Những khó khăn, hạn chế trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Chính phủ trong phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng

Những khó khăn, hạn chế trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Chính phủ trong phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng    

Hoạt động phòng, chống tham nhũng (PCTN) được xác định là nhiệm vụ của toàn Đảng, toàn dân, của cả hệ thống chính trị dưới sự lãnh đạo của Đảng; tuy nhiên, có một số cơ quan làm nòng cốt trong cuộc đấu tranh quyết liệt này và mỗi cơ quan có vai trò, chức năng, nhiệm vụ khác nhau. Trong đó, Thanh tra Chính phủ là cơ quan ngang bộ của Chính phủ có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng trong công tác phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng. Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn 2030 cũng đã xác định quan điểm, mục tiêu và các nhiệm vụ, giải pháp nhằm nâng cao địa vị pháp lý, vai trò của cơ quan thanh tra, trong đó có Thanh tra Chính phủ; đổi mới phương thức hoạt động thanh tra, nâng cao hiệu quả công tác phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng.

Thanh tra Chính phủ là cơ quan cao nhất trong hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước, là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng và tiến hành phòng, chống tham nhũng theo thẩm quyền. Với vị trí là cơ quan cao nhất trong hệ thống các cơ quan thanh tra, Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm từ việc xây dựng cơ chế chính sách, pháp luật nhằm phòng, chống tham nhũng đến việc triển khai, hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc để những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống và phát huy tác dụng chủ động tích cực phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng.

1. Quy định pháp luật hiện hành về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Chính phủ trong phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng

1.1. Quy định pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Chính phủ trong phòng ngừa tham nhũng

Là cơ quan nhà nước, Thanh tra Chính phủ phải có trách nhiệm thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng tại cơ quan mình theo quy định của pháp luật. Đồng thời, với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật quy định, Thanh tra Chính phủ còn có trách nhiệm trực tiếp thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng ở các cơ quan, tổ chức, đơn vị khác. Đồng thời, Thanh tra Chính phủ còn thực hiện chức năng quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng. 

Luật Thanh tra năm 2010 quy định: Thanh tra Chính phủ là cơ quan của Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong phạm vi cả nước; thực hiện hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật (Điều 14). 

Hiện nay, Luật Phòng, chống tham nhũng 2005 (sửa đổi bổ sung năm 2007 và năm 2012) và các văn bản hướng dẫn thi hành không có chế định riêng về quản lý nhà nước trong phòng, chống tham nhũng nhưng cũng có nhiều điều khoản quy định về vai trò, chức năng của Thanh tra Chính phủ. Ví dụ như: quy định về đơn vị chuyên trách trong phòng, chống tham nhũng (Điều 75) hoặc quy định về trách nhiệm thực hiện hợp tác quốc tế (Điều 90). Tại Khoản 1, Điều 76, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 quy định trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, TTCP có trách nhiệm: “Tổ chức, chỉ đạo, hướng dẫn công tác thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; trường hợp phát hiện hành vi tham nhũng thì đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý”. Khoản 2, Điều 26, Nghị định số 59/2013/NĐ-CP quy định: “Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm giúp Chính phủ xây dựng báo cáo hằng năm về phòng, chống tham nhũng trong phạm vi cả nước”….

Thêm vào đó, với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước về công tác thanh tra, phòng, chống tham nhũng, Thanh tra Chính phủ còn có thể yêu cầu bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo tình hình, kết quả công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Đây là cơ sở để Thanh tra Chính phủ nắm bắt tình hình thực tiễn của việc thực hiện công tác thanh tra cũng như công tác phòng, chống tham nhũng.

Thanh tra Chính phủ còn là đầu mối tập trung hệ thống dữ liệu quốc gia về PCTN (Điều 76, Luật Phòng, chống tham nhũng), đây vừa là thẩm quyền, đồng thời là nhiệm vụ của Thanh tra Chính phủ. Việc khai thác, sử dụng cơ sở dữ liệu chung này không chỉ giúp Thanh tra Chính phủ theo dõi, nắm bắt được tình hình, thực tiễn công tác đấu tranh, phòng ngừa tội phạm tham nhũng mà còn nhằm cung cấp thông tin cho cơ quan chức năng trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng.

Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về phòng, chống tham  nhũng, pháp luật hiện hành đã quy định Thanh tra Chính phủ có nhiệm vụ phối hợp chặt chẽ với các cơ quan có chức năng phòng, chống tham nhũng, cụ thể như sau:

– Phối hợp trong theo dõi, đôn đốc, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát công tác lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện chủ trương, nghị quyết của Đảng, pháp luật của nhà nước về phòng, chống tham  nhũng;

– Phối hợp tham mưu, đề xuất xây dựng, hoàn thiện chính sách, pháp luật về phòng, chống tham  nhũng;

– Phối hợp trong việc trao đổi thường xuyên thông tin, tài liệu, kinh nghiệm về phòng, chống tham  nhũng.

Như vậy, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước về thanh tra nói chung và chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra nói riêng là cơ hội để Thanh tra Chính phủ phát hiện những biểu hiện, dấu hiệu, kịp thời xử lý hành vi tham nhũng, ngăn chặn đến mức tối đa và giảm thiểu những rủi ro do hành vi tham nhũng gây ra. 

1.2. Quy định pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Chính phủ trong phát hiện, xử lý TN

Thứ nhất, Thanh tra Chính phủ phát hiện hành vi tham nhũng thông qua hoạt động thanh tra:

Điều 62, Luật Phòng, chống tham  nhũng quy định, để phát hiện, xử lý tham nhũng, Thanh tra Chính phủ nói riêng, thông qua hoạt động thanh tra, có trách nhiệm chủ động phát hiện hành vi tham nhũng, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị việc xử lý theo quy định pháp luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình. Theo đó, Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo, hướng dẫn công tác thanh tra việc thực hiện quy định pháp luật về phòng, chống tham nhũng, trường hợp phát hiện hành vi tham nhũng thì đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý. 

Theo quy định của pháp luật hiện hành, Thanh tra Chính phủ có chức năng thanh tra, kiểm tra việc thực hiện quy định pháp luật về phòng, chống tham nhũng, chủ động phát hiện hành vi tham nhũng, thanh tra vụ việc có dấu hiệu tham nhũng (Khoản 7, Điều 2, Nghị định số 83/2012/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ). Theo đó, Thanh tra Chính phủ sẽ tiến hành thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập. Thanh tra các vụ việc có dấu hiệu tham nhũng liên quan đến người do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, phê chuẩn hoặc cử giữ chức vụ tại cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp nhà nước hoặc các vụ việc có dấu hiệu tham nhũng khác do Thủ tướng Chính phủ giao. Ngoài ra, Thanh tra Chính phủ cũng sẽ kiểm tra, thanh tra việc thực hiện minh bạch tài sản, thu nhập của những người do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, phê chuẩn hoặc cử giữ chức vụ hoặc các trường hợp do Thủ tướng Chính phủ giao; xác minh tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức làm việc tại Thanh tra Chính phủ; xác minh lại tài sản, thu nhập của người kê khai thuộc diện quản lý trực tiếp của cơ quan, tổ chức, đơn vị khác trên phạm vi cả nước.

Thứ hai, Thanh tra Chính phủ phát hiện tham nhũng thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại ,tố cáo

