Kinh nghiệm quốc tế về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Kinh nghiệm quốc tế về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ    

Kiểm soát xung đột lợi ích là khái niệm được nhắc đến ngày càng nhiều hơn trong thời gian gần đây như là một đòi hỏi, mong muốn của dư luận xã hội về một nền quản trị nhà nước minh bạch, phòng ngừa tham nhũng hiệu quả. Trên thế giới, kiểm soát xung đột lợi ích được nhắc đến như là một phương thức nhằm xây dựng một nền công vụ tốt hơn cũng với các giá trị khác như đạo đức công vụ, trách nhiệm giải trình, chế độ liêm chính…

Những năm gần đây, khi tham nhũng trở thành vấn nạn ngày càng nghiêm trọng, gây tổn hại không chỉ đến sự phát triển mà trực tiếp uy hiếp đến sự tồn vong của chế độ thì phòng, chống tham nhũng trở thành mối quan tâm hàng đầu của các quốc gia. Cùng với đó, kiểm soát xung đột lợi ích được coi là giải pháp phòng, chống tham nhũng triệt để và có tác dụng lâu dài. Bởi lẽ, xung đột lợi ích có mối quan hệ rất gần với tham nhũng và kiểm soát xung đột lợi ích hiệu quả là tiền đề, cơ sở vững chắc để ngăn chặn và từng bước loại trừ tham nhũng. Với mục đích, đem đến một góc nhìn tổng quát về xung đột lợi ích và kiểm soát xung đột lợi ích trên thế giới, góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận trong quá trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật về xung đột lợi ích nói riêng và phòng, chống tham nhũng nói chung, bài viết này chia sẻ một số kinh nghiệm về nhận diện và kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ của một số quốc gia và tổ chức quốc tế công trên thế giới.

1. Phương pháp tiếp cận về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Xung đột lợi ích tồn tại khách quan không phụ thuộc vào ý chí chủ quan của con người nên không thể loại bỏ xung đột lợi ích tuy nhiên, nếu kiểm soát để loại trừ nguy cơ nảy sinh cũng như giải quyết tốt những tình huống xung đột lợi ích nẩy sinh sẽ ngăn ngừa hành vi tham nhũng và xây dựng một nền công vụ liêm chính, khách quan. Do vậy, các quốc gia và các tổ chức công quốc tế đều hướng đến việc xây dựng chính sách kiểm soát xung đột lợi ích, các chính sách này tiếp cận theo hai hướng chủ yếu sau:

Một là,kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ dựa trên các nguyên tắc (principles-based approach)[1]. Hướng tiếp cận này được Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) tổng hợp từ kinh nghiệm các nước, trong đó đặt ra các nguyên tắc chung về hành vi ứng xử của công chức trong thực thi chức trách, nhiệm vụ công, trên cơ sở tiếp cận rằng xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ chủ yếu nằm ở vấn đề đạo đức cá nhân hơn là vấn đề pháp lý. Những nước kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ theo nguyên tắc điển hình hiện nay như: Anh, New Zealand… Ví dụ, ở Anh đã xây dựng “Bảy nguyên tắc” làm tiêu chí đánh giá chuẩn mực của nền công vụ gồm: không vị kỷ (selflessness), liêm chính (integrity), khách quan (objectivity), trách nhiệm giải trình (accountability), công khai (openess), trung thực (honesty), và lãnh đạo gương mẫu (leadership). Canada đã ban hành Luật về vận động hành lang (Lobbying Act) và Bộ Quy tắc ứng xử dành cho người vận động hành lang (Lobbyists’ Code of Conduct),[2] nhằm phòng ngừa xung đột lợi ích trong lĩnh vực nhạy cảm này.

Trong lĩnh vực hành pháp, Chính phủ Canada xây dựng một khung quy tắc và hướng dẫn qua đó thiết lập các chuẩn mực rộng và rõ ràng dựa trên một bộ nguyên tắc nhằm thúc đẩy liêm chính và đạt được sự minh bạch bằng cách chủ động khuyến khích quá trình ra quyết định công khai và có đạo đức. Khung quy tắc và hướng dẫn này ra đời từ tháng 12/1973 và ban đầu chỉ được áp dụng ở phạm vi hẹp với các Bộ trưởng, các  chính trị gia (không phải là công chức), và những người thuộc Nội các được bổ nhiệm thông qua các văn bản nội bộ, qua hơn 10 năm sửa đổi, bổ sung nhiều lần và đến năm 1985, Thủ tướng Canada ban hành Bộ luật phòng, chống xung đột lợi ích và vấn đề sau khi thôi việc dành cho những người nắm giữ chức vụ/vị trí công. Bộ luật này đề ra các nguyên tắc mà những người giữ chức vụ công phải thực hiện như:

