo điều kiện thuận lợi để Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
– Ban giám sát đầu tư của cộng đồng: Tổ chức thực hiện giám sát đầu tư của cộng đồng theo chương trình, kế hoạch đã đề ra; tiếp nhận các thông tin do công dân phản ánh để gửi tới các cơ quan quản lý có thẩm quyền theo quy định; tiếp nhận và thông tin cho công dân biết ý kiến trả lời của các cơ quan quản lý có thẩm quyền về những kiến nghị của mình; định kỳ hoặc đột xuất báo cáo Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã về kết quả giám sát đầu tư của cộng đồng.
Phối hợp giữa chủ thể giám sát và các chủ thể có liên quan là nội dung xuyên suốt toàn bộ quá trình giám sát. Nội dung phối hợp được thể hiện từ khâu cung cấp thông tin, tài liệu, bảo đảm nguồn lực cho việc giám sát, xử lý kết quả giám sát, theo dõi, đôn đốc kết quả giám sát.
Điều 7 Luật Thanh tra năm 2022 quy định trách nhiệm phối hợp giữa cơ quan thực hiện chức năng thanh tra với cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan:
1. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan thực hiện chức năng thanh tra có trách nhiệm phối hợp với cơ quan công an, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan kiểm toán nhà nước, cơ quan, tổ chức có liên quan, người có thẩm quyền trong phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật.
2. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan điều tra, Viện kiểm sát nhân dân có trách nhiệm xem xét kiến nghị khởi tố vụ án hình sự do cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyển đến và trả lời bằng văn bản về việc xử lý kiến nghị đó.
3. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có trách nhiệm thực hiện yêu cầu, kiến nghị của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra và trả lời bằng văn bản về việc thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định xử lý đó.
Có thể nhận thấy, các văn bản pháp luật đã quy định mang tính nguyên tắc về mối quan hệ phối hợp giữa giám sát đầu tư của cộng đồng với hoạt động thanh tra, kiểm tra trong thực hiện nhiệm vụ.
Về bản chất, giám sát đầu tư của cộng đồng là hoạt động giám sát không mang tính quyền lực nhà nước nên hiệu lực đối với kiến nghị giám sát chưa được quan tâm thực hiện. Vì vậy, xây dựng cơ chế phối hợp giữa giám sát đầu tư của cộng đồng (thông qua chủ thể là Mặt trận tổ quốc Việt Nam các cấp) với các thiết chế thanh tra, kiểm tra sẽ là cơ sở cho việc các cơ quan trao đổi, cung cấp thông tin, tài liệu; tổ chức tập huấn nghiệp vụ cho chủ thể giám sát; tiếp nhận, xử lý kết quả giám sát; phối hợp cùng thực hiện hoạt động giám sát. Ưu điểm của giám sát cộng đồng là phát huy được vai trò của quần chúng nhân dân trong thực hiện dân chủ ở cơ sở, trong đó quần chúng nhân dân có nhiều người dân tâm huyết, trách nhiệm, có năng lực, trình độ, sẵn sàng tham gia vào hoạt động chung vì lợi ích của cộng đồng. Vì mang tính chất nhân dân nên chủ thể giám sát cộng đồng đa dạng, phong phú; thành phần giám sát thường là những người có uy tín trong cộng đồng. Nếu kết hợp tốt với ưu điểm của các thiết chế thanh tra, kiểm tra, đó là hoạt động mang tính chất nghiệp vụ cao, thẩm quyền mạnh, có các biện pháp bảo đảm về pháp lý để có thể xử lý đối với chủ thể có hành vi vi phạm và có đội ngũ cán bộ, công chức có trình độ chuyên môn, nghiệp vụ. Vì vậy, trong tổng thể cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, các thiết chế kiểm soát bên trong và bên ngoài (giám sát của cộng đồng) với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao cần phải có cơ chế phối hợp trên các mặt công tác.
Trong hoạt động của mình, các cơ quan thanh tra, kiểm tra cũng cần có thông tin do người dân, báo chí, các chủ thể khác trong xã hội phản ánh về hành vi vi phạm, tiêu cực, lãng phí để làm căn cứ xây dựng chương trình, kế hoạch công tác của mình. Thông qua hoạt động giám sát, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng có thể nắm bắt được thông tin về hành vi vi phạm của chủ đầu tư, nhà thầu nhưng không có các biện pháp kiểm tra, xác minh làm rõ. Thông qua cơ chế phối hợp được thiết lập, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Việt Nam các cấp có thể phản ánh, gửi kiến nghị giám sát đến các cơ quan này để họ xây dựng chương trình, kế hoạch công tác của mình hoặc tiếp tục kiểm tra, xác minh làm rõ nội dung kiến nghị. Các cơ quan thanh tra, kiểm tra có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật quy định, được trang bị kỹ năng, nghiệp vụ và kiến thức về các vấn đề liên quan đến nội dung giám sát nên khi tiếp nhận phản ánh, kiến nghị họ sẽ có quy trình, biện pháp nghiệp vụ để tiếp nhận, xử lý. Do đó, cần thiết phải xây dựng cơ chế phối hợp giữa các chủ thể có thẩm quyền nhằm phát huy vai trò, trách nhiệm của mỗi bên trong thực hiện nhiệm vụ, thẩm quyền được giao.