Thanh tra Chính phủ là một trong những đầu mối tiếp nhận và giải quyết tố cáo liên quan đến tham nhũng. Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm tiếp nhận tố cáo hành vi tham nhũng, phản ánh về vụ việc có dấu hiệu tham nhũng, qua đó chuyển cơ quan có thẩm quyền giải quyết và theo dõi, đôn đốc quá trình giải quyết hoặc giải quyết theo thẩm quyền. Thông qua hoạt động này, Thanh tra Chính phủ đã phát hiện nhiều vụ việc có dấu hiệu tham nhũng, chuyển cơ quan có thẩm quyền giải quyết hoặc xử lý theo thẩm quyền. Ngoài ra, theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng, Thanh tra Chính phủ còn có trách nhiệm giúp Thủ tướng Chính phủ xác minh, kết luận tố cáo hành vi tham nhũng trong trường hợp tố cáo đó thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ. Nếu phát hiện hành vi tham nhũng thì có quyền kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ biện pháp xử lý. Trường hợp hành vi tham nhũng có dấu hiệu tội phạm thì chuyển cơ quan tố tụng xử lý (Khoản 3, Điều 65).

Thứ ba, Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm chuyển hồ sơ cho cơ quan tố tụng để xử lý hành vi tham nhũng

Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan tố tụng trong xử lý các vụ việc có dấu hiệu tội phạm do cơ quan thanh tra kiến nghị khởi tố. Để nâng cao hiệu quả phát hiện, xử lý tham nhũng, Điều 80, Luật Phòng, chống tham nhũng quy định, Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm chuyển hồ sơ vụ việc tham nhũng cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý. Nhằm bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan thanh tra, cơ quan điều tra và viện kiểm sát trong việc phát hiện, điều tra, xử lý các vụ việc có dấu hiệu tội phạm do cơ quan thanh tra kiến nghị khởi tố; căn cứ vào quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng và văn bản có liên quan, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Thanh tra Chính phủ, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng đã ban hành Thông tư liên tịch số 02/2012/TTLT-VKSTC-TTCP-BCA-BQP ngày 22/03/2012 quy định về quan hệ phối hợp giữa cơ quan thanh tra, cơ quan điều tra và viện kiểm sát trong việc phát hiện, điều tra, xử lý các vụ việc có dấu hiệu tội phạm do cơ quan thanh tra kiến nghị khởi tố. 

2. Một số tồn tại, hạn chế 

2.1. Về tổ chức, hoạt động của Thanh tra Chính phủ

Thứ nhất, quy định về thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ chưa đủ mạnh để thực hiện có hiệu quả các biện pháp phòng ngừa tham nhũng. Cụ thể là:

– Trong việc thực hiện biện pháp về minh bạch tài sản, thu nhập; Theo quy định như đã phân tích trên đây, thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ trong quản lý bản kê khai, xác minh bản kê khai tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn còn rất hẹp. Do đó, khi nhận được những thông tin, phản ánh về những vi phạm trong thực hiện quy định về minh bạch tài sản, thu nhập, Thanh tra Chính phủ không thể hoàn toàn độc lập và chủ động để tiến hành xác minh một cách có hiệu quả. 

– Trong thực hiện quy định về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng, việc kết luận về trách nhiệm của người đứng đầu trong các kết luận thanh tra cũng gặp vướng mắc. Bởi lẽ, việc kết luận trách nhiệm của người đứng đầu cần phải căn cứ vào việc xác định có hành vi tham nhũng xảy ra ở các mức độ khác nhau như quy định tại Nghị định số 107/2006/NĐ-CP. Trong khi đó, việc xác định có tội phạm tham nhũng hay không lại phụ thuộc vào thẩm quyền và hoạt động của các cơ quan điều tra, kiểm sát, tòa án.

Thứ hai, quyền hạn của các cơ quan thanh tra trong bộ máy hành chính nhà nước chưa được xác định tương xứng với nhiệm vụ được giao, việc đảm bảo thực hiện quyền cũng còn hạn chế. 

Theo Luật Thanh tra 2010, các cơ quan thanh tra nhà nước được giao nhiệm vụ thanh tra các cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Tuy nhiên, Luật Thanh tra quy định, các cơ quan thanh tra nhà nước là cơ quan tham mưu hoặc là cơ quan chuyên môn của cơ quan quản lý nhà nước  cùng cấp nghĩa là, cơ quan thanh tra chỉ có vị trí tương đương với các cơ quan, tổ chức là đối tượng thanh tra. Thủ trưởng các cơ quan thanh tra cũng chỉ tương đương với thủ trưởng các cơ quan, tổ chức là đối tượng thanh tra, thậm chí trong một số trường hợp còn kém vị thế hơn (không phải là cấp ủy viên). Do vậy, khi triển khai nhiệm vụ, quyền hạn gặp nhiều khó khăn.

