Đặt vấn đề
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được ban hành nhằm tăng cường cơ chế kiểm soát quyền lực hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trước các quyết định, hành vi hành chính trái pháp luật. Mặc dù, ngày 25/6/2025 Quốc Hội thông qua Luật số 85/2025 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Tuy nhiên việc sửa đổi, bổ sung mới chỉ sửa một số điều luật liên quan đến thẩm quyền của Tòa án nhân dân theo chính quyền địa phương 2 cấp. Thực tiễn, quá trình thi hành Luật Tố tụng hành chính năm 2015, sửa đổi bổ sung năm 2025 (TTHC) đã bộc lộ những hạn chế cần được sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính, nhằm nâng cao hiệu lực xét xử và đảm bảo công bằng cho người dân.
1. Một số hạn chế, bất cập trong thực tiễn áp dụng Luật TTHC
Thứ nhất: Về nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ
Theo quy định tại Điều 10 Luật TTHC, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ. Tuy nhiên, do thiếu các chế tài đủ mạnh, nhiều cơ quan hành chính nhà nước chưa thực hiện đầy đủ và kịp thời việc cung cấp hồ sơ, tài liệu liên quan đến quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khởi kiện. Một số cơ quan, tổ chức vẫn chưa thực sự chú trọng đến việc phối hợp với Tòa án, thậm chí chưa thực hiện đúng và đầy đủ trách nhiệm theo quy định pháp luật trong việc cung cấp tài liệu, chứng cứ, thực hiện giám định, định giá tài sản hoặc ủy thác tư pháp… Điều này dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian giải quyết vụ án.[1]
Thứ hai: Về người tham gia tố tụng
Khoản 3 Điều 60 Luật TTHC quy định rằng: “Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện. Người được ủy quyền phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người bị kiện theo quy định của Luật này.” Theo đó, trong các vụ án hành chính, người bị kiện thường là Chủ tịch UBND hoặc UBND các cấp, vì vậy đại diện theo pháp luật là Chủ tịch UBND hoặc người được ủy quyền là các Phó Chủ tịch UBND cấp xã, cấp tỉnh.
Tuy nhiên, quá trình thực hiện quy định này đang gặp nhiều khó khăn, nhất là tại các địa phương, tỉnh, thành lớn. Nguyên nhân là do các vụ án hành chính thường kéo dài vài tháng, thậm chí có những vụ án đến hơn 1 năm đối với những vụ án tạm đình chỉ sau đó tiếp tục giải quyết, với nhiều giai đoạn như giao nộp, cung cấp chứng cứ, đối thoại, xác minh và xét xử. Việc triệu tập liên tiếp, đặc biệt khi phiên tòa bị hoãn, khiến người đứng đầu hoặc người được ủy quyền khó sắp xếp công việc để tham gia đầy đủ. Trong khi đó, khối lượng công việc quản lý, điều hành của người đứng đầu là rất lớn. Sự vắng mặt của một bên đương sự trong quá trình giải quyết vụ án ảnh hưởng đến việc đánh giá toàn diện, khách quan của Hội đồng xét xử, từ đó tác động đến chất lượng bản án, quyết định và hiệu quả thi hành án hành chính.
Bên cạnh đó, các quyết định hành chính bị khởi kiện thường được ban hành dựa trên tham mưu của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp. Do đó, khi xảy ra tranh chấp, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn là người nắm rõ quá trình và nội dung vụ việc. Việc cho phép thủ trưởng các cơ quan chuyên môn tham gia tố tụng sẽ góp phần giúp Hội đồng xét xử có được cái nhìn toàn diện, khách quan, từ đó đưa ra quyết định bảo đảm tính khả thi và đúng quy định pháp luật.[2]
Thứ ba: Về người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự
Theo điểm c khoản 2 Điều 61 Luật TTHC, người được làm người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự khi có yêu cầu phải là công dân Việt Nam có đầy đủ năng lực hành vi dân sự, đồng thời không thuộc các đối tượng là cán bộ, công chức trong cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát, Thanh tra, Thi hành án hoặc công chức, sĩ quan, hạ sĩ quan trong ngành Công an.
