2. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật khiếu nại, tố cáo trong các văn bản khác. (tiếp)
a) Trong giai đoạn kháng chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ.
Sau hơn 2 tháng, kể từ ngày đọc bản Tuyên ngôn độc lập khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về việc thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Tại Điều 1 của Sắc lệnh chỉ rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả công việc và nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”. Đồng thời, Sắc lệnh cũng nêu về trách nhiệm của Ban Thanh tra đặc biệt trong giải quyết khiếu nại, tố cáo tại Điều 2 là: “Nhận đơn khiếu nại của nhân dân; điều tra hỏi chứng, xem xét các giấy tờ của Uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát”.
Cùng với hoạt động của Ban Thanh tra đặc biệt, để tạo ra cơ chế đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, ngày 25/5/1946 Bộ trưởng Bộ Nội vụ cũng đã ban hành Thông tư số 203 NV/VP về khiếu tố cũng nêu: “Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo công lý và vì thế rất để ý đến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét những nỗi oan khuất trong dân gian” hướng dẫn cho người dân các thủ tục cần thiết phải làm khi gửi đơn, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, thời hạn để giải quyết khiếu tố.
Năm 1949, Ban Thanh tra đặc biệt đã kết thúc vai trò của mình, để rồi sau đó bằng Sắc lệnh số 138b-SL ngày 18/12/1949 của Chủ tịch Hồ Chí Minh đã thành lập Ban Thanh tra Chính phủ, trong đó có một chức năng rất quan trọng là “thanh tra sự khiếu nại của nhân dân”.
Các văn bản trên đây đã trở thành những căn cứ pháp lý rất quan trọng cho việc tiếp nhận, giải quyết các khiếu nại, tố cáo của nhân dân trong thời kỳ đầu của công cuộc kháng chiến kiến quốc.
Năm 1954, sau chiến thắng Điện Biên Phủ “lẫy lừng năm châu, chấn động địa cầu”, đất nước ta tạm thời bị chia cắt, miền Bắc đi lên xây dựng CNXH, miền Nam tiếp tục cuộc kháng chiến chống đế quốc Mỹ, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân giai đoạn này cũng đặt ra những yêu cầu mới, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Thông tư số 436/TTg ngày 13/9/1958 qui định về trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các loại đơn thư khiếu nại, tố cáo (gọi tắt là khiếu tố) của nhân dân xác định: “Nghiên cứu và giải quyết các việc khiếu nại và tố giác của nhân dân là một trách nhiệm quan trọng của tất cả các cơ quan nhà nước trước nhân dân”.
Chính phủ cũng đã ban hành nhiều văn bản bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân như Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ về việc tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan thanh tra của Nhà nước; Nghị định số 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ qui định nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ; Thông tư số 60/UBTT ngày 22/5/1971 của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Trong các văn bản nói trên, Chính phủ đã giao việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân cho Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ, đồng thời qui định cụ thể về việc giải quyết đơn thư khiếu tố như: (i) Trách nhiệm giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo chủ yếu thuộc về cơ quan phát sinh vấn đề, trước hết là trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan; (ii) Trình tự xem xét và giải quyết đơn thư khiếu tố của Uỷ ban hành chính các cấp và các ngành chuyên môn.
b) Giai đoạn thống nhất đất nước đến trước khi thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện đất nước.
Sau cuộc tổng tấn công và nổi dậy mùa xuân năm 1975, đất nước ta đã hoàn toàn độc lập, non sông đã thu về một mối. Năm 1976, chúng ta tiến hành tổng tuyển cử toàn quốc và đổi tên nước thành Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội cũng đã xem xét thông qua bản Hiến pháp năm 1980. Trên cơ sở đó, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh qui định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981. Có thể nói, đây là văn bản pháp lý đầu tiên qui định một cách tập trung, đầy đủ và chi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Để hướng dẫn thi hành Pháp lệnh, Hội đồng Bộ trưởng cũng đã ban hành Nghị định số 58/HĐBT ngày 29/3/1982. Những nội dung chính của Pháp lệnh tập trung vào một số vấn đề sau:
– Điều 1, Pháp lệnh qui định: “Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái chính sách, pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, văn hoá, xã hội và đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc cơ quan, đơn vị, tổ chức đó làm thiệt hại đến lợí ích của Nhà nước, của tập thể và quyền lợi chính đáng của công dân”. Như vậy, có thể thấy rằng, đối tượng của khiếu nại là rất rộng và không có sự phân biệt với tố cáo.
– Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, ngoài việc xác định trách nhiệm giải quyết khiếu nại là thủ trưởng các cơ quan nhà nước, Pháp lệnh còn qui định cả Chủ nhiệm hợp tác xã và Trưởng tập đoàn sản xuất, điều này là xuất phát từ tình hình kinh tế xã hội thời kỳ đó khi mà chúng ta chỉ có 2 thành phần kinh tế chủ đạo là kinh tế nhà nước và kinh tế tập thể.
– Về cơ chế giải quyết khiếu nại, Điều 12 Pháp lệnh quy định: “Các khiếu nại đối với nhân viên thuộc cơ quan, tổ chức nào thì thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm xét, giải quyết. Các khiếu nại đối với thủ tưởng hoặc ban lãnh đạo cơ quan, tổ chức nào thì thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm xét, giải quyết”.
Như vậy, có thể thấy cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo của giai đoạn này là cơ chế hành chính cấp trên – cấp dưới, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải là thủ trưởng của người bị khiếu nại. Đối với việc giải quyết tiếp theo, Điều 12 Nghị định số 58 qui định: “Các khiếu nại, tố cáo do cơ quan, tổ chức cấp dưới đã xem xét, giải quyết nhưng đương sự còn khiếu nại, tố cáo thì thủ trưởng cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp có trách nhiệm thẩm tra lại, nếu thấy việc giải quyết của cấp dưới là đúng thì ra văn bản chuẩn y và thông báo cho đương sự biết; nếu phát hiện có sai lầm thì ra quyết định giải quyết lại và thông báo kết quả cho đương sự biết”. Như vậy, các văn bản pháp luật của giai đoạn này không qui định cấp nào là cấp giải quyết cuối cùng, chưa tạo ra điểm dừng cho việc khiếu nại.
– Về trách nhiệm của các tổ chức thanh tra nhà nước, Pháp lệnh năm 1981 quy định theo hướng các tổ chức thanh tra nhà nước chỉ làm nhiệm vụ tham mưu giúp thủ trưởng các cấp, các ngành trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính chứ không có quyền tự mình ban hành quyết định giải quyết các khiếu nại. Ngoài ra, các cơ quan thanh tra có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc các ngành, các địa phương thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Đánh giá chung lại thì Pháp lệnh qui định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 1981 với một trình tự, thủ tục còn tương đối đơn giản, theo xu hướng tạo mọi điều kiện cho công dân thực hiện được quyền khiếu nại, tố cáo của mình. Chẳng hạn, qui định công dân có thể khiếu nại, tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước; qui định về việc chuyển đơn nhận được không đúng thẩm quyền… Những qui định này phù hợp với trình độ hiểu biết pháp luật của nhân dân và sự phát triển pháp luật của Nhà nước ta thời kỳ đó.
c) Giai đoạn thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện đến trước khi có Luật Khiếu nại, tố cáo.
Năm 1991, Nhà nước ta ban hành Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân thay thế cho Pháp lệnh năm 1981, những thay đổi về giải quyết khiếu nại bao gồm:
– Về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân: Pháp lệnh năm 1991 tiếp tục khẳng định khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của người dân được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhưng khác với trước kia, để bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo có hiệu quả thì công dân cần khiếu nại, tố cáo đến đúng cơ quan nhà nước có thẩm quyền, qui định này nhằm khắc phục tình trạng đơn thư khiếu tố gửi tràn lan, vượt cấp, gây lãng phí về thời gian và công sức cho quá trình tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Đồng thời, Pháp lệnh cũng nêu ra những qui định cụ thể về quyền và trách nhiệm của người khiếu nại, người bị khiếu nại; người tố cáo và người bị tố cáo để bảo đảm sự bình đẳng của công dân trước pháp luật cũng như tạo điều kiện để các bên có cơ sở thực hiện tốt quyền và nghĩa vụ của mình trong quá trình vụ việc khiếu nại, tố cáo được giải quyết.