Thứ ba, vị thế của người đứng đầu cơ quan thanh tra còn hạn chế so với nhiệm vụ, quyền hạn được giao. 

Theo quy định của Luật Thanh tra, các cơ quan thanh tra có nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp; thanh tra lại những vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật… Tuy nhiên, vị thế của người đứng đầu cơ quan thanh tra cũng tương tự như người đứng đầu cơ quan là đối tượng thanh tra (thậm chí thấp hơn trong trường hợp Thanh tra bộ thanh tra đối với Tổng cục thuộc Bộ) cũng gây ra những khó khăn trong quá trình thanh tra và kết luận, kiến nghị xử lý về thanh tra.

Thứ tư, cơ quan thanh tra chủ yếu chỉ có thẩm quyền kiến nghị xử lý.

Qua hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, các cơ quan thanh tra phát hiện sai phạm, vi phạm pháp luật nhưng hầu như không có quyền quyết định xử lý (trừ thanh tra chuyên ngành được xử phạt vi phạm hành chính), chủ yếu là kiến nghị nhưng khi kiến nghị không được người có thẩm quyền xem xét xử lý thì cơ quan thanh tra, người đứng đầu cơ quan thanh tra cũng không có quyền xử lý người đó. Tương tự như vậy, trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, cơ quan thanh tra, đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu… nhưng nếu họ không cung cấp thì cũng không có quyền xử lý họ… Pháp luật thanh tra quy định cơ quan thanh tra được quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức báo cáo về công tác thanh tra nhưng nếu cơ quan, tổ chức đó không báo cáo cũng không có quyền xử lý họ…

2.2. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Chính phủ trong phòng ngừa tham nhũng

Quy định của pháp luật đối với nội dung quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng chưa xác định được nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan thanh tra trong quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng. Ngành Thanh tra được giao chức năng quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng nhưng thẩm quyền được trao chưa tương xứng với nhiệm vụ nên khó triển khai thực hiện có hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng. Bên cạnh đó, hoạt động thanh tra chỉ là một trong số những biện pháp phòng ngừa tham nhũng. Thanh tra Chính phủ được giao chức năng quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng nhưng các quy định cụ thể về chức năng này còn chưa rõ ràng, đặc biệt là quy định về vai trò quản lý nhà nước trong phòng, chống tham nhũng đối với hoạt động của Quốc hội, cơ quan tư pháp, các cơ quan, tổ chức của Đảng; quy định về sự phối hợp với cơ quan điều tra, truy tố, xét xử trong phát hiện, xử lý tham nhũng còn mờ nhạt, vướng mắc. Pháp luật hiện hành cũng chưa quy định những nội dung cụ thể và trách nhiệm thực hiện những nội dung đó trong quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng. Vì vậy, nhiều hoạt động của Thanh tra Chính phủ bị vướng. 

Cục Chống tham nhũng của Thanh tra Chính phủ là đơn vị có chức năng tham mưu và giúp Tổng Thanh tra Chính phủ trong quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng. Tuy nhiên, địa vị pháp lý của Cục IV hiện nay được xác định cũng như các cục, vụ, đơn vị khác của Thanh tra Chính phủ, chưa thể hiện rõ tính đặc thù về địa vị pháp lý, cơ cấu tổ chức và lực lượng cán bộ để đáp ứng được các yêu cầu của quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng.

