Một số vấn đề về liêm chính trong hoạt động công vụ    

Ở Việt Nam, xây dựng và thực hiện liêm chính trong hoạt động công vụ ngày càng trở thành một đòi hỏi cấp thiết, đặc biệt trong bối cảnh nền công vụ ở Việt Nam với những ảnh hưởng tiêu cực của tệ tham nhũng vẫn chưa có nhiều cải thiện đáng kể sau rất nhiều nỗ lực thực hiện các giải pháp phòng, chống tham nhũng của cả hệ thống chính trị thời gian qua.

“Liêm chính” được dịch từ thuật ngữ tiếng Anh “Intergrity”, có nguồn gốc La tinh “integer” có nghĩa đen là “toàn bộ, trọn vẹn, không thể bị xâm phạm”[1]. Theo Từ điển Oxford, “Intergrity” có 2 nghĩa: “1. phẩm chất trung thực và có đạo đức; 2. trạng thái nguyên vẹn và không bị chia cắt” [2]. Cũng có thể tìm thấy định nghĩa về “liêm chính” trong Từ điển Tiếng Việt theo từng tiếng riêng lẻ. Theo đó “liêm” là “không tham lam, trong sạch”[3], “chính” là “ngay thẳng, đúng đắn, trái với tà”[4], “liêm chính” là “trong sạch và ngay thẳng”[5]Tiếp cận theo nghĩa này, “liêm chính” có nội hàm khá hẹp và cụ thể, thường gắn với chủ thể là cá nhân. Cũng có cách tiếp cận “liêm chính” ở góc độ rộng hơn, theo đó, liêm chính được hiểu là “việc tuân thủ các quy tắc, chuẩn mực chung”[6], trong hoạt động công vụ, liêm chính là việc tuân thủ các quy tắc, chuẩn mực chung áp dụng cho hoạt động đó. Theo cách tiếp cận này, liêm chính có thể được xem xét ở nhiều cấp độ như liêm chính của cá nhân, liêm chính của tập thể, liêm chính của công chức lãnh đạo, liêm chính của công chức thừa hành v.v…

Một thuật ngữ quen thuộc thường được dùng để chỉ việc tuân thủ các quy tắc, chuẩn mực trong hoạt động công vụ đó là “đạo đức công vụ”. Có thể hiểu “đạo đức công vụ” là những phép tắc, chuẩn mực trong việc thực thi công vụ, điều chỉnh các mối quan hệ liên quan đến việc thực thi công vụ của công chức. Trong các nghiên cứu và thảo luận gần đây, thuật ngữ “liêm chính” (theo cách tiếp cận rộng) dường như được sử dụng để thay thế thuật ngữ “đạo đức công vụ” cho phù hợp hơn với phong cách quản trị theo xu hướng hiện đại[7].   

Ở Việt Nam, xây dựng và thực hiện liêm chính trong hoạt động công vụ ngày càng trở thành một đòi hỏi cấp thiết, đặc biệt trong bối cảnh nền công vụ ở Việt Nam với những ảnh hưởng tiêu cực của tệ tham nhũng vẫn chưa có nhiều cải thiện đáng kể sau rất nhiều nỗ lực thực hiện các giải pháp phòng, chống tham nhũng của cả hệ thống chính trị thời gian qua.

Do vậy, việc xây dựng và thực hiện liêm chính được xem như một giải pháp mang tính chủ động hơn, tạo dựng nền tảng đạo đức công vụ chắc chắn hơn như thể xây dựng một hệ thống miễn dịch cho nền công vụ trước sức tàn phá âm thầm nhưng gây ra tác hại rất lớn của tham nhũng. Xây dựng một Chính phủ trong sạch, liêm chính đã trở thành một định hướng lớn trong hoạt động của Chính phủ. Nghị quyết số 33/NQ-CP ngày 09/5/2016 của Chính phủ tại phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 4 năm 2016 đã nêu rõ nhiệm vụ: “… Xây dựng Chính phủ trong sạch, liêm chính, Chính phủ kiến tạo, phát triển. Khẳng định Chính phủ là công bộc của dân, gắn bó với Nhân dân, phục vụ Nhân dân. Phát huy dân chủ, bảo đảm quyền làm chủ của Nhân dân gắn liền với tăng cường kỷ luật, kỷ cương và chấp hành pháp luật. Tập trung rà soát, cải cách, hoàn thiện thể chế, cơ chế, chính sách; bảo đảm công bằng, minh bạch, phòng, chống tham nhũng, lãng phí…[8].  