– Pháp lệnh năm 1991 đã có sự phân biệt rõ ràng giữa khiếu nại và tố cáo thông qua việc đã nêu ra hai khái niệm khiếu nại và tố cáo với những đặc trưng của nó. Trên cơ sở đó, Pháp lệnh cũng xác định thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết đối với từng loại vụ việc.
– Pháp lệnh cũng quy định trình tự, thủ tục tiếp nhận và giải quyết khiếu nại tương đối chặt chẽ, tạo điều kiện để công dân có thể thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình, đồng thời cũng giúp các cơ quan nhà nước có trách nhiệm có thể thực hiện việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo một cách nề nếp, qui củ (quá trình tiếp nhận, phân loại xử lý đơn thư, thụ lý vụ việc, thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết ở từng cấp…).
– Pháp lệnh qui định cụ thể về thẩm quyền giải quyết đối với vụ việc khiếu nại và tố cáo, nhất là đối với khiếu nại, theo đó một vụ việc khiếu nại sẽ được giải quyết qua ba lần: (1) Cơ quan có thẩm quyền đầu tiên là cơ quan có quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại; (2) Cơ quan có thẩm quyền giải quyết tiếp theo là tổ chức thanh tra nhà nước cấp trên trực tiếp; (3) Cơ quan có thẩm quyền giải quyết cuối cùng là thủ trưởng của cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp với tổ chức thanh tra đó.
– Với qui định này thì tổ chức thanh tra nhà nước có một cấp có thẩm quyền giải quyết chứ không chỉ đơn thuần làm chức năng tham mưu cho thủ trưởng cùng cấp trong quá trình giải quyết như trước kia. Ngoài ra, Pháp lệnh còn qui định tổ chức Thanh tra tỉnh và Thanh tra Nhà nước có quyền kháng nghị đối với quyết định giải quyết của tổ chức thanh tra cấp dưới. Đây là một vấn đề hết sức mới mẻ và có thể coi là đã bắt đầu thể hiện một mong muốn thiết lập một cơ chế giải quyết khiếu nại từ bên ngoài các cơ quan hành chính nhà nước dưới hình thức tố tụng nhưng còn hết sức sơ khai.
Có thể nói, những qui định của Pháp lệnh năm 1991 có nhiều điểm thể hiện sự đổi mới về mặt nhận thức quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân cũng như công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nhưng cũng phải thừa nhận rằng, sự đổi mới đó còn rất ít cơ sở thực tế để phát huy hiệu lực và hiệu quả. Những qui định về trình tự, thủ tục cũng tỏ ra không thực tế và quá trình thực hiện có nhiều vi phạm kể cả người khiếu nại, tố cáo cũng như cơ quan, tổ chức có thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết. Chính vì những vấn đề nêu trên cho nên hiệu lực và hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo kể từ sau khi Pháp lệnh 1991 ban hành không có những sự biến đổi tích cực và gần như đồng thời với việc ban hành Pháp lệnh năm1991, Nhà nước ta đã có chủ trương nghiên cứu và thiết lập cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tài phán để khắc phục những nhược điểm của phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính từ trước đến nay.
– Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam khoá IX, kỳ họp thứ X đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Toà án nhân dân trong đó qui định về sự hình thành tổ chức và hoạt động xét xử hành chính. Cùng với nó, ngày 21/5/1996, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Đây là những văn bản pháp lý đầu tiên rất quan trọng đánh dấu sự ra đời của cơ chế tài phán hành chính ở Việt Nam. Đây thực sự là một bước tiến đáng kể trong quá trình xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, một biểu hiện rõ ràng, cụ thể của sự đổi mới trong nhận thức về quá trình dân chủ hoá xã hội và bảo vệ các quyền dân sự của công dân.
d) Từ khi có Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đến nay.
*Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998:
Tháng 12 năm 1998, Quốc hội đã thông qua Luật Khiếu nại, tố cáo, so sánh với những qui định trước đây với một số nội dung mới và tiến bộ như sau:
– Mở rộng đối tượng, phạm vi điều chỉnh quyền khiếu nại, nếu như trước đây chỉ có công dân có quyền khiếu nại thì nay mở rộng thêm cả cơ quan, tổ chức, đồng thời còn mở rộng chủ thể và đối tượng khiếu nại là cán bộ, công chức có quyền khiếu nại các quyết định kỷ luật của Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước (CQQHCNN). Ngoài ra, Luật Khiếu nại, tố cáo còn quy định cá nhân, tổ chức nước ngoài làm ăn tại Việt Nam có quyền khiếu nại thì thực hiện theo quy định của Luật này, trừ trường hợp có các Điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết với quốc gia đó có quy định khác thì ưu tiên thực hiện theo Điều quốc quốc tế đó.
– Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại: Trên cơ sở nhận thức lại về vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước trong giải quyết khiếu nại, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là Thủ trưởng CQHCNN. Theo nguyên tắc này thì cấp giải quyết khiếu nại lần đầu là Thủ trưởng cơ quan hành chính có quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC) bị khiếu nại, bao gồm cả hành vi các cán bộ trong cơ quan đó); cấp thứ hai là Thủ trưởng cơ quan cấp trên của cơ quan bị khiếu nại. Cá biệt có thể qua ba cấp giải quyết như trường hợp: lần đầu là Thủ trưởng cơ quan của cơ quan thuộc Chính phủ, lần hai là Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, lần ba là Tổng Thanh tra Nhà nước.
Khác với Pháp lệnh năm 1991, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã qui đinh Thủ tướng Chính phủ – Người đứng đầu CQHCNN cao nhất có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, theo qui định của Điều 28 thì Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã giải quyết nhưng còn khiếu nại, trừ khiếu nại đã có quyết định giảí quyết khiếu nại cuối cùng; khiếu nại đặc biệt phức tạp liên quan đến nhiều địa phương nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước.
Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã qui định chỉ những người sau đây mới có thẩm quyền xem xét, ban hành quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng: Chủ tịch UBND tỉnh giải quyết cuối cùng đối với những khiếu nại phát sinh ở địa phương; Bộ trưởng giải quyết cuối cùng đối với những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành; Tổng Thanh tra nhà nước giải quyết khiếu nại cuối cùng đối với khiếu nại đã được Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết những còn khiếu nại; Thủ tướng Chính phủ giải quyết cuối cùng đối với những khiếu nại mà Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã giải quyết nhưng còn khiếu nại và giải quyết những khiếu nại đặc biệt phức tạp liên quan đến nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước.
– Về thẩm quyền giải quyết tố cáo: Luật Khiếu nại, tố cáo đưa ra quy định về thẩm quyền dựa trên nguyên tắc cấp hành chính, cấp trên – cấp dưới, kế thừa từ tinh thần của Pháp lệnh xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981, sau đó là Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo năm 1991, theo đó nếu có tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức thì Thủ trưởng CQHCNN cấp trên sẽ xem xét, giải quyết, các cơ quan Thanh tra nhà nước tham mưu cho Thủ trưởng cùng cấp giải quyết tố cáo các vụ việc thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng.
– Thẩm quyền của cơ quan Thanh tra nhà nước: Từ thực tiễn thực hiện Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 cho thấy, việc giải quyết khiếu nại của cơ quan thanh tra không hiệu quả, lý do là từ việc coi cơ quan thanh tra chỉ là cơ quan chuyên môn của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, không phải cấp trên của cơ quan hành chính. Vì vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 qui đinh cơ quan thanh tra có chức năng tham mưu cho Thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, trong trường hợp được Thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp ủy quyền thì cơ quan thanh tra có thẩm quyền trực tiếp giải quyết khiếu nại. Theo cơ chế này thì Thủ tướng Chính phủ uỷ quyền cho Tổng Thanh tra Nhà nước và Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện uỷ quyền cho Chánh Thanh tra cùng cấp giải quyết những khiếu nại thuộc thẩm quyền của mình.
– Để có cơ chế kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng, Luật Khiếu nại, tố cáo đã qui định Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng khi có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân hoặc có tình tiết mới. Nhằm cụ thể hoá quy định trên và có cơ chế linh hoạt để xem xét, sửa chữa những sai lầm của quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng tại Nghị định số 62/2002/NĐCP ngày 14/6/2002 của Chính phủ đã qui định: Người đã ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng hoặc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Tổng Thanh tra Nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước phát hiện quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng khi có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân hoặc có tình tiết mới thì phải tự xem xét lại quyết định cuối cùng để sửa chữa, thay thế hoặc yêu cầu người đã ban hành quyết định đó xem xét lại.
