1. Pháp luật về tổ chức cơ quan thuộc Chính phủ
Theo Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019, Nghị định số 10/2016/NĐ-CP ngày 01/02/2016 của Chính phủ quy định về cơ quan thuộc Chính phủ và Nghị định số 47/2019/NĐ-CP ngày 05/6/2019 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 10/2016/NĐ-CP ngày 01 tháng 02 năm 2016 của Chính phủ quy định về cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan thuộc Chính phủ do Chính phủ thành lập, có chức năng phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ; thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo; đồng thời cơ quan thuộc Chính phủ chịu sự quản lý nhà nước của Bộ quản lý ngành, lĩnh vực.
Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà năm 1959 (Hiến pháp năm 1959) xác lập các quy định về các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ. Cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ có thẩm quyền ban hành thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư, chỉ thị ấy. Hiến pháp năm 1959 đã xác lập vị trí của cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ có quyền hạn ngang với các Bộ. Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980 (Hiến pháp năm 1980), cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ được gọi là cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng. Bản Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (Hiến pháp năm 1992), cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng được đổi tên thành cơ quan thuộc Chính phủ. Đến thời điểm này, các cơ quan thuộc Chính phủ là cơ quan hiến định. Đến Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001 và Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, các cơ quan thuộc Chính phủ không còn là cơ quan hiến định. Qua các thời kỳ, cơ quan thuộc Chính phủ được sáp nhập, điều chỉnh cho phù hợp với tình hình, điều kiện phát triển của đất nước. Luật Tổ chức Chính phủ năm 1992 quy định chung cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước. Tuy nhiên đến năm 2001, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 không còn quy định chức năng, nhiệm vụ tương tự cơ quan bộ như trước. Theo nhận định của các chuyên gia cho thấy đây là xu hướng chung của công cuộc cải cách hành chính, các cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước được sáp nhập vào các bộ, ngành.
Theo một số mô hình tổ chức nhà nước trên thế giới, cơ quan theo khái niệm trực thuộc Chính phủ có ba chức năng chính: quản lý hành chính nhà nước; giúp việc Chính phủ; nghiên cứu, hành chính – sự nghiệp. Theo một số mô hình này, các cơ quan thuộc Chính phủ xuất phát từ thực tiễn quản lý phù hợp với điều kiện của từng quốc gia. Các cơ quan này có đặc điểm dễ thành lập hoặc giải thể hơn tổ chức của cơ quan bộ và mang tính năng động để điều hành những công việc cụ thể. Thẩm quyền của các cơ quan này không thể bằng cơ quan bộ nhưng lại có thể phát huy những ưu điểm phù hợp với tính chất nhất thời và có thể sắp xếp, tổ chức lại dễ dàng. Xu hướng của các nước trên thế giới là tinh gọn, đơn giản hoá bộ máy nhà nước, phân định rõ nhiệm vụ nhằm tránh chồng chéo về nhiệm vụ quản lý.
Từ bản Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001, Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chính phủ thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia trong đó có lãnh đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Vị trí của cơ quan thuộc Chính phủ tuy không còn hiến định nhưng cơ quan thuộc Chính phủ vẫn có vai trò quan trọng, giúp việc cho Chính phủ một số nhiệm vụ cần sự chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ. Theo khoản 1 Điều 2 Nghị định 10/2016/NĐ-CP thì cơ quan thuộc Chính phủ do Chính phủ thành lập, có chức năng phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước của Chính phủ; thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo, quy định này có quan điểm tương đồng với xu hướng chung của các nước trên thế giới. Cơ quan thuộc Chính phủ của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam chủ yếu vẫn chỉ là cơ quan có thẩm quyền nội bộ nghĩa là thẩm quyền do pháp luật quy định có hiệu lực không tác động ra bên ngoài cơ quan, không có hiệu lực bắt buộc đối với các đối tượng ngoài phạm vi cơ quan. Phạm vi lãnh đạo của thủ trưởng các cơ quan này cũng chỉ tác động trong phạm vi nội bộ. Hầu hết các cơ quan thuộc Chính phủ hiện nay là đơn vị sự nghiệp, có cơ chế thu chi theo quy định về đơn vị sự nghiệp, phục vụ nghiên cứu khoa học, xuất bản, đưa tin dưới sự chỉ đạo của Chính phủ. Cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc cung cấp dịch vụ công quan trọng chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ. Ngoài ra, các cơ quan thuộc Chính phủ còn chịu sự quản lý nhà nước của các bộ, ngành theo lĩnh vực. Như vậy, cơ quan thuộc Chính phủ hiện nay không còn mang tính hành chính nhà nước đặc trưng như quy định tại các bản Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980. Cơ quan thuộc Chính phủ vẫn thật sự cần thiết trong thực tiễn đòi hỏi về sự điều hành trực tiếp, quan trọng của Chính phủ. Về mặt thẩm quyền, các cơ quan thuộc Chính phủ vẫn mang tính chất quản lý những nhiệm vụ do Chính phủ điều hành và không thể thiếu trong nền hành chính nhà nước.
