Nâng cao hiệu quả công tác chuyển hồ sơ và kiến nghị khởi tố vụ án hình sự trong hoạt động thanh tra

Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, công tác thanh tra giữ một vai trò quan trọng trong kiểm tra, giám sát việc thực hiện và tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thông qua hoạt động thanh tra, có thể phát hiện nhiều vi phạm pháp luật ở nhiều mức độ khác nhau, từ hành chính đến hình sự.

Thực tiễn công tác thanh tra cho thấy phát hiện nhiều trường hợp vi phạm pháp luật nghiêm trọng, có dấu hiệu của tội phạm hình sự, vượt quá khả năng xử lý bằng các chế tài hành chính của Cơ quan thanh tra. Trong tình huống đó, cơ quan thanh tra phải tiến hành chuyển hồ sơ sang Cơ quan điều tra để kiến nghị khởi tố vụ án hình sự theo đúng thẩm quyền.

Các qui định về việc chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra và kiến nghị khởi tố vụ án hình sự đã được qui định tương đối đầy đủ tại Luật Thanh tra năm 2010 và Nghị định 86/2011/NĐ-CP ngày 22/09/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra. Mặt khác, sau khi Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 được ban hành, Thanh tra Chính phủ đã phối hợp xây dựng Thông tư liên tịch số 03/2018/TTLT-VKSNDTC-BCA-BQP-TTCP ngày 18/10/2018 quy định về phối hợp giữa Cơ quan điều tra (CQĐT), Viện Kiểm sát (VKS), Cơ quan thanh tra trong việc trao đổi thông tin về tội phạm và giải quyết kiến nghị khởi tố được phát hiện thông qua hoạt động thanh tra. Cụ thể:

Về mặt thẩm quyền, việc chuyển hồ sơ sang CQĐT để kiến nghị khởi tố vụ án hình sự có thể được thực hiện bởi người ra quyết định thanh tra, khi tiến hành hoạt động thanh tra hành chính (Điều 48 Luật Thanh tra), cũng như thanh tra chuyên ngành (Điều 55 Luật Thanh tra).

Về mặt thủ tục, theo khoản 1, Điều 5 Thông tư liên tịch số 03/2018: Đối với vụ việc vi phạm pháp luật có nhiều tình tiết phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, nếu xét thấy cần thiết thì trước khi chính thức kết luận thanh tra và kiến nghị khởi tố, Cơ quan thanh tra tổ chức họp lãnh đạo liên ngành gồm Cơ quan thanh tra, CQĐT, VKS cùng cấp để phân tích, đánh giá những tài liệu đã thu thập được. Trường hợp liên ngành thống nhất xác định vụ việc đã rõ dấu hiệu tội phạm thì Cơ quan thanh tra có văn bản kiến nghị khởi tố và chuyển ngay cho CQĐT có thẩm quyền kèm theo hồ sơ, tài liệu có liên quan để xem xét, quyết định việc khởi tố vụ án hình sự.

Hồ sơ kiến nghị khởi tố vụ án hình sự được qui định tại Điều 45 Nghị định 86/2011/NĐ-CP và Điều 9 Thông tư liên tịch 03/2018, gồm có các thành phần sau đây:

– Bản kiến nghị khởi tố phải nêu rõ các nội dung gồm: (i) dấu hiệu tội phạm; (ii) đối tượng có hành vi vi phạm pháp luật; (iii) hậu quả thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật gây ra; (iv) thời gian, địa điểm xảy ra hành vi vi phạm pháp luật.

– Quyết định thanh tra; biên bản xác minh sự việc có vi phạm pháp luật; báo cáo, giải trình của đối tượng thanh tra; những thông tin, tài liệu khác có liên quan.

– Báo cáo của Trưởng đoàn thanh tra về những vi phạm pháp luật của đối tượng thanh tra có dấu hiệu tội phạm. Trong trường hợp cuộc thanh tra đã kết thúc, thì hồ sơ phải có kết luận thanh tra, cùng với bản trích văn bản kết luận thanh tra về vụ việc vi phạm pháp luật mà Cơ quan thanh tra kiến nghị khởi tố.

– Cơ quan thanh tra gửi kèm bản kê tài liệu trong hồ sơ, cùng với những tài liệu khác có liên quan đến CQĐT nơi có thẩm quyền, để kiến nghị khởi tố.

