Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về thanh tra công vụ

Trong những năm qua, bên cạnh những thành tựu to lớn đã đạt được thì việc cải cách hành chính chưa đạt kết quả như mong muốn, chưa đáp ứng được yêu cầu của công cuộc đổi mới: Cải cách hành chính tiến bộ chậm so với mong muốn của nhân dân, doanh nghiệp, trong đó việc ban hành một số cơ chế, chính sách chưa kịp thời và chưa đồng bộ, các thủ tục hành chính chậm được cải tiến, công tác kiểm tra, giám sát thực hiện các chính sách, pháp luật của nhà nước chưa được thực hiện thường xuyên, mối quan hệ giữa một số cơ quan nhà nước với người dân còn nhiều bất cập, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức còn nhiều hạn chế, sa sút về phẩm chất đạo đức, nhũng nhiễu dân đang là cản trở cho quá trình phát triển kinh tế – xã hội.

Những khó khăn, yếu kém nêu trên do nhiều nguyên nhân khách quan nhưng chủ yếu là nguyên nhân chủ quan, trong đó cơ bản là do tình trạng vi phạm kỷ luật hành chính còn khá phổ biến, việc triển khai thực hiện các quyết định, chỉ thị của cấp trên còn chậm và thiếu nghiêm túc, tùy tiện đặt ra những quy định bất hợp lý; phẩm chất của một bộ phận cán bộ, công chức, viên chức còn thấp, thiếu tinh thần trách nhiệm đối với công việc được giao, lại thiếu sự kiểm tra giám sát nên vẫn còn một bộ phận không nhỏ viên chức lợi dụng gây phiền hà, nhũng nhiễu, khó khăn, chậm trễ trong việc giải quyết các yêu cầu của dân, của doanh nghiệp. Có thể nói rằng chất lượng đội ngũ công chức, thủ tục hành chính phiền hà đang là sự cản trở đối với sự nghiệp phát triển đất nước. 

Để nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, củng cố lòng tin của nhân dân và doanh nghiệp, góp phần thiết thực hoàn thành mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội năm 2005, tích cực chuẩn bị Đại hội Đảng bộ các cấp và Đại hội toàn quốc lần thứ X của Đảng, Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội năm 2005 đã đặt trọng tâm chỉ đạo, điều hành vào bốn vấn đề lớn, trong đó có việc cải thiện quan hệ của cơ quan hành chính với dân. Tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khoá XI, Báo cáo của Chính phủ đã nhấn mạnh: “…đặt Thanh tra công vụ thành một công tác thường xuyên trong chương trình làm việc của cán bộ lãnh đạo. Việc xiết chặt kỷ luật, kỷ cương hành chính đi đôi với việc thực hiện nghiêm chỉnh các quy chế dân chủ, công khai trong hoạt động của các cơ quan hành chính và cán bộ, công chức là giải pháp quan trọng nhất trong lúc này để làm trong sạch bộ máy, chống quan liêu, tham nhũng, nâng cao uy tín và hiệu lực quản lý nhà nước”. Báo cáo của Chính phủ trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XI tiếp tục khẳng định và nhấn mạnh: “Tăng cường kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm trong việc thực hiện chế độ công vụ của cán bộ, công chức. Sớm ban hành một văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra công vụ”  là một trong sáu (6) giải pháp định hướng chủ yếu về các cơ chế, chính sách để thực hiện các mục tiêu kế hoạch năm 2005.

Như vậy, để nhanh chóng chấn chỉnh bộ máy, ngăn chặn và đẩy lùi quan liêu, tham nhũng, yêu cầu đặt ra là trước mắt phải tạo được chuyển biến tích cực trong một số việc cần chấn chỉnh đối với bộ máy hành chính, trong đó nhấn mạnh cần tăng cường thanh tra, xử lý vi phạm trong việc thực hiện chế độ công vụ của cán bộ, công chức, đặt thanh tra công vụ thành một công tác thường xuyên trong chương trình làm việc của cán bộ lãnh đạo và phải được coi là một trong những giải pháp định hướng chủ yếu về các cơ chế, chính sách để thực hiện các mục tiêu kế hoạch đã đặt ra.

