1. Đặt vấn đề
Trong hoạt động quản lý nhà nước, thanh tra và kiểm tra chuyên ngành là hai công cụ pháp lý cơ bản bảo đảm cho việc thực thi quyền lực hành chính và duy trì trật tự pháp luật. Tuy nhiên thực tế hai hoạt động này trong thời gian qua có sự giao thoa về nội dung và thẩm quyền, đặc biệt trong các lĩnh vực quản lý chuyên môn như y tế, môi trường, công thương, xây dựng, tài nguyên.
Sự ra đời của Luật Thanh tra 2025 và Nghị định 217/2025/NĐ-CP đã làm thay đổi sâu sắc nền tảng pháp lý của hai hoạt động này. Luật Thanh tra 2025 chủ trương không phân biệt thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, thực hiện mô hình thanh tra thống nhất, đồng thời nhấn mạnh yếu tố kiểm soát quyền lực và chuyển đổi số trong thanh tra. Trong khi đó, Nghị định 217/2025 lại tiếp tục khẳng định vai trò độc lập của hoạt động kiểm tra chuyên ngành, coi đây là công cụ quản lý thường xuyên của các cơ quan chuyên ngành không có chức năng thanh tra. Chính vì vậy, việc phân định ranh giới giữa thanh tra và kiểm tra chuyên ngành trở thành vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của quản lý nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị thanh tra, kiểm tra.
2. Cơ sở pháp lý và đặc điểm của hai loại hình hoạt động
Theo quy định của Nghị định 217/2025/NĐ-CP, kiểm tra chuyên ngành là hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong từng lĩnh vực, nhằm đánh giá việc tuân thủ pháp luật chuyên ngành, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật, điều kiện kinh doanh và các nghĩa vụ hành chính khác của tổ chức, cá nhân.
Điểm nổi bật của Nghị định 217/2025 là hướng đến đổi mới phương thức kiểm tra theo hướng ứng dụng công nghệ số, ưu tiên kiểm tra trực tuyến, từ xa và miễn kiểm tra thực tế đối với đối tượng có mức độ tuân thủ cao. Quy định này thể hiện tư duy quản lý hiện đại: chuyển từ “kiểm tra để phát hiện sai phạm” sang “kiểm tra để đánh giá mức độ tuân thủ và khuyến khích tự giác chấp hành pháp luật”.
Trong khi đó, Luật Thanh tra 2025 được Quốc hội thông qua ngày 25/6/2025 có nhiều thay đổi mang tính cấu trúc. Điểm đột phá là bỏ ranh giới giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, xây dựng quy trình thanh tra thống nhất, từ khâu lập kế hoạch, ban hành quyết định đến công bố kết luận và theo dõi thực hiện.
Luật cũng tinh gọn tổ chức bộ máy thanh tra, hoạt động theo mô hình hai cấp: trung ương và địa phương, giảm tầng trung gian. Đồng thời, mở rộng thẩm quyền, bổ sung hình thức thanh tra điện tử, thanh tra từ xa và tăng cường cơ chế kiểm soát quyền lực, phòng chống tham nhũng trong hoạt động thanh tra.
Như vậy, xét về bản chất pháp lý, thanh tra mang tính kiểm soát quyền hành pháp và điều chỉnh tổng thể các quan hệ trong quản lý nhà nước, trong khi kiểm tra chuyên ngành vẫn giữ vai trò công cụ kỹ thuật – nghiệp vụ chuyên sâu gắn với từng lĩnh vực cụ thể.
3. Phân định giữa hoạt động kiểm tra chuyên ngành và thanh tra
3.1. Mục tiêu và phạm vi điều chỉnh
Thanh tra là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước cao hơn, hướng đến việc phát hiện, xử lý vi phạm trong quản lý, kiến nghị sửa đổi chính sách và phòng ngừa tham nhũng, lãng phí. Mục tiêu của thanh tra không chỉ là phát hiện sai phạm cụ thể, mà còn đánh giá hiệu quả quản lý, cơ chế vận hành của cơ quan hành chính.