Quy định này trong thực tiễn đôi khi gây khó khăn cho người bị kiện trong việc lựa chọn người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp. Cụ thể, đối với các vụ án hành chính, cơ quan Thanh tra thường là đơn vị chủ trì tham mưu cho UBND trong việc thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, hoặc ban hành các quyết định xử phạt vi phạm hành chính vốn là các đối tượng trọng tâm của tranh chấp hành chính. Tuy nhiên, do công chức trong ngành Thanh tra bị hạn chế theo quy định này, họ không thể làm người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị kiện, dẫn đến khó khăn trong quá trình tham gia tố tụng và bảo vệ quan điểm của cơ quan ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính.
– Thứ tư: Về trả lại đơn khởi kiện
Theo Điều 116 Luật TTHC, “Thời hiệu khởi kiện là thời gian mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện”. Như vậy, người khởi kiện phải nộp đơn khởi kiện đến Tòa án trong thời hiệu khởi kiện.
Tuy nhiên, Luật TTHC hiện hành chưa quy định rõ việc Tòa án được quyền trả lại đơn khởi kiện khi thời hiệu đã hết mà không có lý do chính đáng như sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan. Thay vào đó, Tòa án vẫn phải thụ lý vụ án, sau đó mới ra quyết định đình chỉ giải quyết theo điểm g khoản 1 Điều 143 “thời hiệu khởi kiện đã hết”. Thực tiễn cho thấy, quy định này gây ra nhiều bất cập: các vụ án hành chính ngày càng gia tăng, việc thụ lý rồi đình chỉ vì hết thời hiệu khởi kiện khiến người khởi kiện không đồng thuận và tiếp tục kháng cáo, làm kéo dài quá trình tố tụng, ảnh hưởng đến thời gian và hiệu quả hoạt động của các cơ quan tiến hành tố tụng.
– Thứ năm: Về tạm đình chỉ giải quyết vụ án
Khoản 18 Điều 55 Luật TTHC quy định rằng đương sự có quyền “Đề nghị Tòa án tạm đình chỉ giải quyết vụ án”. Tuy nhiên, Điều 141 của Luật lại quy định các trường hợp cụ thể mà Tòa án được quyền ra quyết định tạm đình chỉ [3]. Trong các quy định này lại không đề cập đến trường hợp Tòa án tạm đình chỉ giải quyết vụ án theo yêu cầu của chính đương sự. Điều này dẫn đến việc dù có đề nghị hợp lý, Tòa án vẫn không có căn cứ pháp lý để chấp nhận, làm ảnh hưởng tới quyền chủ động tham gia tố tụng của đương sự.
– Thứ sáu: Về việc cấp, tống đạt và thông báo văn bản tố tụng
Tại khoản 1 Điều 106, Điều 107 Luật TTHC quy định: Người được cấp, tống đạt hoặc thông báo là cá nhân thì văn bản tố tụng phải được giao trực tiếp cho họ. Trường hợp người được cấp, tống đạt hoặc thông báo là cơ quan, tổ chức thì văn bản tố tụng phải được giao trực tiếp cho người đại diện theo pháp luật hoặc người chịu trách nhiệm nhận văn bản của cơ quan, tổ chức đó và phải được những người này ký nhận. Trường hợp cơ quan, tổ chức được cấp, tống đạt hoặc thông báo có người đại diện tham gia tố tụng hoặc cử người đại diện nhận văn bản tố tụng thì những người này ký nhận văn bản tố tụng đó. Ngày ký nhận là ngày được cấp, tống đạt hoặc thông báo.
Tuy nhiên, trên thực tế trong trường hợp người bị kiện là Ủy ban nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân, quá trình tống đạt các văn bản tố tụng của Tòa án gặp nhiều khó khăn. Nguyên nhân chính là do người bị kiện hoặc người được ủy quyền thường không trực tiếp tham gia tố tụng, đồng thời cũng không thực hiện ủy quyền tiếp nhận văn bản tố tụng. Một số trường hợp, khi Tòa án tiến hành tống đạt qua bộ phận văn thư của cơ quan bị kiện, nhân sự ở bộ phận này không đồng ý ký xác nhận vào biên bản tống đạt. Điều này dẫn đến việc tống đạt không bảo đảm tính hợp lệ theo quy định tố tụng, gây trở ngại trong quá trình giải quyết vụ án.
