Bàn về khiếu nại kết luận thanh tra hành chính

Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về thanh tra, là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc tổ chức và hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, đến nay việc khiếu nại kết luận thanh tra hành chính vẫn còn vướng mắc, chưa được làm rõ:

Thứ nhất, về Kết luận thanh tra:

Theo quy định pháp luật về thanh tra, cho đến nay chưa có một khái niệm chính thống về kết luận thanh tra mà chỉ có quy định về nội dung kết luận thanh tra (tại Điều 50, Luật Thanh tra năm 2010). Về mặt hình thức, kết luận thanh tra là một văn bản hành chính do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; phản ánh toàn diện, đầy đủ về kết quả cuộc thanh tra; là cơ sở pháp lý để tổ chức thực hiện những kiến nghị được nêu trong Báo cáo kết quả thanh tra của Đoàn thanh tra. Nội dung của kết luận thanh tra là cơ sở pháp lý để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước xử lý và chỉ đạo tổ chức thực hiện.

Thứ hai, về quyền của đối tượng thanh tra:

Luật Thanh tra năm 2010 quy định quyền của đối tượng thanh tra, theo đó, đối tượng thanh tra có quyền: “… Khiếu nại về kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra theo quy định của pháp luật về khiếu nại”. Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra năm 2010 quy định về giải quyết khiếu nại trong hoạt động thanh tra như sau (Điều 73):“…2. Khiếu nại của đối tượng thanh tra đối với kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra khi có căn cứ cho rằng kết luận, quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan thì Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đã có kết luận hoặc quyết định xử lý có trách nhiệm xem xét, giải quyết.

3. Trong trường hợp Thủ trưởng cơ quan quản lý, Thủ trưởng cơ quan thanh tra đã giải quyết nhưng đương sự còn khiếu nại thì việc giải quyết được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại”.”

Như vậy, theo quy định ở trên, đối tượng thanh tra có quyền khiếu nại kết luận thanh tra và Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước ban hành kết luận thanh tra phải có trách nhiệm xem xét, giải quyết. Quy định này cũng tương tự như thẩm quyền giải quyết trong khiếu nại hành chính, đó là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị có quyết định hành chính bị khiếu nại thì người đứng đầu cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết, nếu không đồng ý với kết quả giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại lần hai lên cấp trên trực tiếp của người giải quyết khiếu nại…

Thứ ba, về bất cập, vướng mắc trong khiếu nại kết luận thanh tra hành chính:

Kết luận thanh tra hành chính là sản phẩm thể hiện đầy đủ, toàn diện kết quả hoạt động của Đoàn thanh tra hành chính, của người ra quyết định thanh tra với những đề xuất, kiến nghị tác động đến đối tượng thanh tra, tổ chức, cá nhân liên quan. Tuy nhiên, kết luận thanh tra phải qua giai đoạn tổ chức thực hiện của các chủ thể có thẩm quyền (khâu xử lý về thanh tra) mới trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra. Do đó, nếu quy định quyền khiếu nại kết luận thanh tra của đối tượng thanh tra và nghĩa vụ xem xét giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại của người có thẩm quyền thì kết luận thanh tra trong hoạt động thanh tra hành chính có phải là đối tượng của khiếu nại hành chính hay không, hay nói cách khác, kết luận thanh tra hành chính có phải là quyết định hành chính theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 không?

Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao”. Như vậy kết luận thanh tra hành chính có phải quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ hay quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới hay không?

Khoản 1 Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “… Khiếu nại thuộc một trong các trường hợp sau đây không được thụ lý giải quyết:

1. Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới…”

Thứ tư, về kết luận thanh tra hành chính

Trong hoạt động quản lý nhà nước, kết luận thanh tra hành chính là một văn bản có vai trò quan trọng, là cơ sở để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp xem xét, từ đó ra quyết định xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc có hành vi vi phạm pháp luật; chấn chỉnh công tác quản lý; sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước. Nội dung kết luận trong hoạt động thanh tra hành chính thường liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, nhiều khi liên quan đến trách nhiệm của tập thể, cá nhân và công tác chỉ đạo, điều hành của cơ quan quản lý cấp trên.

Việc xử lý đối với kết luận thanh tra hành chính phải qua nhiều thủ tục; để làm rõ khuyết điểm, trách nhiệm của các cá nhân, đơn vị có liên quan, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước phải giao các đơn vị có liên quan tham mưu, tổ chức kiểm điểm, đề xuất xử lý trước khi ra quyết định xử lý cuối cùng. Trong trường hợp này, nếu có khiếu nại thì đối tượng thanh tra của cuộc thanh tra hành chính, khiếu nại các quyết định xử lý về thanh tra, chứ đây không phải là khiếu nại kết luận thanh tra. Quyết định xử lý về thanh tra của người có thẩm quyền (quyết định kỷ luật cán bộ, công chức; quyết định thu hồi tiền, tài sản…) là văn bản liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích và tác động đến quyền, nghĩa vụ của đối tượng thanh tra và là đối tượng của khiếu nại hành chính theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Việc cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết khiếu nại của đối tượng thanh tra đối với quyết định xử lý về thanh tra đồng nghĩa với việc cơ quan có thẩm quyền xem xét lại tính đúng đắn, chính xác, khách quan của kết luận thanh tra.

Thứ năm, vể khiếu nại kết luận thanh tra hành chính cần phải quy định rõ hơn:

Như đã phân tích ở trên, pháp luật về thanh tra cần làm rõ hơn quy định về quyền khiếu nại kết luận trong hoạt động thanh tra hành chính, trong đó, cần xác định giá trị pháp lý của kết luận thanh tra hành chính là văn bản quản lý nhà nước (không phải là văn bản áp dụng pháp luật), đồng thời chỉ quy định quyền kiến nghị, phản ánh của đối tượng thanh tra đối với kết luận thanh tra hành chính và quyền khiếu nại quyết định xử lý về thanh tra khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Việc khiếu nại như trên sẽ được người có thẩm quyền xem xét, giải quyết theo quy trình của pháp luật về khiếu nại. Chỉ như vậy thì việc vướng mắc trong khiếu nại kết luận thanh tra hành chính mới được tháo gỡ và làm rõ, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động thanh tra hành chính.

                                                             ThS. Lê Ngọc Thiều

                                               Trưởng Khoa Nghiệp vụ thanh tra

                                      Trường Cán bộ Thanh tra