2.3. Về nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Chính phủ trong phát hiện, xử lý tham nhũng

2.3.1. Phát hiện, xử lý tham nhũng thông qua hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo

Thứ nhất, quy định của pháp luật về quyền hạn của Thanh tra Chính phủ trong phát hiện tham nhũng thông qua hoạt động thanh tra còn rất nhiều vướng mắc khi thực hiện:

Điều 62, Luật Phòng, chống tham nhũng. quy định cơ quan thanh tra, thông qua hoạt động thanh tra chủ động phát hiện và xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị xử lý theo quy định của pháp luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình. Thực tiễn hoạt động phòng, chống tham nhũng. đã cho thấy quy định này là một trong những rào cản đối với Thanh tra Chính phủ nếu muốn xử lý kịp thời và triệt để hành vi tham nhũng. Bởi nhiều vụ việc được Thanh tra Chính phủ phát hiện, kiến nghị xử lý, nhưng nhiều cơ quan, đơn vị không thực hiện hoặc thực hiện không triệt để, nghiêm túc. Không những thế, trường hợp Thanh tra Chính phủ đưa ra kiến nghị xử lý, nhưng cơ quan có thẩm quyền xử lý nhận định kiến nghị này không có căn cứ, Thanh tra Chính phủ sẽ phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình. Điều này cho thấy cơ quan thanh tra phải đấu tranh chống tham nhũng mà không có cơ chế đảm bảo. 

Thứ hai, tương tự như vậy, Thanh tra Chính phủ cũng gặp nhiều vướng mắc trong việc phát hiện, xử lý tham nhũng thông qua thực hiện chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo:

Thanh tra Chính phủ là cơ quan quản lý nhà nước về khiếu nại, tố cáo; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật nhưng thực tế, Thanh tra Chính phủ chỉ có thể chuyển vụ việc cho cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Vai trò tham mưu đã không giúp Thanh tra Chính phủ đạt được hiệu quả mong muốn đối với việc giải quyết tố cáo liên quan đến tham nhũng, bởi không có thẩm quyền quyết định.

2.3.2. Phát hiện, xử lý tham nhũng thông qua hoạt động phối hợp giữa Thanh tra Chính phủ và cơ quan tố tụng

– Phối hợp trong trao đổi thông tin về tình hình vi phạm pháp luật:

Sự phối hợp trong trao đổi thông tin về tình hình vi phạm pháp luật giữa Thanh tra Chính phủ và cơ quan tiến hành tố tụng chưa thực sự hiệu quả, thông suốt và kịp thời. Gần như hoạt động này chỉ diễn ra một chiều, do phía Thanh tra Chính phủ cung cấp, trong khi hoạt động cung cấp thông tin, trao đổi, xác minh theo chiều ngược lại thì chưa được nhiều. Với lý do bảo mật thông tin, trong nhiều trường hợp, sau khi kết thúc điều tra, giải quyết xong vụ án Thanh tra Chính phủ mới được cung cấp thông tin. Hoặc trường hợp không khởi tố vụ án, cơ quan điều tra cũng có thông báo ngược trở lại cho Thanh tra Chính phủ, tuy nhiên cũng chỉ được thực hiện một cách hình thức. Lượng thông tin Thanh tra Chính phủ nhận được từ cơ quan tiến hành tố tụng không bảo đảm để theo sát quá trình giải quyết kiến nghị khởi tố.

– Phối hợp trong việc giải quyết kiến nghị khởi tố của cơ quan thanh tra:

Thông tư liên tịch số 02/2012/TTLT-VKSTC-TTCP-BCA-BQP cũng đưa ra nhiều phương thức và tình huống phối hợp giữa cơ quan thanh tra và cơ quan điều tra. Thông tư này đã không xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của hai cơ quan. Theo chúng tôi, một khi đã xác định vụ việc có dấu hiệu tội phạm thì cơ quan điều tra cần trực tiếp tiến hành điều tra theo trình tự tố tụng. Hồ sơ, tài liệu do cơ quan thanh tra chuyển sang phải được cơ quan điều tra thẩm định theo quy định để có giá trị chứng minh hành vi phạm tội. Việc đề nghị “cơ quan thanh tra phối hợp thu thập thêm tài liệu, chứng cứ bổ sung vào hồ sơ kiến nghị khởi tố” là không hợp lý.