– Về trình tự và thủ tục giải quyết khiếu nại: Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã sửa đổi, bổ sung trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại theo hướng công khai, rõ ràng và minh bạch, tạo điều kiện tối đa để công dân thực hiện quyền khiếu nại và đề cao trách nhiệm giải quyết của cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại từ trình tự gửi đơn khiếu nại, thụ lý khiếu nại; thời hiệu khiếu nại; những trường hợp khiếu nại không được thụ lý để giải quyết; nội dung quyết định giải quyết khiếu nại; thời hạn khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với những vụ việc phức tạp ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn cho phù hợp với thực tiễn.
Về việc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 qui định: “Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì người khiếu nại có quyền khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án”. Qui định này đã khắc phục được hạn chế của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 qui định người khiếu nại phải có văn bản trả lời của người bị khiếu nại mới được khởi kiện tại Toà án.
Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã qui định trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại là phải công bố công khai quyết định giải quyết khiếu nại; được triệu tập các bên đương sự và những người có liên quan để tổ chức đối thoại. Đây là những qui định nhằm tăng cường tính công khai minh bạch, dân chủ nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại.
– Bổ sung những qui định về tiếp công dân. Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã dành hẳn một chương (chương V từ Điều 74 đến Điều 79) qui định về việc tổ chức tiếp công dân như: Trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan nhà nước phải tiếp công dân và tổ chức công tác tiếp công dân của cơ quan mình; qui định cụ thể trách nhiệm của cán bộ tiếp dân, quyền và nghĩa vụ của công dân đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh.
– Luật cũng đã quy định các biện pháp bảo đảm hiệu lực của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo mà trọng tâm là việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo đã có hiệu lực pháp luật, đồng thời dành hẳn chương XIII để qui định việc xử lý những hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo của người khiếu nại, tố cáo, người bị khiếu nại, tố cáo, người giải quyết khiếu nại, tố cáo và công dân, người phải chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong việc xử lý những hành vi vi phạm pháp luật khiếu nại, tố cáo.
– Ngoài những vấn đề nêu trên, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 cũng đã bổ sung nhiều nội dung mới như quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, trong đó Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh được giao thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; Bổ sung việc tăng cường giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo với trách nhiệm của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận và tổ chức Thanh tra nhân dân. Ngoài ra, Luật cũng còn quy định chế độ thông tin, báo cáo và cơ chế phối hợp trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo
*Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004:
Sau 6 năm thực hiện, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 cũng đã bộc lộ một số điểm hạn chế, bất cập, làm giảm hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Vì vậy, ngày 15/6/2004 kỳ họp thứ 5, Quốc hội khoá đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số qui định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 cho phù hợp với thực tiễn:
– Sửa đổi thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Thủ tướng Chính phủ: Để tạo điều kiện cho Thủ tướng Chính phủ có thời gian tập trung vào việc lãnh đạo, chỉ đạo công tác của Chính phủ, Luật đã sửa đổi thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ theo hướng bỏ thẩm quyền trực tiếp giải quyết những khiếu nại mà Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã giải quyết những còn có khiếu nại, những khiếu nại đặc biệt phức tạp, liên quan đến nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước, thay vào đó là thẩm quyền lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại trong hệ thống CQHCNN và chỉ đạo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ giải quyết khiếu nại đặc biệt phức tạp, liên quan đến nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước.
– Sửa đổi thẩm quyền của các cơ quan Thanh tra nhà nước: Tổng Thanh tra ngoài trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thẩm quyền và giải quyết các khiếu nại theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ như các Bộ trưởng khác, còn có trách nhiệm giúp Thủ tướng chính phủ theo dõi, đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ giải quyết khiếu nại có liên quan đến nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước; giúp Thủ tướng Chính phủ xem xét lại các quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và Chủ tịch UBND cấp tỉnh.
Đối với Chánh Thanh tra các cấp, các ngành, Luật không qui định giải quyết khiếu nại theo uỷ quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp mà chỉ có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp.