Kinh nghiệm thực tế cho thấy nhieefu quốc gia xây dựng và thực hiện liêm chính trong hoạt động công vụ theo cách tiếp cận hệ thống, được phân lớp và có các trụ cột. Có hai lớp: bên trong và bên ngoài. Lớp bên trong bao gồm những trụ cột có liên quan trực tiếp đến việc xây dựng và thực hiện liêm chính. Lớp bên ngoài bao gồm các trụ cột có tính chất bổ sung, hỗ trợ. Trong mỗi lớp đều có ba trụ cột được nhấn mạnh gồm: công cụ, bộ máy và phương thức thực hiện. Trụ cột  công cụ được hiểu là các quy định về chuẩn mực liêm chính, hướng dẫn thực hiện liêm chính, giám sát việc thực hiện và xử lý các vi phạm. Trụ cột bộ máy chỉ ra những chủ thể và trách nhiệm của họ trong việc triển khai thực hiện, trụ cột phương thức thực hiện chỉ ra những biện pháp, cách thức để triển khai thực hiện có hiệu quả.

Nội dung các chuẩn mực về liêm chính được chia thành nhiều cấp độ, trong đó có 3 cấp độ chủ yếu gồm: các nguyên tắc chung, chuẩn mực chung và chuẩn mực cụ thể. Nguyên tắc chung là những quy tắc mang tính chất chỉ đạo, định hướng. Ví dụ như tại Điều 3, Luật Cán bộ, công chức của Việt Nam quy định các nguyên tắc trong thi hành công vụ gồm: “1. Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. 2. Bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân. 3. Công khai, minh bạch, đúng thẩm quyền và có sự kiểm tra, giám sát. 4. Bảo đảm tính hệ thống, thống nhất, liên tục, thông suốt và hiệu quả”. Chuẩn mực chung điều chỉnh hành vi của tất cả cán bộ, công chức và thường bao gồm các nội dung: chuẩn mực về thực hiện đúng, đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn được giao; chuẩn mực trong việc sử dụng tài sản công, chuẩn mực về trách nhiệm phòng ngừa xung đột lợi ích; chuẩn mực trong các mối quan hệ với đồng nghiệp, với công chúng v.v… Chuẩn mực cụ thể hướng tới từng nhóm cán bộ, công chức trong từng cơ quan, tổ chức và thường gắn với những đặc điểm về nghề nghiệp của công chức. Đồng thời với việc quy định những việc phải làm, nhiều quốc gia trên thế giới còn lựa chọn cách quy định rõ những hành vi bị coi là vi phạm liêm chính. Những vi phạm này cũng được xác định ở nhiều cấp độ, từ cấp độ vi phạm nội quy, quy chế cho đến vi phạm về hành chính, hình sự.

Ở Việt Nam, các chuẩn mực trong hoạt động công vụ đã được quy định và không ngừng được bổ sung, hoàn thiện thông qua các đạo luật chuyên ngành như: Luật cán bộ, công chức năm 2008, Luật viên chức năm 2010, Luật phòng, chống tham nhũng năm 2005, sửa đổi các năm 2007, 2012, Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2005 v.v.. Trong đó, Luật phòng, chống tham nhũng có nhiều quy định về chuẩn mực liêm chính chung của người có chức vụ, quyền hạn, đồng thời có quy định về quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức, viên chức. Trên cơ sở các quy định của Luật phòng, chống tham nhũng, rất nhiều Bộ quy tắc ứng xử dành cho công chức, viên chức trong các ngành nghề khác nhau đã được ban hành. Một số vi phạm về chuẩn mực liêm chính cũng được quy định trong pháp luật Việt Nam, thể hiện rõ nhất trong Luật phòng, chống tham nhũng (các hành vi tham nhũng) và Bộ luật hình sự năm 2015 (các tội phạm về tham nhũng).