– Thứ bảy: Về thủ tục đối thoại và chuẩn bị xét xử
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 135 Luật TTHC, vụ án hành chính sẽ không tiến hành đối thoại nếu người khởi kiện, người bị kiện hoặc người có quyền, nghĩa vụ liên quan đã được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vẫn cố tình vắng mặt. Tuy nhiên, luật hiện hành không xác định cụ thể số lần Tòa án phải mở phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại. Điều này đặt ra câu hỏi: liệu cụm từ “triệu tập hợp lệ lần thứ hai” có bắt buộc Tòa án phải tiến hành hai lần triệu tập để thực hiện phiên họp đối thoại hay không?
Hơn nữa, việc đánh giá hành vi “cố tình vắng mặt” mang tính chủ quan, không có tiêu chí rõ ràng để xác định, dẫn đến khó khăn trong áp dụng. Vì vậy, cần sửa đổi quy định theo hướng: chỉ cần triệu tập hợp lệ hai lần mà đương sự vẫn vắng mặt thì không tiến hành đối thoại, thay vì yêu cầu chứng minh “cố tình”. Điều này sẽ góp phần đơn giản hóa thủ tục và đảm bảo tính khả thi trong thực tiễn xét xử.
Khoản 3 Điều 137 Luật TTHC 2015 quy định rằng, trong vụ án có nhiều đương sự, nếu một số vắng mặt nhưng các đương sự có mặt đồng thuận tiếp tục phiên họp và phiên họp đó không ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của người vắng mặt thì Thẩm phán vẫn có thể tiến hành phiên họp. Trường hợp các đương sự đề nghị hoãn để tất cả cùng có mặt, Thẩm phán phải hoãn và thông báo bằng văn bản.
Tuy nhiên, luật chưa quy định rõ về số lần tối đa được vắng mặt có lý do chính đáng cũng như số lần được quyền đề nghị hoãn phiên họp. Điều này đang bị một số đương sự lợi dụng để kéo dài thời gian giải quyết vụ án, ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các bên. Bên cạnh đó, nếu ngay lần đầu mở phiên họp đã có đương sự vắng mặt nhưng các bên vẫn đề nghị xét xử vắng mặt thì lại phát sinh mâu thuẫn với quy định tại Khoản 1 Điều 135.[4]
– Thứ tám: Về thời hạn kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm
Điều 263 Luật TTHC quy định thời hiệu yêu cầu xem xét lại bản án theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm là ba năm kể từ ngày bản án có hiệu lực pháp luật. Tuy nhiên, thời hạn này được đánh giá là quá dài, dẫn đến khó khăn trong việc khắc phục hậu quả đối với những bản án đã được thi hành xong. Việc kéo dài khả năng xem xét lại trong một khoảng thời gian lớn ảnh hưởng đến tính ổn định và dứt điểm của bản án, gây bất ổn cho quá trình tổ chức thi hành và quyền lợi của các bên liên quan.
2. Kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật
Từ thực tiễn áp dụng pháp luật TTHC trong quá trình giải quyết, xét xử các vụ án hành hính, các cơ quan có thẩm quyền cần nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật TTHC nhằm nâng cao hiệu lực xét xử và đảm bảo công bằng cho người dân.
– Thứ nhất: bổ sung Luật TTHC năm 2015 theo hướng tăng cường các quy định chế tài như: xử phạt hành chính hoặc xử lý kỷ luật đối với người đứng đầu cơ quan bị kiện, cá nhân, tổ chức có liên quan nhằm buộc bên bị kiện là Ủy ban nhân dân, Chủ tịch UBND, cũng như các cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan phải thực hiện đầy đủ trách nhiệm trong việc cung cấp tài liệu, chứng cứ. Đồng thời, bên bị kiện cần có trách nhiệm tham gia đối thoại và tham dự phiên tòa nhằm đẩy nhanh tiến độ, nâng cao chất lượng giải quyết các vụ án hành chính tại Tòa án.
– Thứ hai: bổ sung khoản 3 Điều 60 Luật TTHC năm 2015 theo hướng mở rộng đối tượng được ủy quyền tham gia tố tụng đến Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn – là đơn vị trực tiếp tham mưu, ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khởi kiện, nhằm đảm bảo quy định pháp luật phù hợp với thực tiễn và nâng cao hiệu quả công tác xét xử hành chính.
-Thứ ba: sửa đổi quy định tại điểm c khoản 2 Điều 61 Luật TTHC 2015 theo hướng linh hoạt hơn, tạo điều kiện để các công chức có chuyên môn, kinh nghiệm, đặc biệt là người trực tiếp tham mưu ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khởi kiện có thể tham gia hỗ trợ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho đương sự một cách hiệu quả, khách quan và phù hợp với thực tế.