– Mở rộng một bước thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu nại hành chính: Luật sửa đổi đã qui định, nếu người khiếu nại không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại lần đầu của Bộ trưởng. Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án. Trước đây thẩm quyền giải quyết khiếu nại là Thủ tướng Chính phủ, nay Luật sửa đổi qui định người khiếu nại được quyền khởi kiện ra Tòa. Qui định này là phù hợp tránh những khiếu nại cụ thể dồn lên Thủ tướng Chính phủ.
– Nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, cần phải mở rộng dân chủ trong quá trình giảỉ quyết, nhất là việc gặp gỡ, đối thoại của người giải quyết khiếu nại với người khiếu nại và người bị khiếu nại, nhất là những khiếu nại lần đầu hạn chế việc tiếp tục khiếu nại lên cấp trên và khiếu nại vượt cấp, Luật đã qui định: Người giải quyết khiếu nại lần đầu bắt buộc phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại và người bị khiếu nại, như vậy nếu làm tốt công tác gặp gỡ, đối thoại với các bên liên quan là cơ sở quan trọng, nhiều trường hợp đóng vai trò quyết định cho việc giải quyết nhanh chóng, dứt điểm khiếu nại, nhất là những khiếu nại đông người, kéo dài.
– Để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2004, ngày 19/4/2005 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 53/2005/NĐ- CP quy định chi tiết một số nội dung của Luật Khiếu nại, tố cáo, trong nghị định này đã quy định cụ thể về cơ chế kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng và việc uỷ quyền khiếu nại của người khiếu nại.
*Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Khiếu nại tố cáo 2005:
Trước yêu cầu của việc gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO), ngày 29 tháng 11 năm 2005, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Khiếu nại tố cáo (có hiệu lực thi hành từ 01 tháng 6 năm 2006 với những điểm mới cơ bản sau đây:
– Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại: để đáp ứng yêu cầu trong các dự thảo Hiệp định thương mại mà Việt Nam sẽ ký kết với WTO, theo đó, để phán quyết về tính đúng đắn và tính hợp pháp của một quyết định hành chính phải được một cơ quan khác độc lập với chính cơ quan đã ban hành quyết định hành chính. Vì vậy, Luật sửa đổi, bổ sung quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo nguyên tắc, công dân, cơ quan, tổ chức nếu không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính thì khiếu nại đến người đã ban hành QĐHC, HVHC, đó là việc giải quyết khiếu nại lần 1. Trong trường hợp vẫn không đồng ý với việc giải quyết, người khiếu nại có quyền khiếu nại lên Thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên của cơ quan đã ban hành QĐHC, HVHC, đó là việc giải quyết khiếu nại lần 2 hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Trong trường hợp người dân đã khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án (sau lần 1), thì không có quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên, quy định này đã loại bỏ khái niệm “giải quyết khiếu nại cuối cùng”.
– Về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại và người bị khiếu nại: Luật sửa đổi, bổ sung năm 2005 sửa đổi một số quy định về quyền của người khiếu nại theo hướng tăng cường tính công khai, minh bạch trong quá trình giải quyết khiếu nại. Theo đó, quy định rõ hơn những trường hợp người đại diện theo pháp luật thực hiện việc khiếu nại thay người khiếu nại và bổ sung thêm quy định về uỷ quyền khiếu nại.
Việc uỷ quyền khiếu nại được thực hiện trong trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại. Người được uỷ quyền khiếu nại gồm cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác. Quy định này cho thấy thứ tự ưu tiên trong những người có thể được uỷ quyền – những người thân thích rồi mới đến người khác.
Luật sửa đổi, bổ sung năm 2005 còn bổ sung quyền “nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật trong quá trình khiếu nại”; quyền được “biết các bằng chứng để làm căn cứ giải quyết khiếu nại; đưa ra bằng chứng về việc khiếu nại và giải trình ý kiến của mình về bằng chứng đó”; “biết thông tin, tài liệu của việc giải quyết khiếu nại”. Người khiếu nại còn có quyền kiến nghị với cấp trên trực tiếp của người không giải quyết khiếu nại để xem xét xử lý kỷ luật người đó.