Ngược lại, kiểm tra chuyên ngành chủ yếu tập trung vào việc tuân thủ pháp luật kỹ thuật, tiêu chuẩn, điều kiện cụ thể của lĩnh vực quản lý chuyên môn, như kiểm tra an toàn thực phẩm, kiểm tra đo lường chất lượng, kiểm tra điều kiện sản xuất, kinh doanh. Hoạt động này thiên về đánh giá thực trạng thực hiện kỹ thuật và hành vi hành chính cụ thể, ít tác động đến cơ cấu chính sách hay bộ máy quản lý.
3.2. Chủ thể và thẩm quyền thực hiện
Hoạt động thanh tra do cơ quan thanh tra thực hiện: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ (Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Ngân hàng Nhà nước), thanh tra cơ yếu, thanh tra theo Điều ước quốc tế và Thanh tra tỉnh. Cơ quan thanh tra hoạt động độc lập tương đối với cơ quan hành chính cùng cấp, bảo đảm tính khách quan trong giám sát quyền lực.
Trong khi đó, kiểm tra chuyên ngành lại do cơ quan quản lý chuyên ngành trực tiếp tiến hành, ví dụ: Sở Y tế, Cục Quản lý thị trường, Chi cục Thú y, Cục An toàn thực phẩm… Các đơn vị này vừa có chức năng quản lý, vừa có chức năng kiểm tra. Vì vậy, hoạt động kiểm tra thường mang tính nội bộ ngành, nhằm kịp thời phát hiện và xử lý sai phạm về chuyên môn, kỹ thuật.
3.3. Hậu quả pháp lý và thẩm quyền xử lý
Kết luận thanh tra có giá trị pháp lý cao, có thể làm căn cứ để xử lý kỷ luật, xử lý hành chính hoặc chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra nếu phát hiện dấu hiệu tội phạm. Trong khi đó, biên bản kiểm tra chuyên ngành, báo cáo kết quả kiểm tra chuyên ngành chủ yếu là căn cứ để xử phạt vi phạm hành chính, thu hồi giấy phép, tạm đình chỉ hoạt động hoặc kiến nghị khắc phục vi phạm.
Điều này cho thấy thanh tra là một hoạt động giám sát quyền lực, còn kiểm tra chuyên ngành là một hoạt động quản lý kỹ thuật trong từng lĩnh vực cụ thể. Tuy nhiên, trên thực tế, ranh giới này đang bị xóa nhòa do Luật Thanh tra 2025 không còn tách biệt “chuyên ngành” và “hành chính”.
4. Những điểm giao thoa khi triển khai thực tiễn
Luật Thanh tra năm 2025 đã cơ bản khắc phục tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa hoạt động thanh tra và kiểm tra chuyên ngành (Nghị định 217/2025/NĐ-CP) thông qua việc hợp nhất mô hình thanh tra, quy định rõ cơ chế phối hợp tại Điều 58 và yêu cầu chia sẻ thông tin thống nhất trong toàn hệ thống. Tuy nhiên, trên thực tế, việc triển khai vẫn còn gặp khó khăn, cụ thể:
Thứ nhất, có sự trùng lặp về đối tượng kiểm tra
Cả thanh tra và kiểm tra chuyên ngành đều hướng tới đối tượng là tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Ví dụ cùng một nhà máy sản xuất có thể là đối tượng kiểm tra của Cục Quản lý Dược và đối tượng kiểm tra của Thanh tra Chính phủ
Thứ hai, thiếu hướng dẫn cụ thể về phối hợp giữa hai hoạt động, hiện mới quy định về nguyên tắc, chưa quy định rõ cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin, hoặc xử lý khi hai cơ quan cùng tiến hành hoạt động tại một đối tượng. Điều này có thể dẫn đến tình trạng “một doanh nghiệp bị nhiều đoàn đến cùng thời điểm”, gây áp lực và chi phí tuân thủ cao do chưa có cơ sở dữ liệu liên thông về kế hoạch thanh tra – kiểm tra
Nghị định 217/2025/NĐ-CP đã quy định xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về thanh tra, kiểm tra, nhưng hiện nay chưa đồng bộ giữa các bộ, ngành, địa phương. Vì vậy các cơ quan vẫn lập kế hoạch riêng, chưa tra cứu được thông tin của nhau, dễ dẫn đến: cùng đối tượng, cùng thời điểm, nhưng không biết bên kia đã vào kiểm tra; không có cảnh báo trùng lặp tự động.