Như đã nêu trên, thanh tra công vụ là đòi hỏi rất bức thiết hiện nay. Tuy nhiên, cho tới thời điểm hiện tại, trong toàn bộ hệ thống pháp luật Việt Nam còn thiếu vắng những quy định pháp luật về thanh tra công vụ. Luật thanh tra vừa được Quốc hội ban hành cũng chỉ xác định ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam chỉ có hai hình thức thanh tra nhà nước, đó là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (Điều 4).

Liên quan trực tiếp đến việc xây dựng pháp luật về thanh tra công vụ là Luật công vụ. Với tính chất là luật nội dung, Luật công vụ sẽ xác định rõ nội hàm của “công vụ” và sẽ là cơ sở để xây dựng các văn bản pháp luật về thanh tra công vụ – là luật hình thức –  làm cơ sở pháp lý để tiến hành các hoạt động thanh tra công vụ. Do đó, về nguyên tắc, việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật thanh tra công vụ chỉ có thể tiến hành sau khi đã có Luật công vụ.

Tuy nhiên theo Đề án II của Chương trình xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước giai đoạn I (2003 – 2005) ban hành kèm theo Quyết định số 69/2003/QĐ-TTg ngày 29 tháng 4 năm 2003 của Thủ tướng Chính phủ thì việc nghiên cứu xây dựng Luật công vụ đã được Thủ tướng Chính phủ giao cho Bộ Nội vụ và hiện tại, Bộ Nội vụ đang chủ trì phối hợp với các Bộ, ngành hữu quan khẩn trương soạn thảo để trình Quốc hội ban hành trong năm 2007.

Tuy Luật công vụ chưa được ban hành nhưng để đáp ứng yêu cầu cấp bách trước mắt thì việc khẩn trương xây dựng và sớm ban hành một Nghị định của Chính phủ là cần thiết. Đối tượng, phạm vi và nội dung của thanh tra công vụ sẽ được hoàn thiện trong quá trình thực hiện thanh tra công vụ và khi Luật công vụ được ban hành.

Hiện tại, có thể xác định mục đích, yêu cầu, nội dung và đối tượng, phạm vi của thanh tra công vụ như sau:

– Phát hiện và kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý kỷ luật những cán bộ, công chức lợi dụng chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn có hành vi hách dịch, sách nhiễu, gây khó khăn, phiền hà, chậm trễ cho cơ quan, tổ chức, cá nhân trong khi giải quyết các thủ tục hành chính; Phát hiện và kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý kỷ luật những người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước để xảy ra sự chậm trễ, phiền hà, nhũng nhiễu trong cơ quan mình khi giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, cá nhân;

– Phát huy nhân tố tích cực, phát hiện và nhân rộng các mô hình, cách làm tốt, hiệu quả, được nhân dân và doanh nghiệp hoan nghênh; biểu dương, khen thưởng kịp thời những cán bộ, công chức có nhiều thành tích trong việc thực thi chức trách, nhiệm vụ của mình;

– Phát hiện những sơ hở, bất cập trong cơ chế quản lý cán bộ, công chức, nhất là việc thực thi chế độ công vụ để kiến nghị với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan; kiến nghị huỷ bỏ các thủ tục rườm rà, gây phiền hà cho doanh nghiệp và nhân dân hoặc sửa đổi các quy định, các thủ tục không còn phù hợp và hoàn thiện các thủ tục hành chính mới theo hướng công khai, đơn giản và thuận tiện;

– Ngăn chặn và phòng ngừa các tiêu cực, sai sót có thể xảy ra trong thực thi công vụ của cán bộ, công chức.