(i)Các chuẩn mực đạo đức: Những người giữ chức vụ công phải hành động với sự trung thực và thực hiện những chuẩn mực đạo đức cao nhất để lòng tin của người dân đối với sự liêm chính, khách quan và vô tư của Chính phủ được duy trì và nâng cao;

(ii)Sự giám sát của người dân: Những người giữ chức vụ công có nghĩa vụ thực hiện nhiệm vụ chính thức của họ và sắp xếp các vấn đề cá nhân của họ dưới sự giám sát chặt chẽ nhất của người dân;

(iii) Ra quyết định: Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ và trách nhiệm công, công chức phải đưa ra quyết định vì lợi ích công và trên cơ sở lý lẽ đúng sai của từng trường hợp;

(iv) Lợi ích cá nhân: Những người giữ chức vụ công không được có lợi ích cá nhân mà gây ảnh hưởng đặc biệt hoặc đáng kể đến những hành động của Chính phủ mà họ tham gia.

Tại Mỹ, Chính phủ đã ban hành Sắc Lệnh về các chuẩn mực ứng xử hành chính dành cho công chức hành pháp với 14 nguyên tắc ứng xử đạo đức.

Hai là,kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ dựa trên các quy định (rules-based approach)[3]. Pháp luật có những quy định rõ giúp nhận diện các tình huống cụ thể mà ứng xử của công chức được coi là không phù hợp với vị trí công tác, nhiệm vụ công được giao. Các quy định pháp luật này được xây dựng dựa trên những nguyên tắc nền tảng về chống xung đột lợi ích. Mỹ và Bồ Đào Nha là hai quốc gia điển hình cho việc kiểm soát xung đột lợi ích bằng các quy định pháp luật.

Bồ Đào Nha xây dựng một khuôn khổ pháp lý toàn diện trong đó quy định những hoạt động không phù hợp với cả nền công vụ nói chung và đối với một số vị trí nhất định nói riêng. Bản thân các Quy định công vụ buộc các nhân viên hành chính công phải công bằng, không thiên vị trong thực hiện nhiệm vụ công. Hệ thống các quy định này được chia thành cấp độ khác nhau trong đó có văn bản luật và trên luật (Hiến pháp và các đạo luật đặt ra những quy định cơ bản có tính nguyên tắc. Tiếp đến là các văn bản dưới luật đóng vai trò quan trọng trong xây dựng và phát triển hệ thống phòng, chống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ).

Ưu điểm của cách tiếp cận này là tính rõ ràng, tường minh, tránh được sự giải thích sai hoặc cách hiểu mơ hồ về các tình huống xung đột lợi ích có thể nảy sinh trong hoạt động công vụ. Tuy nhiên, phương thức kiểm soát này có hạn chế là bối cảnh kinh tế, chính trị và xã hội thường xuyên thay đổi nên xung đột lợi ích cũng biến đổi theo hoàn cảnh, do đó, các quy định pháp luật cũng cần được rà soát, điều chỉnh lại để phù hợp với điều kiện chính trị – xã hội.

2. Kinh nghiệm về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Một là, xây dựng và đảm bảo thực hiện tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động công vụ

Công khai thu nhập, tài sản và các lợi ích của công chức trước công chúng được đa số các nước thành viên OECD coi là công cụ hữu hiệu để phòng ngừa xung đột lợi ích ở các quốc gia. Những lợi ích cá nhân phải kê khai thường xoay quanh 5 nội dung chính: (i) tài sản (bao gồm động sản và bất động sản); (ii) các khoản nợ; (iii)thu nhập ngoài (bất cứ thu nhập nào ngoài thu nhập hiện có từ lương công chức); (iv) công việc bên ngoài (bao gồm cả những vị trí được trả lương hay không trả lương ngoài vị trí hiện tại của công chức trong bộ máy nhà nước); và (v) lịch sử công việc (tên của những đơn vị, tổ chức mà công chức đã từng có thời gian công tác trước khi làm việc ở vị trí hiện tại).