Đối với người bị khiếu nại, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2005 bổ sung các quyền và nghĩa vụ sau: “Biết các căn cứ khiếu nại của người khiếu nại”, “nhận quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc bản án, quyết định của Toà án đối với khiếu nại mà mình đã giải quyết nhưng người khiếu nại tiếp tục khiếu nại hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án”; bổ sung nghĩa vụ “sửa đổi hoặc huỷ bỏ quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại”, “giải trình về quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại” được quy định rõ hơn, là “giải trình về tính hợp pháp, đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại” “bồi hoàn thiệt hại” do quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của người bị khiếu nại gây ra.
– Về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại: Luật sửa đổi, bổ sung năm 2005 quy định rõ ràng hơn, thuận tiện hơn, tạo điều kiện để công dân, tổ chức có thể bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của họ, đồng thời có nhiều cơ hội hơn để bảo vệ quyền lợi của họ theo thủ tục tư pháp sau khi đã đảm bảo điều kiện về thủ tục tiền tố tụng – khiếu nại hành chính.
Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai không có quyền trực tiếp sửa đổi, huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính mà chỉ có quyền yêu cầu người có quyết định hành chính bị khiếu nại thực hiện việc đó trong trường hợp khiếu nại là đúng hoặc đúng một phần. Việc kết luận về nội dung khiếu nại được quy định rõ ràng hơn: “Kết luận nội dung khiếu nại là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ”.
Việc công bố công khai quyết định giải quyết khiếu nại lần hai là một thủ tục bắt buộc chứ không còn phụ thuộc vào nhận thức của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại là cần thiết hay không cần thiết như trong quy định của Luật sửa đổi, bổ sung năm 2004.
– Về vai trò của luật sư tham gia quá trình giải quyết khiếu nại: Đây là lần đầu tiên Luật Khiếu nại, tố cáo của nước ta ghi nhận vai trò của Luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại. Luật sư có thế tham gia quá trình giải quyết khiếu nại với nhiều tư cách khác nhau, dựa trên những căn cứ cụ thể khác nhau nhưng có một điểm chung là đều xuất phát từ ý chí và đề xuất của người khiếu nại trên cơ sở họ thực hiện các quyền pháp luật quy định cho người khiếu nại. Luật sư có thể tham gia quá trình giải quyết khiếu nại với tư cách người được uỷ quyền khiếu nại. Luật sư có thể tham gia với tư cách là người giúp đỡ về pháp luật cho người khiếu nại. Trong trường hợp người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật thì luật sư có quyền tham gia trong quá trình giải quyết khiếu nại.
Khi tham gia với tư cách người được uỷ quyền khiếu nại, Luật sư sẽ là người đại diện theo uỷ quyền cho người khiếu nại, trực tiếp thực hiện một số hành vi thuộc quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại theo nội dung, phạm vi, thời hạn được uỷ quyền. Khi tham gia với tư cách giúp đỡ về pháp luật trong quá trình giải quyết khiếu nại, Luật sư sẽ là người tư vấn, cung cấp các kiến thức pháp luật cần thiết, hướng dẫn, giúp đỡ người khiếu nại thực hiện những hoạt động cần thiết để bảo đảm quyền khiếu nại của họ.
– Về trách nhiệm pháp lý của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại: Để bảo đảm cho việc giải quyết khiếu nại đúng thời hạn, nâng cao trách nhiệm, của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2005 quy định người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại nếu không thực hiện việc giải quyết khiếu nại trong thời hạn quy định thì phải bị xem xét xử lý kỷ luật. Trách nhiệm pháp lý đó còn bị tác động và được đảm bảo thực hiện bởi quyền kiến nghị của người khiếu nại với cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
(Còn tiếp)
TS. Nguyễn Huy Hoàng
Phó Hiệu trưởng, Trường CBTT-TTCP
Cơ quan chủ quản: Thanh tra Chính phủ
Giấy phép hoạt động: 46/GP-BC
cấp ngày: 06/5/2015
Nơi cấp: Bộ Thông tin và Truyền thông
© 2021 Bản quyền của Trường Cán bộ Thanh tra. Design by tcsoft.vn
Cấm sao chép dưới mọi hình thức nếu không có sự chấp thuận bằng văn bản
(Ghi rõ nguồn http://truongcanbothanhtra.gov.vn nếu sử dụng thông tin từ Website này)