3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Chính phủ trong phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng

Thứ nhất, hoàn thiện các quy định có liên quan đến tổ chức và hoạt động của Thanh tra Chính phủ, trong đó:

– Về tổ chức cơ quan thanh tra:

Một là, tổ chức cơ quan thanh tra theo hướng tập trung nhằm tăng cường tính độc lập của cơ quan thanh tra, bảo đảm hiệu quả phát hiện tham nhũng. Hiện nay, tổ chức và hoạt động thanh tra phụ thuộc rất nhiều vào người đứng đầu cơ quan quản lý. Điều đó cũng có nghĩa là các kết luận của cơ quan thanh tra luôn thể hiện ý chí của thủ trưởng cơ quan quản lý. Vì vậy, việc thiết lập một hệ thống cơ quan thanh tra theo hướng tập trung, không phụ thuộc vào cơ quan hành chính cùng cấp sẽ là yếu tố quan trọng để thanh tra bảo đảm tính độc lập, sẵn sàng đề nghị truy cứu trách nhiệm hình sự đối với những vụ việc qua thanh tra phát hiện có dấu hiệu tội phạm.

Hai là, nghiên cứu chuyển đổi mô hình Cục Chống tham nhũng thuộc Thanh tra Chính phủ hiện nay từ đơn vị chuyên trách chống tham nhũng thành cơ quan chuyên trách quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng tương đương cấp Tổng cục. Cơ quan chuyên trách này sẽ có chức năng giúp Tổng Thanh tra Chính phủ tổ chức, điều phối việc thực hiện nội dung quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng trong phạm vi cả nước và tổ chức các hoạt động phối hợp với cơ quan, tổ chức khác. 

Ba là, tăng cường mối quan hệ phối hợp trong nội bộ Thanh tra Chính phủ, nhất là giữa Vụ giám sát, Thẩm định và Xử lý sau thanh tra với Cục Chống tham nhũng để tham mưu giúp lãnh đạo Thanh tra Chính phủ theo dõi chặt chẽ, đôn đốc thường xuyên các vụ việc mà Thanh tra Chính phủ đã phát hiện dấu hiệu vi phạm pháp luật, chuyển cơ quan điều tra. Bên cạnh đó, cũng cần tăng cường mối quan hệ phối hợp giữa Vụ Kế hoạch, Tài chính và Tổng hợp với Cục Chống tham nhũng để xây dựng, hướng dẫn thống nhất các tiêu chí theo dõi, đánh giá việc phát hiện, xử lý tham nhũng qua hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước nói chung và của Thanh tra Chính phủ nói riêng.

Thứ hai, hoàn thiện các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Chính phủ trong Luật Phòng, chống tham nhũng và các văn bản pháp luật khác có liên quan.

– Về quản lý nhà nước trong phòng, chống tham nhũng:

Luật Phòng, chống tham nhũng cần quy định rõ hơn về quản lý nhà nước trong phòng, chống tham nhũng:

+ Thể hiện rõ những nội dung về quản lý nhà nước trong phòng, chống tham nhũng và quy định rõ nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực này. Đặc biệt là phân định rõ thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ trong phòng, chống tham nhũng với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước khác như: Kiểm toán, Công an, Kiểm sát, Tòa án. Bên cạnh đó, do công tác phòng, chống tham nhũng là trách nhiệm của cả hệ thống chính trị, vì vậy cũng cần có sự phân định về thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ trong phòng, chống tham nhũng với thẩm quyền của Ủy ban Kiểm tra Trung ương, Ban Nội chính Trung ương.