3. Trong tổng thể cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, giám sát cộng đồng là hình thức giám sát mang tính nhân dân sâu sắc. Giám sát cộng đồng chỉ mang tính phát hiện, phản biện, kiến nghị xử lý, lên án tạo sức ép dư luận, mà không sử dụng biện pháp chế tài nhà nước để xử lý kết quả giám sát. Hậu quả pháp lý của giám sát cộng đồng không phải là những hình thức xử lý trực tiếp mà là những kiến nghị, những đề đạt với các cơ quan Đảng và Nhà nước có thẩm quyền; được bảo đảm bởi sức ép của dư luận và tính công khai trong quá trình xem xét vụ việc. Đây là đặc điểm chính thể hiện sự khác biệt giữa giám sát cộng đồng với giám sát mang tính quyền lực nhà nước với các thiết chế kiểm soát quyền lực từ phía nhà nước. Trong tổng thể cơ chế kiểm soát quyền lực, mỗi phương thức có những ưu điểm, hạn chế riêng, nhưng kết hợp với nhau sẽ tạo thành cơ chế tổng thể nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước. Vì vậy, nâng cao mối quan hệ giữa giám sát đầu tư của cộng đồng với hoạt động thanh tra, kiểm tra cần tập trung vào các vấn đề sau:
Thứ nhất, Ban Thường trực Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Thanh tra Chính phủ cần có Chương trình phối hợp công tác giữa hai cơ quan, tập trung vào các nội dung: Phối hợp trong tiếp nhận thông tin, phản ánh, kiến nghị; đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn nghiệp vụ; trong xây dựng chương trình, kế hoạch công tác… và các nội dung khác có liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ của mỗi cơ quan. Trên cơ sở đó, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp và các cơ quan thanh tra xây dựng và thực hiện chương trình, kế hoạch phối hợp công tác hàng năm phù hợp với thực tế tại địa phương.
Thứ hai, các cơ quan thanh tra cần tăng cường thanh tra trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân về thực hiện công khai, minh bạch theo quy định của Luật phòng, chống tham nhũng, trọng tâm là công khai, minh bạch khi thực hiện các dự án/công trình xây dựng cơ sở hạ tầng sử dụng ngân sách nhà nước. Thông qua hoạt động thanh tra trách nhiệm việc thực hiện công khai, minh bạch sẽ góp phần nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong thực hiện dự án, công trình, qua đó hỗ trợ đối với hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng. Bên cạnh đó, đối với các công trình, dự án trong quá trình triển khai có nhiều vấn đề được dư luận phản ánh hoặc Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng kiến nghị thì cần nắm bắt thêm thông tin để đưa vào chương trình, kế hoạch thanh tra hoặc tiến hành thanh tra đột xuất nếu cần thiết.
Thứ ba, trong công tác phòng, chống tham nhũng, giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh, các cơ quan thanh tra cần chủ động tăng cường nắm bắt thông tin phản ánh, kiến nghị từ người dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng thông qua nhiều phương thức khác nhau để chủ động trong việc xây dựng chương trình công tác và giải quyết kịp thời những vấn đề phát sinh được người dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng phản ánh, kiến nghị. Đối với những phản ánh, kiến nghị liên quan đến việc triển khai dự án, công trình đầu tư cơ sở hạ tầng có đầy đủ thông tin, tài liệu kèm theo thì cần quan tâm tiếp nhận, xử lý, giải quyết theo thẩm quyền.
Thứ tư, các cơ quan Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện cần tăng cường phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp trong tập huấn về nghiệp vụ giám sát cho thành viên Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng; chủ động trao đổi thông tin từ cơ sở để nắm bắt tình hình thực hiện dự án, kịp thời tư vấn, hỗ trợ về nghiệp vụ cho các thành viên Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng về các vấn đề liên quan đến chuyên môn, kỹ thuật hay xác định nội dung, mức độ của hành vi vi phạm được phát hiện thông qua hoạt động giám sát. Có thể phân công cho đầu mối 01 phòng nghiệp vụ thuộc Thanh tra tỉnh hoặc cán bộ tại Thanh tra huyện hỗ trợ về chuyên môn, nghiệp vụ đối với những vấn đề mà Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng cần tư vấn, hỗ trợ, nhất là những vấn đề liên quan đến chuyên môn, kỹ thuật về xây dựng.
Thứ năm, các cơ quan Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện cần thiết lập “đường dây nóng” hoặc kênh tiếp nhận thông tin chuyên biệt từ Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp, đặc biệt là từ các Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, có cơ chế bảo mật thông tin được phản ánh, cũng như tiếp nhận, xử lý kịp thời phản ánh của Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng về những vấn đề được phát hiện thông qua hoạt động giám sát đầu tư của cộng đồng.
CN. Đậu Thị Hiền
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra
[1] Khoản 10, Điều 3 Nghị định số 29/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 của Chính phủ quy định về trình tự, thủ tục thẩm định dự án quan trọng quốc gia và giám sát, đánh giá đầu tư.