Thực tiễn thi hành những qui định kể trên đã cho thấy hiệu quả tích cực, giúp nâng cao đáng kể hiệu quả thanh tra và đấu tranh phòng, chống tội phạm hình sự, nhất là các tội phạm về tham nhũng, tội phạm có liên quan đến quản lí nhà nước. Số liệu gần đây nhất (Báo cáo tổng kết năm 2019 của Thanh tra Chính phủ) cho thấy: Trong năm 2019, toàn ngành Thanh tra đã chuyển cơ quan chức năng để tiếp tục xem xét, làm rõ dấu hiệu tội phạm 17 vụ, 61 đối tượng. Trong đó Thanh tra Chính phủ đã chuyển hồ sơ 09 vụ việc, 19 đối tượng; thanh tra các Bộ, ngành, địa phương đã chuyển cơ quan chức năng 08 vụ, 42 đối tượng.

Tuy nhiên, bên cạnh đó, thực tiễn công tác thanh tra cũng cho thấy một số bất cập trong công tác chuyển hồ sơ sang CQĐT để kiến nghị khởi tố vụ án hình sự khi có dấu hiệu tội phạm:

Thứ nhất, sự phối hợp giữa Cơ quan thanh tra và CQĐT, VKS trong khởi tố vụ án hình sự được phát hiện từ hoạt động thanh tra đạt hiệu quả chưa cao.

Thứ hai, quy định pháp luật về hoạt động chuyển hồ sơ để kiến nghị khởi tố còn thiếu thống nhất. Hiện nay tồn tại mâu thuẫn về thời hạn giải quyết kiến nghị khởi tố giữa Luật Thanh tra năm 2010 với Bộ luật Tố tụng hình sự (BLTTHS) năm 2015. Căn cứ theo qui định của điều 147 BLTTHS 2015, thì thời hạn kiểm tra, xác minh tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố của CQĐT là 20 ngày. Hết thời hạn kể trên, các cơ quan có thẩm quyền phải ra một trong ba quyết định: (i) quyết định khởi tố vụ án hình sự; (ii) quyết định không khởi tố vụ án hình sự; (iii) quyết định tạm đình chỉ việc giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố.

Trường hợp vụ việc bị tố giác, tin báo về tội phạm hoặc kiến nghị khởi tố có nhiều tình tiết phức tạp hoặc phải kiểm tra, xác minh tại nhiều địa điểm thì thời hạn giải quyết tố giác, tin báo, kiến nghị khởi tố có thể kéo dài nhưng không quá 02 tháng. Trường hợp chưa thể kết thúc việc kiểm tra, xác minh trong thời hạn quy định tại khoản này thì Viện trưởng VKS có thẩm quyền có thể gia hạn một lần nhưng không quá 02 tháng.

Như vậy, thời gian xác minh kiến nghị khởi tố theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự có thể lên đến 04 tháng. Điều này là mâu thuẫn với qui định tại điều 60 của Luật Thanh tra: “Trong thời hạn 20 ngày, kể từ ngày nhận được hồ sơ, cơ quan điều tra phải thông báo bằng văn bản về việc xử lý cho cơ quan thực hiện chức năng thanh tra; trường hợp vụ việc có nội dung, tình tiết phức tạp thì thời hạn trả lời có thể kéo dài, nhưng không quá 60 ngày”.

Thứ ba, thực tiễn công tác thanh tra cho thấy: Có nhiều vụ việc sau khi đã được chuyển hồ sơ sang CQĐT để khởi tố thì nhận thấy không đủ điều kiện khởi tố, hoặc không đủ cấu thành tội phạm. Khi đó, hồ sơ vụ việc sẽ được trả về để tiến hành xử lý hành chính và xử lý kỷ luật với cán bộ, công chức, viên chức Nhà nước.

Tuy nhiên, hiện nay thời hiệu xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức là khá ngắn (ví dụ thời hiệu xử lý kỷ luật công chức chỉ là 24 tháng). Điều này dẫn đến việc: Do phải chờ các thủ tục điều tra – tố tụng hình sự, nên thời gian xem xét kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức đã bị kéo dài vượt quá thời hiệu, gây khó khăn cho việc xử lý kỷ luật những đối tượng này.