+ Quy định rõ về sự phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong phòng, chống tham nhũng của Thanh tra Chính phủ, nhất là trong việc thực hiện chế độ thông tin, xây dựng báo cáo quốc gia về phòng, chống tham nhũng để trình Quốc hội và giải trình về những nội dung liên quan khi có ý kiến quan tâm đến những nội dung cụ thể (có thể là các ý kiến của đại biểu Quốc hội hoặc ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân)

+ Quy định rõ thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ trong việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng. Ví dụ trong việc thực hiện biện pháp minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, cần quy định tăng thẩm quyền cho Thanh tra Chính phủ trong hướng dẫn việc kê khai, quản lý bản kê khai, xác minh tài sản, thu nhập, xử lý đối với người kê khai không trung thực. Chế định về minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn nên mở thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ đối với một số nhóm đối tượng là người có chức vụ, quyền hạn ở cả Trung ương và địa phương. Trong trường hợp này, cần có sự phân định giữa thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ với các cơ quan của Đảng và các cơ quan nhà nước ở địa phương. 

– Về thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ trong công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng: 

Quy định bổ sung và chi tiết thẩm quyền của Thanh tra Chính phủ trong công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng; Thanh tra Chính phủ cần tiếp tục chủ động trong việc xây dựng kế hoạch thanh tra, đặc biệt là tập trung vào thanh tra các vụ việc có dấu hiệu tham nhũng, tăng cường thanh tra trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Trong xây dựng kế hoạch thanh tra, cần tổ chức nhiều cuộc thanh tra chuyên đề về thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Hình thức tiến hành các cuộc thanh tra này có thể tiến hành thanh tra, kiểm tra đối với việc thực hiện một hoặc một số nội dung, một hoặc một số biện pháp mà xã hội quan tâm nhưng đối tượng thanh tra thực hiện trên diện rộng, có thể thực hiện đồng thời ở nhiều tỉnh, thành phố, nhiều bộ ngành.   

– Tăng cường mối quan hệ phối hợp trong phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng giữa Thanh tra Chính phủ với các cơ quan có liên quan:

Để triển khai có hiệu quả sự phối hợp giữa Thanh tra Chính phủ với các cơ quan điều tra, viện kiểm sát, tòa án trong hoạt động phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng, Luật Phòng, chống tham nhũng và các văn bản pháp luật khác có liên quan cần sửa đổi, bổ sung theo hướng sau:

+ Bổ sung quy định về trách nhiệm giải quyết các vụ việc, hồ sơ có dấu hiệu tham nhũng do cơ quan thanh tra gửi sang, trong đó, cần xác định rõ, cơ quan điều tra phải có văn bản trả lời, nêu rõ lý do trong trường hợp không khởi tố vụ án, điều tra theo thẩm quyền và chịu trách nhiệm trước pháp luật nếu vụ việc được kết luận là có dấu hiệu tham nhũng của cơ quan tiến hành tố tụng khác.

+ Bổ sung quy định về thẩm quyền điều tra ban đầu đối với vụ việc có dấu hiệu tội phạm tham nhũng của cơ quan thanh tra trong trường hợp cơ quan này đã chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra theo quy định của pháp luật, nhưng không được xử lý thỏa đáng và Thanh tra Chính phủ không đồng tình với cách giải quyết của cơ quan điều tra.

+ Bổ sung quy định về thẩm quyền điều tra của đơn vị chuyên trách về phòng, chống tham nhũng của Thanh tra Chính phủ sau khi đã thông báo cho viện kiểm sát cùng cấp hoặc cơ quan điều tra cấp trên trong trường hợp không đồng ý với cơ quan điều tra, theo đó, kết luận thanh tra của cơ quan này có giá trị đặc biệt như kết luận điều tra, và được chuyển trực tiếp cho viện kiểm sát có thẩm quyền truy tố.

+ Quy chế phối hợp giữa Thanh tra Chính phủ với cơ quan chức năng khác trong phòng, chống tham nhũng cần cụ thể hơn, hoàn thiện hơn ở các nội dung sau: phương thức tiếp cận thông tin về các vụ việc đã tiến hành thanh tra; về yêu cầu cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ khi chuyển vụ việc có dấu hiện tham nhũng cho cơ quan điều tra; đồng thời cần có hướng dẫn chung về những trường hợp có dấu hiệu tội phạm và thời điểm cơ quan thanh tra chuyển vụ việc cho cơ quan điều tra… Ngoài ra, cần quy định cơ chế giám sát, kiểm tra và rút kinh nghiệm định kỳ về công tác phối  hợp giữa các cơ quan thanh tra và cơ quan tiến hành tố tụng.