– Kịp thời phát hiện và kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý nghiêm minh mọi hành vi thiếu trách nhiệm, nhũng nhiễu, tiêu cực, làm việc cầm chừng, hiệu quả công tác thấp, ý thức chấp hành kỷ luật kém của cán bộ, công chức, bước đầu tạo ra sự chuyển biến tích cực trong việc cải thiện quan hệ của cơ quan hành chính với dân nhất là trong một số lĩnh vực đang tồn tại nhiều bức xúc, nổi cộm hiện nay, nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước, củng cố lòng tin của nhân dân và doanh nghiệp;

– Tiến hành thanh tra có trọng tâm, trọng điểm, tập trung thanh tra ở những cơ quan hành chính nhà nước có chức năng tiếp nhận, xử lý, giải quyết các thủ tục hành chính thuộc các lĩnh vực quản lý: nhà, đất, thuế, hải quan, đầu tư xây dựng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và một số vụ việc cụ thể đã được cử tri, công luận phản ánh;

– Hoạt động thanh tra công vụ phải tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra.

Các khái niệm “thanh tra” và “công vụ” được Từ điển Tiếng Việt năm 2004 của Viện Ngôn ngữ học xuất bản (Hoàng Phê chủ biên) định nghĩa như sau:

Như vậy “thanh tra công vụ” là cụm từ ghép chỉ việc kiểm tra, xem xét tại chỗ việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ (việc công) của địa phương, cơ quan, tổ chức và của những cá nhân thuộc địa phương, cơ quan, tổ chức đó, là thanh tra việc thực hiện chế độ công vụ của cán bộ, công chức làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương. Trên cơ sở quan niệm về chế độ công vụ hiện tại có thể tạm thời xác định các chức năng chính của thanh tra công vụ như sau:

– Thanh tra việc thi hành nhiệm vụ, công vụ, chức trách, nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật về nghĩa vụ, trách nhiệm, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức và các văn bản có liên quan;

– Thanh tra việc thực hiện các quy định về quy trình nghiệp vụ, thủ tục, thời gian thực hiện các thủ tục hành chính theo quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành của từng lĩnh vực;

– Thanh tra việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương hành chính, nội quy, quy chế làm việc của cơ quan, ý thức tổ chức kỷ luật và trách nhiệm trong công tác của cán bộ, công chức;

– Thanh tra việc thực hiện các quy định về công khai, minh bạch với dân, trước hết là các thủ tục hành chính và quy chế giải quyết từng loại công việc của dân; Thanh tra ý thức và thái độ của cán bộ, công chức trong quá trình giải quyết các công việc có liên quan trực tiếp đến dân và doanh nghiệp;

– Thanh tra trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước để xảy ra sự chậm trễ, phiền hà, nhũng nhiễu khi giải quyết công việc của dân và doanh nghiệp.

Về nguyên tắc, đối tượng của thanh tra công vụ là tất cả công chức, viên chức quy định tại Pháp lệnh cán bộ công chức. Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu bức xúc của việc chấn chỉnh, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, nhất là trong việc giải quyết công việc của người dân và doanh nghiệp, trước mắt có thể xác định đối tượng và phạm vi của thanh tra công vụ như sau:

– Cán bộ, công chức làm việc ở những cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý trong lĩnh vực nhà, đất, xây dựng, đăng ký kinh doanh, xét duyệt dự án, cấp vốn ngân sách nhà nước, tín dụng, ngân hàng, xuất khẩu, nhập khẩu, xuất cảnh, nhập cảnh, quản lý hộ khẩu, thuế, hải quan, bảo hiểm và các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trực tiếp giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân;

– Người đứng đầu các cơ quan nhà nước để xảy ra sự chậm trễ, phiền hà, nhũng nhiễu khi giải quyết công việc của dân và doanh nghiệp trong các lĩnh vực nêu trên.

Để xác định cơ quan có thẩm quyền tiến hành thanh tra công vụ thì cần làm rõ bản chất của hoạt động thanh tra công vụ thông qua việc tham chiếu các quy định của Luật thanh tra về khái niệm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành và nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức thanh tra nhà nước hiện tại.