Trên cơ sở nhận diện những thực trạng, bất cập kể trên, thiết nghĩ rằng: Để nâng cao hiệu quả công tác chuyển hồ sơ để kiến nghị khởi tố vụ án hình sự trong hoạt động thanh tra, cần thực hiện đồng bộ những giải pháp như sau:

Thứ nhất, trong công tác thanh tra, không chỉ cần làm rõ hành vi sai phạm theo quy định của pháp luật chuyên ngành, mà còn cần xác định tính chất, mức độ, tính nguy hiểm của hành vi đối với xã hội, động cơ, mục đích, thái độ của người phạm tội, ước tính thiệt hại gây ra, v.v… Nếu vi phạm có dấu hiệu của tội phạm hình sự (phù hợp với cấu thành tội phạm quy định trong Bộ luật Hình sự), cơ quan thanh tra cần lập tức chuyển hồ sơ đến CQĐT  để kiến nghị khởi tố theo luật định.

Thứ hai, để tránh tình trạng “trống đánh xuôi, kèn thổi ngược” – thanh tra chuyển hồ sơ nhưng CQĐT không khởi tố, cần đẩy mạnh công tác phối hợp, trao đổi thông tin giữa Cơ quan thanh tra và các Cơ quan điều tra – tố tụng. Hoạt động phối hợp cần được tiến hành ở mọi cấp, hướng đến hợp tác về chiều sâu, để đạt được mức độ thống nhất cao giữa các cơ quan trong kiến nghị khởi tố vụ án hình sự phát hiện từ hoạt động thanh tra.

Thứ ba, trong nội bộ ngành Thanh tra, cần chú trọng nâng cao chất lượng của công tác thanh tra, rèn luyện phẩm chất đạo đức và chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ thanh tra, để không chịu sự tác động tiêu cực, đút lót, nhận hối lộ của đối tượng thanh tra, kiên quyết chuyển hồ sơ để kiến nghị khởi tố hình sự khi phát hiện dấu hiệu tội phạm.

Thực tiễn cho thấy: Khi bị phát hiện sai phạm, nhiều đối tượng thanh tra thường không ngần ngại bỏ ra số tiền lớn, hay các lợi ích phi vật chất để mua chuộc, hối lộ cán bộ thanh tra, để không bị chuyển hồ sơ sang CQĐT. Mặt khác, các đối tượng này cũng lợi dụng những mối quan hệ với các quan chức cấp cao trong bộ máy chính quyền, trong Đảng ủy, v.v… để gây sức ép, đe dọa, tác động đến cán bộ thanh tra. Đây là những nhân tố rất lớn ảnh hưởng đến sự khách quan của kết luận thanh tra. Để loại trừ những nhân tố này, cần có đội ngũ cán bộ thanh tra “vừa hồng vừa chuyên”, có nghiệp vụ, có bản lĩnh, thượng tôn pháp luật, giữ nghiêm kỷ cương phép nước. Do đó, trong công tác thanh tra, cần đặc biệt chú trọng nhân tố con người – nhân tố trung tâm tạo nên hiệu quả công tác thanh tra.

Thứ tư, để khắc phục sự không thống nhất về thời hạn khởi tố giữa Luật Thanh tra và BLTTHS, cần thống nhất áp dụng qui định tại Điều 7 Thông tư liên tịch số 03/2018/TTLT-VKSNDTC-BCA-BQP-TTCP: Theo đó việc xác định thời hạn giải quyết kiến nghị khởi tố của CQĐT phải tuân theo qui định của BLTTHS 2015. Vì vậy, trong công tác bồi dưỡng, trao đổi nghiệp vụ, cần thống nhất trao đổi, giảng dạy cho cán bộ thanh tra theo hướng áp dụng qui định của BLTTHS 2015. Mặt khác, trong tương lai cần có những qui định sửa đổi Luật Thanh tra, để tương thích hơn với qui định của BLTTHS.

Thứ năm, để khắc phục tình trạng khi không khởi tố hình sự được thì đã hết thời hiệu xử lý kỷ luật cán bộ, công chức: Cán bộ thanh tra cần hết sức cân nhắc, chỉ chuyển hồ sơ sang CQĐT khi có dấu hiệu, căn cứ rõ ràng của tội phạm hình sự. Mặt khác, trong tương lai cần hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức, để không tính thời gian công chức bị điều tra, khởi tố, xét xử vào thời hiệu xử lý kỷ luật./.

ThS. Trần Thị Thu Hà,

Khoa Quản lý nhà nước và Phòng, chống tham nhũng, Trường Cán bộ Thanh tra