Thứ ba, nghiên cứu giao cho cơ quan Thanh tra Chính phủ thực hiện quản lý thống nhất hồ sơ kê khai tài sản cán bộ, công chức nhằm sớm phát hiện vụ việc có dấu hiệu tham nhũng. 

Với tính chất là một thiết chế giám sát hành chính, Thanh tra Chính phủ là cơ quan thích hợp nhất thực hiện nhiệm vụ này, chịu trách nhiệm quản lý hồ sơ kê khai tài sản của đội ngũ cán bộ, công chức. Nhiệm vụ của cơ quan này là nghiên cứu các bản kê khai tài sản và phát hiện ra những dấu hiệu bất thường trong sự biến động tài sản hoặc mâu thuẫn, bất hợp lý trong việc kê khai tài sản. Nếu có dấu hiệu nghi ngờ, cơ quan này có thể chủ động tiến hành thẩm tra, xác minh. Tuy nhiên, điều kiện cần và đủ để thực hiện việc này là cần phải thiết lập được một hệ thống thông tin kết nối với cơ quan, tổ chức có liên quan như ngân hàng, thuế, cơ quan đăng ký tài sản… Cơ quan quản lý tài sản sẽ quyết định việc chuyển cho cơ quan điều tra nếu thấy có dấu hiệu của tham nhũng sau khi tiến hành thẩm tra, xác minh. Việc tiến hành thẩm tra, xác minh cũng có thể xuất phát từ thông tin tố cáo, phản ánh có cơ sở.

Việc quản lý bản kê khai tài sản của cán bộ, công chức sẽ có sự phân cấp với các đối tượng thuộc diện cấp ủy quản lý trong mối quan hệ phối hợp với cơ quan Kiểm tra Đảng. Do vậy, cơ quan Kiểm tra Đảng sẽ thực hiện việc kiểm soát những đối tượng cán bộ cao cấp và do các văn bản của Đảng quy định. Đơn vị thực hiện quản lý bản kê khai tài sản của cán bộ, công chức không thuộc diện cấp ủy quản lý có thể đặt tại Thanh tra Chính phủ và thanh tra cấp tỉnh làm đầu mối. 

Thứ tư, hoàn thiện quy định của pháp luật nội dung liên quan đến giá trị chứng minh của các thông tin, tài liệu trong hồ sơ thanh tra.

 Hồ sơ thanh tra là kết quả của quá trình thu thập các thông tin, tài liệu liên quan đến các nội dung ghi trong quyết định thanh tra. Đó là căn cứ quan trọng để người ra quyết định thanh tra đưa ra kết luận cuối cùng trong mỗi cuộc thanh tra. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, các thông tin, tài liệu trong hồ sơ thanh tra không có giá trị pháp lý để chứng minh các hành vi phạm tội theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự. Để khắc phục vấn đề này, có hai cách xử lý:

Một là, trao cho cơ quan thanh tra quyền điều tra ban đầu như một số cơ quan hành chính khác (hải quan, kiểm lâm), khi đó thông tin, tài liệu do cơ quan thanh tra thu thập được sẽ có giá trị chứng minh để phục vụ cho việc truy cứu trách nhiệm hình sự.

Hai là, quy định một trình tự thật đơn giản để “tố tụng hóa” các thông tin, tài liệu mà cơ quan thanh tra thu thập được, bằng cách xác định những giá trị chứng minh của nó đối với hoạt động của cơ quan điều tra. Khi đó sẽ tránh được sự thiếu rõ ràng, làm đi làm lại và ảnh hưởng đến hoạt động quản lý vừa làm chậm quá trình truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các tội phạm tham nhũng./.

ThS. Phạm Thị Thu Hiền

                                           Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra

Nguồn: http://giri.ac.vn