Về khái niệm, Điều 4 Luật thanh tra quy định:

Như vậy, với các chức năng chính của thanh tra công vụ như đã xác định ở trên thì thanh tra công vụ là một biểu hiện cụ thể của hoạt động thanh tra hành chính.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức thanh tra nhà nước, Luật thanh tra quy định:

Đối với Thanh tra Chính phủ (Điều 15) :

Đối với Thanh tra tỉnh (khoản 1 Điều 18) :

Đối với Thanh tra huyện (khoản 1 Điều 21):

Đối với Thanh tra Bộ (khoản 1 và 2 Điều 25):

Đối với Thanh tra sở (khoản 1 và 2 Điều 28):

Như vậy, theo quy định của Luật Thanh tra thì hoạt động thanh tra công vụ – một dạng thức đặc thù của thanh tra hành chính – đã và đang được các tổ chức thanh tra thuộc hệ thống thanh tra nhà nước thực hiện. Thực tế cho thấy hình thức thanh tra này không đạt hiệu quả như mong muốn và tình trạng cán bộ, công chức cửa quyền, hách dịch, nhũng nhiễu hầu như không được thanh tra để phát hiện và xử lý nghiêm. Tuy nhiên, ở đây cần hiểu rõ nguyên nhân của thực trạng này không phải vì chưa có hoạt động thanh tra công vụ mà bởi vì hoạt động thanh tra hành chính chưa được kiên quyết tiến hành. Vấn đề đặt ra là phải xây dựng một cơ chế hữu hiệu để thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước các cấp bắt buộc phải thanh tra và xử lý nghiêm những vi phạm do cán bộ, công chức do mình quản lý gây ra.

Mới đây, ngày 21/8/2006, Ban chấp hành Trung ương Đảng đã ra Nghị quyết số 04-NQ/TW về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí. Một trong 10 chủ trương, giải pháp để đẩy mạnh toàn diện và kiên quyết cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí chính là việc nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử hành vi tham nhũng, trong đó có yêu cầu “Thanh tra Chính phủ và các cơ quan thanh tra cấp tỉnh, huyện tập trung thực hiện tốt nhiệm vụ thanh tra công vụ”.

Như vậy, thanh tra công vụ đã được xác định là một trong những nhiệm vụ quan trọng của Thanh tra Chính phủ và các cơ quan thanh tra cấp tỉnh, huyện cần tập trung thực hiện tốt để ngăn chặn, từng bước đẩy lùi tham nhũng, lãng phí; tạo bước chuyển biến rõ rệt để giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế – xã hội; củng cố lòng tin của nhân dân; xây dựng Đảng, Nhà nước trong sạch, vững mạnh; đội ngũ cán bộ, công chức kỷ cương, liêm chính.

Ngày 07/9/2006 vừa qua, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 32/2006/CT-TTg về một số biện pháp cần làm ngay để chấn chỉnh kỷ luật, kỷ cương hành chính trong giải quyết công việc của người dân và doanh nghiệp, trong đó Thủ tướng yêu cầu Bộ Nội vụ trình Chính phủ trước ngày 30/10/2006 dự thảo Nghị định quy định chế độ trách nhiệm cá nhân đối với người đứng đầu cơ quan, đơn vị hành chính và dự thảo Nghị định về thanh tra công vụ. Nghị định Quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách vừa được Chính phủ ban hành (Nghị định 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006).

Tóm lại, trong bối cảnh hiện nay thì thanh tra công vụ không chỉ là một đòi hỏi bức thiết, một yêu cầu tự thân đối với bộ máy hành chính nhà nước nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính và trật tự, kỷ cương, kỷ luật hành chính của đội ngũ công chức mà còn là quyết tâm lớn của Chính phủ nhằm chấn chỉnh, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, nhất là trong việc giải quyết công việc của người dân và doanh nghiệp. Và Nghị định về thanh tra công vụ khi được ban hành sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng để hoạt động thanh tra đặc thù này sớm được triển khai, là một trong những “liều thuốc” công hiệu để chữa trị những “căn bệnh” hiện tại của bộ máy hành chính./.