2. Hoạt động thanh tra, kiểm tra của cơ quan trực thuộc Chính phủ
Lịch sử hình thành và phát triển các cơ quan thuộc Chính phủ ban đầu từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời với thẩm quyền tương đương cơ quan Bộ với nhiều cơ quan có thẩm quyền là cơ quan hành chính nhà nước. Các cơ quan thuộc Chính phủ được ban hành thông tư, chỉ thị có hiệu lực đối với ngành, lĩnh vực được giao trên phạm vi toàn quốc và kiểm tra việc thi hành các thông tư, chỉ thị. Như vậy, có thể thấy thẩm quyền của cơ quan thuộc Chính phủ được ban hành và kiểm tra việc thi hành các văn bản do mình ban hành. Cơ quan thuộc Chính phủ có đối tượng quản lý riêng của mình không thuộc phạm vị nội bộ và có thẩm quyền kiểm tra các đối tượng đó. Trong thời kỳ ban đầu, thẩm quyền thanh tra rất lớn với các quyền về hoạt động tư pháp. Giai đoạn đất nước thống nhất, hoạt động thanh tra là bộ phận của quyền hành pháp và tập trung trong cơ quan hành chính nhà nước. Do đó, hoạt động chủ yếu của cơ quan thuộc Chính phủ chủ yếu vẫn là kiểm tra trừ một số ngành, lĩnh vực cơ quan thanh tra trung ương và thủ trưởng cơ quan trung ương quy định được thành lập cơ quan thực hiện chức năng thanh tra.
Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001, cơ quan thuộc Chính phủ không được quy định trong Hiến pháp, không còn là cơ quan hiến định. Các kỳ họp Quốc hội đã sáp nhập phần lớn các cơ quan thuộc Chính phủ vào các bộ, ngành, cơ quan trung ương. Số lượng cơ quan thuộc Chính phủ giảm nhiều và chỉ còn một số cơ quan có quyền hạn không còn tương tự Bộ trưởng và có chức năng quản lý nhà nước như trước. Các cơ quan thuộc Chính phủ gần như chỉ có thẩm quyền nội bộ không có tác động, ảnh hưởng đến cơ quan, tổ chức ngoài các đơn vị đó. Các cơ quan thuộc Chính phủ hiện nay chủ yếu thực hiện các chức năng thiên về nghiên cứu, một số cơ quan được giao chức năng quản lý nhà nước nhưng về chức năng hành chính vẫn phụ thuộc vào quản lý của các Bộ, ngành quản lý ngành, lĩnh vực liên quan. Do đó, chức năng thanh tra thuộc về các cơ quan Bộ, ngành là chủ yếu. Các cơ quan thuộc Chính phủ chỉ thực hiện chức năng kiểm tra, thanh tra chuyên ngành trong khi mình có lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể và được Chính phủ chỉ đạo trực tiếp. Tư duy về bộ máy cơ quan thanh tra chủ yếu là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước cụ thể, cơ quan thực hiện chức năng thanh tra phải đảm bảo thuộc bộ máy hành chính đó và chủ yếu thuộc các cơ quan của Chính phủ với bộ máy ổn định, có chức năng quản lý nhà nước và nằm trong tổng thể của bộ máy hành chính nhà nước. Tuy nhiên, đã có chức năng quản lý nhà nước thì phải có công tác thanh tra, cơ quan thanh tra đó phải mang tính độc lập với cơ quan nhà nước cùng cấp. Việc xây dựng cơ quan thanh tra ra sao và hoạt động thanh tra đó phải đảm bảo nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước của cơ quan mới là điều quan trọng. Do đó, nếu chỉ có chức năng kiểm tra, thanh tra chuyên ngành tại cơ quan thuộc Chính phủ thì chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao và vị trí trong tổng thể bộ máy nhà nước, bộ máy hành chính.
3. Tổ chức và hoạt động thanh tra trong cơ quan thuộc Chính phủ theo pháp luật Thanh tra
Theo Nghị quyết số 20/NQ-CP ngày 17/2/2023 về một số nhiệm vụ, giải pháp triển khai sắp xếp tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan thuộc Chính phủ trên cơ sở sắp xếp lại tổ chức bộ máy thống nhất trong việc sắp xếp tổ chức bộ máy, biên chế, phù hợp với vị trí việc làm và theo các quy định pháp luật chuyên ngành liên quan. Mục tiêu đề ra của sắp xếp tổ chức bộ máy nhằm đảm bảo hệ thống hành chính nhà nước thực sự hoạt động tinh gọn, hiệu quả với quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Nhân sự của bộ máy đảm bảo chất lượng, được sắp xếp, đãi ngộ phù hợp với năng lực, sở trường và đòi hỏi đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của xã hội. Tuy nhiên, sắp xếp nhân sự và quản lý bộ máy đảm bảo yêu cầu quản lý nhà nước vẫn đòi hỏi sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của các cơ quan nhà nước trong hệ thống và kiểm soát từ các cơ quan chuyên môn có ngành, lĩnh vực quản lý về pháp luật chuyên ngành, chuyên môn và tiêu chuẩn – kỹ thuật. Do đó, thanh tra là một công cụ thiết yếu của quản lý nhà nước, một bộ phận không thể tách rời trong hoạt động của cơ quan nhà nước.