Với New Zealand, hoạt động của Chính phủ cần được công khai để người dân giám sát, với mục tiêu là các xung đột lợi ích công và tư, của các cán bộ/công chức hoặc Bộ trưởng sẽ có nhiều khả năng được đưa ra ánh sáng. Do vậy, nền công vụ của New Zealand được tổ chức và hoạt động thông qua một hệ thống quy định minh bạch, liêm chính. Từ quy trình bổ nhiệm minh bạch (quy định bởi Luật khu vực nhà nước) đến quyền tự do tiếp cận thông tin của người dân được quy định (Luật thông tin chính thức năm 1982) và đảm bảo thực hiện (Luật bảo vệ công khai thông tin năm 2000), đến việc công khai những sai phạm nghiêm trọng.

Tại Ba Lan, việc công khai lợi ích cá nhân (trước, trong và sau khi dời khỏi vị trí công tác) được coi là một bước quan trọng trong việc xác định và tránh các xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ. Bên cạnh đó, chính sách công khai thông tin liên quan đến lợi ích cá nhân công chức được ban hành và thực thi nghiêm ngặt đặc biệt với các hoạt động thương mại được xem là xung đột lợi ích tiềm năng với các nhiệm vụ công. Các công chức của chính quyền địa phương không được phép nhận bất kỳ quà tặng hay lợi ích từ các bên liên quan đến các quyết định mà công thức tham gia với tư cách chính thức. Lệnh cấm này vẫn còn hiệu lực trong ba năm sau khi kết thúc nhiệm kỳ công tác.

Hai là, giới hạn hoặc cấm công chức đồng thời có một công việc khác có thu nhập (toàn thời gian hoặc bán thời gian) nằm ngoài hệ thống các cơ quan hành chính ngay trong khi đương nhiệm và sau khi dời khỏi vị trí công tác.

Bộ luật phòng, chống xung đột lợi ích và vấn đề sau khi thôi việc dành cho những người nắm giữ chức vụ/vị trí công của Canada quy định, những người giữ chức vụ công bị cấm tham gia hành nghề, cấm chủ động quản lý hoặc điều hành một hoạt động kinh doanh, thương mại, cấm giữ lại hoặc chấp nhận vị trí giám đốc hoặc một vị trí tại một công ty, cấn giữ chức vụ ở một công đoàn hoặc hiệp hội nghề nghiệp hoặc làm chuyên gia tư vấn được trả lương. Một người giữ chức vụ công có thể giữ vị trí giám đốc, là thành viên và vị trí danh dự trong các tổ chức phi thương mại, từ thiện và nhân đạo, với điều kiện là người đó không được tham gia vào việc hỗ trợ các tổ chức này trong bất kỳ giao dịch với Chính phủ liên bang. Nếu thực hiện một trong các hoạt động này cần được sự đồng ý của chuyên gia cố vấn đạo đức và được công bố công khai.

Bộ luật phòng, chống xung đột lợi ích quy định về các biện pháp áp dụng đối với những người nắm giữ chức vụ công khi họ thôi việc. Cụ thể, trong thời gian 01 năm (02 năm đối với Bộ trưởng), họ sẽ không được làm ở bất kỳ tổ chức nào mà họ có giao dịch chính thức trực tiếp, đặc biệt là trong năm cuối trước khi họ thôi việc. Đồng thời, những người nắm giữ chức vụ công không được làm đại diện nhân danh bên thứ ba cho Bộ chủ quản nơi họ đã từng làm việc và các cơ quan Chính phủ liên bang khác mà họ có giao dịch chính thức trực tiếp, đặc biệt là trong năm cuối trước khi họ thôi việc. Đồng thời, họ bị cấm làm tư vấn cho một người làm quản lý hoặc khách hàng dựa trên các thông tin thu được trong quá trình họ làm việc cho cơ quan công của họ nếu thông tin không được công khai cho người dân[4].

Tại Mỹ, ngoài các chuẩn mực ứng xử được áp dụng cho tất cả công chức hành pháp, các cơ quan có thể xây dựng thêm các quy định hạn chế cụ thể hơn để áp dụng cho tất cả hoặc một số cán bộ/nhân viên trong những ngành đặc biệt như: Hải quan, Thuế vụ, Công tố viên.