Thứ ba, sự khác biệt về chuyên môn và nghiệp vụ cũng là rào cản. Thanh tra viên được đào tạo thiên về pháp lý, thủ tục hành chính, trong khi kiểm tra chuyên ngành đòi hỏi kiến thức kỹ thuật chuyên sâu. Khi thanh tra tiến hành hoạt động mang tính kỹ thuật, nguy cơ đánh giá nhầm lẫn, sai thực tế hoặc bỏ sót yếu tố chuyên môn là khó tránh khỏi.
Cuối cùng, chuyển đổi số trong thanh tra và kiểm tra đang diễn ra mạnh mẽ nhưng thiếu hạ tầng pháp lý tương thích. Cả hai cơ chế đều hướng tới thanh tra – kiểm tra điện tử, song quy định về chứng cứ số, biên bản điện tử, lưu trữ dữ liệu, chữ ký số vẫn chưa đầy đủ. Điều này có thể làm giảm tính pháp lý và minh bạch của hoạt động trong môi trường số.
5. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực thi
Để khắc phục khoảng trống pháp lý và đảm bảo tính thống nhất trong thực thi, cần chú trọng một số giải pháp sau:
Thứ nhất, ban hành văn bản quy định cụ thể cơ chế phối hợp, chia sẻ thông tin giữa hoạt động thanh tra và kiểm tra chuyên ngành. Văn bản này nên xác định rõ tiêu chí và cách xử lý khi hai hoạt động có nội dung giao thoa.
Thứ hai, xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về kế hoạch thanh tra, kiểm tra, kết nối giữa Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước, các bộ, ngành và địa phương. Khi hệ thống này vận hành, việc lập kế hoạch sẽ minh bạch hơn và loại bỏ khả năng trùng lặp.
Thứ ba, nâng cao năng lực chuyên môn chéo cho đội ngũ cán bộ. Thanh tra viên cần được bồi dưỡng kiến thức kỹ thuật, còn cán bộ kiểm tra cần hiểu biết về pháp luật, thủ tục hành chính và kỹ năng lập hồ sơ pháp lý.
Thứ tư, phát triển hạ tầng thanh tra, kiểm tra điện tử, có hệ thống lưu trữ dữ liệu, camera giám sát, nhật ký điện tử và biên bản số có xác thực. Đây là nền tảng bảo đảm minh bạch, công khai và nâng cao hiệu quả giám sát xã hội.
Kết luận:
Luật Thanh tra 2025 và Nghị định 217/2025/NĐ-CP đánh dấu bước chuyển lớn trong cải cách hoạt động giám sát và kiểm soát quyền lực hành chính. Mục tiêu chung là giảm chồng chéo, tăng hiệu quả, thúc đẩy chuyển đổi số và bảo đảm quyền lợi của người dân, doanh nghiệp.
Tuy nhiên, chính sự thay đổi này lại tạo ra thách thức mới trong việc xác định ranh giới giữa thanh tra và kiểm tra chuyên ngành. Nếu không có hướng dẫn cụ thể, nguy cơ chồng lấn thẩm quyền, thiếu nhất quán trong thực thi và giảm hiệu quả quản lý là điều khó tránh khỏi. Do đó, việc tiếp tục hoàn thiện cơ chế phối hợp, đào tạo nhân lực chuyên sâu và ứng dụng công nghệ trong thanh tra – kiểm tra là hướng đi tất yếu, góp phần xây dựng nền hành chính hiện đại, liêm chính và minh bạch trong giai đoạn mới.
Nguyễn Thanh Bình, Phó cục trưởng Cục VI – TTCP
TS. Lê Thanh Thuỷ, Phó trưởng khoa Nghiệp vụ Thanh tra – TCBTT