Theo Luật Thanh tra năm 2010, cơ quan thanh tra nằm trong cơ quan hành chính nhà nước, một số cơ quan nhà nước khác cũng xây dựng mô hình cơ quan thanh tra trong tổ chức nhưng chủ yếu vẫn thực hiện chức năng thanh tra nội bộ, giúp thủ trưởng cơ quan nhà nước cùng cấp quản lý về hoạt động của cơ quan, tổ chức. Các cơ quan này không thực hiện chức năng quản lý nhà nước, do đó không đảm bảo toàn diện thực hiện chức năng thanh tra theo quy định của pháp luật về thanh tra. Tuy nhiên, một số cơ quan trong đó có cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước trong ngành, lĩnh vực nhất định không có quy định cụ thể để thành lập cơ quan thanh tra mà chủ yếu là thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.
Theo Luật Thanh tra năm 2022, cơ quan thanh tra được quy định cụ thể và chi tiết hơn. Trong đó, cơ quan thanh tra được phân theo 05 nhóm cụ thể: Cơ quan thanh tra theo cấp hành chính; cơ quan theo ngành, lĩnh vực; cơ quan thanh tra ở cơ quan thuộc Chính phủ; cơ quan thanh tra trong Quân đội nhân dân, Công an nhân dân, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, cơ quan cơ yếu Chính phủ và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Theo vị trí và chức năng của từng cơ quan, cơ quan thanh tra được thành lập tương ứng theo nhiệm vụ được giao của cơ quan, tổ chức. Cơ quan thanh tra được thành lập phải đáp ứng được tiêu chí về chức năng quản lý nhà nước trong ngành, lĩnh vực được giao cụ thể. Việc quy định tổ chức cơ quan thanh tra trong cơ quan có chức năng quản lý nhà nước đảm bảo công tác quản lý nhà nước đạt hiệu lực, hiệu quả đáp ứng yêu cầu nhanh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Thanh tra là công cụ quản lý nhà nước hữu hiệu không chỉ giúp cơ quan nhà nước thực hiện tốt công tác quản lý của mình mà đồng thời có vai trò kiểm soát, phát hiện và kiến nghị xử lý các bất cập trong ngành, lĩnh vực. Từ đó, công việc của nhà nước sẽ đáp ứng hiệu quả cho phát triển kinh tế – xã hội. Việc đặt ra yêu cầu về tổ chức và hoạt động thanh tra của cơ quan, tổ chức phải đáp ứng điều kiện phải có chức năng quản lý nhà nước đã nâng cao được vai trò của thanh tra trong cơ quan, tổ chức và xã hội.
Cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước đặc thù, có tính chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo. Do đó, việc quy định cơ quan thanh tra là phù hợp với nguyên tắc “ở đâu có quản lý nhà nước, ở đó có thanh tra”. Việc liệu có bị chồng chéo trong công tác thanh tra tại các cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước lại chịu sự quản lý về ngành, lĩnh vực của các cơ quan Bộ, ngành đặt ra vấn đề phân định thẩm quyền trong hoạt động thanh tra giữa các cơ quan chuyên môn đó. Phân tích cụ thể hơn, cơ quan thuộc Chính phủ là cơ quan chuyên môn quản lý lĩnh vực Chính phủ chỉ đạo trực tiếp và mang tính chất quan trọng, do đó thanh tra cũng là công cụ để Chính phủ quản lý chặt chẽ hơn lĩnh vực mình chỉ đạo. Trước khi Luật Thanh tra năm 2022 có hiệu lực thi hành, một số cơ quan thuộc Chính phủ đã thực hiện chức năng kiểm tra, thanh tra chuyên ngành và có một bộ máy thực hiện chức năng đó. Khi Luật Thanh tra năm 2022 quy định việc thành lập cơ quan thanh tra tại cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước để đảm bảo nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước, đồng thời phân định được thẩm quyền quản lý nhà nước thông qua công tác thanh tra không bị chồng chéo với hoạt động thanh tra của các cơ quan nhà nước khác. Lĩnh vực nào được Chính phủ chỉ đạo trực tiếp thì công tác thanh tra trong lĩnh vực đó càng phải được đảm bảo về cả bộ máy, chức năng và nhiệm vụ được giao. Từ đó dần thay đổi tư duy về việc cơ quan thanh tra bị bó buộc theo cấp hành chính mà cần mở rộng, tăng thẩm quyền và độc lập với cơ quan quản lý nhà nước.
Ngô Xuân Tùng
Thanh tra Bộ Tư pháp