Ba là, chế tài xử phạt khi vi phạm

Tại Pháp, phòng ngừa xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ được thực hiện bằng các quy định và biện pháp xử phạt liên tục được bổ sung, chỉnh sửa qua các thời kỳ lịch sử. Bắt đầu từ năm 1254 vấn đề này đã được quy định trong một sắc lệnh do Vua Saint Louis ban hành và sau đó được bổ sung dưới thời Vua Charles VI (1388) và gần đây nhất là việc sửa đổi Bộ luật hình sự đã tạo cơ sở pháp lý để kiểm sát chặt chẽ các tội phạm cụ thể đối với công chức có tội “có được một lợi ích trái pháp luật” (prise illégale d’intérêt) là hành vi sử dụng trái pháp luật một vị trí/chức vụ công để đạt được một lợi ích không chính đáng.

Ngoài các biện pháp cấm công chức tham gia vào các hoạt động cá nhân bên ngoài công vụ đã được nêu trong quy định về dịch vụ dân sự (năm 1946, 1959 và 1983-1984), Bộ luật hình sự bổ sung (năm 1999) quy định các cán bộ dân cử và công chức không đáp ứng được các yêu cầu chuẩn mực về sự trung thực trong việc thực hiện nhiệm vụ như tham nhũng, tống tiền, biển thủ và tội có được một lợi ích trái pháp luật…. sẽ bị xử phạt hình sự nghiêm khắc. Bằng quy định này, các nhà làm luật muốn đảm bảo rằng không người nào trong bộ máy nhà nước (không chỉ công chức, mà cả các cán bộ dân cử và bất cứ ai tham gia vào các công việc ra quyết định) được giao quyền giám sát một công ty mà họ có lợi ích ở đó, hoặc có thể được phép ủng hộ cho công ty này mà gây thiệt hại đến lợi ích công của các công ty khác trong cùng khu vực. Mục đích của quy định này là nhằm tránh bất kỳ nghi ngờ nào về sự thiên vị và để ngăn chặn xung đột lợi ích phát sinh khi các công chức thực hiện nhiệm vụ của mình. 

Một điều đáng lưu ý đó là, mặc dù các quy định này liên quan đến công chức, nhưng bất kỳ ai hỗ trợ thực hiện hành vi phạm tội đều có thể bị truy tố vì tội trợ giúp và tiếp tay cho tội phạm. Do đó, tội phạm này áp dụng cho bất cứ ai có kế hoạch hoặc thúc đẩy một tình huống mà công chức có được một lợi ích không chính đáng[5].

Tại Mỹ, trong hơn 40 năm, Chính phủ liên bang đã thay đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện chuẩn mực đạo đức trong quan lý công vụ. Các quy định cấm xung đột lợi ích hình sự quy định rõ những hành vi cụ thể và được áp dụng với những đối tượng cụ thể. Nếu vi phạm các quy định cấm, công chức có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự ở các mức độ khác nhau hoặc là vụ án dân sự với hình thức phạt tiền. Các hành vi vi phạm nguyên tắc chung dành cho ngành hành pháp có thể bị xử phạt hành chính từ khiển trách, đình chỉ, cách chức hoặc buộc thôi việc.

Tại New Zealand, các công chức có nghĩa vụ phải tránh và quản lý bất kỳ xung đột lợi ích nào có liên quan đến bản thân họ. Nếu vi phạm, họ có thể bị kỷ luật có thể đến mức bị buộc thôi việc.

Ngoài ra, theo quy định của Luật tội phạm,hành vi của cán bộ/công chức sử dụng hoặc tiết lộ bất cứ thông tin công vụ nào vì lợi ích hoặc tiền sẽ bị xử lý hình sự vì mức độ nghiêm trọng được coi ngang như hành vi sử dụng thông tin công liên quan đến an ninh, quốc phòng của New Zealand.

Bốn là, tăng cường tuyên truyền nâng cao nhận thức của xã hội, khu vực tư nhân và đội ngũ cán bộ, công chức

Tuyên truyền, giáo dục nhằm nâng cao nhận thức trong chính đội ngũ cán bộ, công chức một mặt giúp cán bộ, công chức hiểu rõ hơn về xung đột lợi ích trong quá trình thực thi chức trách, nhiệm vụ công vụ để họ nhận diện được những tình huống này và xử lý, giải quyết chúng theo những nguyên tắc đã được quy định nhằm bảo vệ lợi ích công. Mặt khác, còn giúp cán bộ, công chức công giám sát hoạt động lẫn nhau để tránh xung đột với lợi ích cá nhân mình, lợi ích của chung và lợi ích của toàn xã hội.