– Thứ tư: bổ sung Điều 123 Luật TTHC để quy định rõ căn cứ trả lại đơn khởi kiện trong trường hợp thời hiệu khởi kiện đã hết mà không có lý do khách quan chính đáng. Điều này không chỉ bảo đảm tính hợp lý trong xử lý đơn khởi kiện mà còn góp phần giảm thiểu việc kéo dài quy trình xét xử không cần thiết, nâng cao hiệu quả của công tác tố tụng hành chính.
– Thứ năm: bổ sung Điều 141 Luật TTHC về căn cứ tạm đình chỉ giải quyết vụ án (theo đề nghị của đương sự để đảm bảo quyền của các đương sự, đồng thời còn tạo sự linh hoạt, phù hợp với thực tiễn xét xử hành chính hiện nay.
– Thứ sáu: cần sửa đổi, bổ sung Khoản 1 Điều 106, 107 theo hướng: quy định cụ thể trách nhiệm tiếp nhận của cơ quan hành chính bị kiện như bổ sung quy định bắt buộc cơ quan hành chính (Ủy ban nhân dân, Chủ tịch UBND) phải chỉ định người có thẩm quyền tiếp nhận văn bản tố tụng từ Tòa án, nếu không thực hiện, xem như cố tình cản trở hoạt động tố tụng và có thể xử lý hành chính. Đồng thời với đó quy định về việc xác nhận hợp lệ như: cho phép xác nhận qua hình thức điện tử, biên bản điện tử, hoặc chữ ký số của cơ quan hành chính để khắc phục trường hợp bộ phận văn thư từ chối ký trực tiếp.
– Thứ bảy: sửa đổi, bổ sung quy định tại Điều 135 và Điều 137 theo hướng xác định rõ ràng các điều kiện vắng mặt, số lần hoãn hợp lý và nguyên tắc xử lý tình huống bất nhất giữa các điều luật. Việc này sẽ giúp tăng hiệu quả tố tụng và hạn chế sự lạm dụng thủ tục trong thực tế.
– Thứ tám: cần xem xét điều chỉnh thời hiệu quy định tại Điều 263 theo hướng rút ngắn, phù hợp hơn với thực tiễn thi hành án hành chính, đồng thời bảo đảm sự ổn định pháp lý và quyền lợi chính đáng của các bên.
Kết luận
Luật TTHC hiện hành vẫn hạn chế, bất cập như về người tham gia tố tụng, trả lại đơn khởi kiện, tạm đình chỉ giải quyết vụ án, cấp, tống đạt, thông báo văn bản tố tụng… Những bất cập này không chỉ làm giảm hiệu lực pháp lý mà còn ảnh hưởng đến quyền lợi của công dân. Để khắc phục, cần sửa đổi luật theo hướng rõ ràng, minh bạch, tăng cường trách nhiệm. Việc hoàn thiện Luật TTHC không chỉ giúp nâng cao hiệu quả xét xử, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, mà còn góp phần thúc đẩy cải cách tư pháp, xây dựng nền hành chính công khai, minh bạch và trách nhiệm./.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1] Trần Thị Quỳnh (2022) “Luật Tố tụng Hành chính 2015, một số vướng mắc và kiến nghị sửa đổi” , https://tapchitoaan.vn/luat-to-tung-hanh-chinh-2015-%C2%A0mot-so-vuong-mac-va-kien-nghi-sua-doi7322.html.
[2] Báo cáo số 24/BC-BTP ngày 12/01/2024 của Bộ Tư pháp về việc tổng hợp kết quả thực tiễn thi hành Luật TTHC năm 2015 của UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
[3] Điều 141 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2025.
[4] Hà Viết Toàn, Phạm Thị Thanh Vân (2023) “Thực tiễn thi hành Luật Tố tụng hành chính năm 2015 – Một số vướng mắc và kiến nghị”, https://tapchitoaan.vn/thuc-tien-thi-hanh-luat-to-tung-hanh-chinh-nam-2015-mot-so-vuong-mac-va-kien-nghi9147.html.
ThS. Phạm Thị Hường– GV Khoa NV2
ThS. Nguyễn Thị Hạnh- GV Khoa NV1