Do vậy, vì tầm quan trọng đó mà tuyên truyền, nâng cao nhận thức cho cán bộ, công chức được nhiều quốc gia quan tâm thực hiện. Theo khảo sát của OECD được tiến hành năm 2014 tại 31 quốc gia thành viên về quản lý xung đột lợi ích thì các quốc gia ngày càng nhận thức được tầm quan trọng của các hoạt động tuyên truyền, nâng cao năng lực, nhận thức của đội ngũ công chức về xung đột lợi ích. Theo đó, 80% công chức được phổ biến về các quy định có liên quan đến xung đột lợi ích khi nhận vị trí công tác hoặc được bổ nhiệm mới; 71% công chức được tập huấn, đào tạo; và 65% các chính sách về xung đột lợi ích có thể được các công chức truy cập trực tuyến[6]. Những biện pháp tuyên truyền, nâng cao nhận thức được các nước thành viên OECD sử dụng đó là:

– Thường xuyên cập nhật những thay đổi trong quy định pháp luật về xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ và có hướng dẫn cụ thể việc thực hiện;

– Công khai chính sách kiểm soát xung đột lợi ích trực tuyến trong mạng nội bộ của các tổ chức;

– Đưa ra công thức để ghi nhớ những nội dung cơ bản như: xung đột lợi ích là gì và nghĩa vụ của công chức để giải quyết xung đột lợi ích;

– Tập huấn, đào tạo;

– Đưa ra những phương thức để hướng dẫn và hỗ trợ công chức;

– Tư vấn trực tuyến hay tổ chức những địa điểm trực tiếp mà công chức có thể nhận những thẻ, tờ rơi định nghĩa về xung đột lợi ích, kiểm soát xung đột lợi ích hay hướng dẫn về nghĩa vụ, yêu cầu đối với họ.

Bên cạnh việc nâng cao nhận thức cho cán bộ, công chức thì việc tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức của xã hội đối với xung đột lợi ích và kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ là rất cần thiết nhằm thu hút sự quan tâm, tạo dư luận xã hội đối với vấn đề thiết thực, tác động hàng ngày hàng giờ đến đời sống xã hội nói chung. Bởi lẽ, dư luận xã hội là một trong những công cụ hữu hiệu giúp nâng cao hiệu quả quản lý xã hội nói chung. Với kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ, việc tuyên truyền, nâng cao nhận thức xã hội, cùng với các biện pháp kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ được quy định sẽ giúp cung cấp thông tin để người dân, xã hội giám sát việc thực thi chức năng của các cơ quan nhà nước nói chung cũng như giám sát các cá nhân, nhóm lợi ích từ đó giúp phát hiện những xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ của những cá nhân, công chức có liên quan./.

TS. Phạm Thị Huệ

                                                         Phó Trưởng phòng Thông tin, Viện KHTT

Nguồn: http://giri.ac.vn

[1] Xem: OECD (2003), Managing Conflict of Interest in the Public Service, tr.53.

[2] Tài liệu trên, tr.51. Xem hai văn bản pháp luật nêu trên của Canada (bản tiếng Anh) tại: http://www.oclcal.gc.ca/eic/site/01
2.nsf/eng/h_00008.html; và http://www.ocl-cal.gc.ca/eic/site/012.nsf/eng/h_00013.html.

[3] Xem: OECD (2003), Managing Conflict of Interest in the Public Service, tr.54, tại: http://www.oecd.org/gov/ethics/48994419.pdf[truy cập: 10/6/2015].

[4]Thanh tra Chính phủ (2016), “Quản lý XĐLI trong hoạt động công vụ trong dịch vụ công – Hướng dẫn và khái quát của OECD”, NXB. Lao động, Hà Nội, Tr.130-131.

[5]Thanh tra Chính phủ (2016), “Quản lý XĐLI trong hoạt động công vụ trong dịch vụ công – Hướng dẫn và khái quát của OECD”, NXB. Lao động, Hà Nội, Tr.130-131.

[6] Xem: OECD (2014), Conflict of Interest and Corruption: Lessons Leanred from the OECD countries, tài liệu đã dẫn, tr.29.