Tuy nhiên, thực tiễn thi hành các đạo luật quy định về chuẩn mực liêm chính trong hoạt động công vụ thời gian qua cho thấy hiệu quả thực tế của các quy định nói trên là rất hạn chế. Điều này đã được khẳng định qua nhận định của Chính phủ trong Báo cáo 10 năm thi hành Luật phòng, chống tham nhũng: “tình trạng vi phạm quy tắc ứng xử trên bình diện cả nước còn khá phổ biến; nhiều cán bộ, công chức, viên chức thậm chí là người đứng đầu chưa quan tâm đúng mức đến việc tổ chức thực hiện; cơ chế giám sát, kiểm tra, xử lý vi phạm nhiều nơi còn thiếu chặt chẽ, không nghiêm, chưa tạo được ý thức tuân thủ rộng rãi các quy tắc ứng xử, quy tắc đạo đức nghề nghiệp trong hành xử của cán bộ, công chức, viên chức[9]. Nhận định này cũng đã chỉ ra những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng vi phạm quy tắc ứng xử có tính phổ biến. Trong đó có nguyên nhân về tổ chức thực hiện chưa được quan tâm đúng mức, nguyên nhân từ cơ chế giám sát, kiểm tra và xử lý còn yếu, nguyên nhân từ ý thức tuân thủ của cán bộ, công chức, viên chức không tốt.

Để thúc đẩy liêm chính trong hoạt động công vụ trong thời gian tới, Việt Nam cần phải chú trọng thực hiện một số giải pháp căn bản như sau:

Thứ nhất, cần thống nhất nhận thức và xác định quyết tâm chính trị thực sự trong việc xây dựng và thực hiện các chuẩn mực về liêm chính trong hoạt động công vụ. Thống nhất được nhận thức chính là cơ sở để thống nhất hành động theo khuôn mẫu. Do đó, trước hết cần phải tuyên truyền, nâng cao nhận thức chung của cán bộ, công chức, viên chức đặc biệt là những cán bộ, công chức, viên chức có chức vụ quản lý, về liêm chính trong hoạt động công vụ, giúp cán bộ, công chức, viên chức hiểu rõ về khái niệm liêm chính, nhận thức về ý nghĩa, vai trò của liêm chính trong hoạt động công vụ, những giá trị và chuẩn mực phải tuân thủ, ý thức trách nhiệm của mỗi người về xây dựng và thực hiện liêm chính.

Cùng với nhận thức đúng đắn về liêm chính, toàn bộ hệ thống cần phải xác định quyết tâm chính trị thực sự. Quyết tâm chính trị thể hiện ở sự cam kết xây dựng và thực hiện liêm chính từ những cấp lãnh đạo cao nhất trong bộ máy của Đảng và Nhà nước. Điều này phải được thể hiện bằng những chiến lược và hành động thực tiễn, được cụ thể hóa và công khai để nhân dân giám sát mà không chỉ dừng lại ở những nghị quyết, những lời nói mang tính chất hô hào, đưa ra khẩu hiệu. Quyết tâm chính trị còn phải bao gồm sự cam kết từ các cấp lãnh đạo của các cơ quan khác nhau trong hệ thống chính trị, bao gồm sự gương mẫu của những người đứng đầu, lan tỏa dần xuống những cấp lãnh đạo thấp hơn và tới từng cá nhân cán bộ, công chức, viên chức.

Thứ hai, rà soát, tiếp tục bổ sung, hoàn thiện quy định của pháp luật về liêm chính, cụ thể là :

- Nghiên cứu để thiết kế các chuẩn mực liêm chính theo từng nhóm: (i) nhóm chuẩn mực áp dụng chung trong nền công vụ; (ii) nhóm chuẩn mực áp dụng cho từng đối tượng cụ thể theo cấp bậc chức vụ; (iii) nhóm chuẩn mực áp dụng cho từng lĩnh vực cụ thể. Nhóm chuẩn mực chung được xây dựng và áp dụng trong toàn bộ nền công vụ. Trên cơ sở đó, mỗi bộ, ngành, địa phương và cơ quan cấp dưới xây dựng những giá trị và chuẩn mực phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh, chức năng, nhiệm vụ của mình. Nhóm chuẩn mực chung về lm chính trong hoạt động công vụ nên được thiết kế thành một chế định riêng trong Luật cán bộ, công chức, Luật viên chức để thống nhất trong cách hiểu, biện pháp áp dụng và tổ chức thực hiện.

- Trách nhiệm kiểm soát xung đột lợi ích của cán bộ, công chức, viên chức là một trong những chuẩn mực liêm chính quan trọng cần được quy định cụ thể. Vì xung đột lợi ích rất gần với tham nhũng nên có thể thiết kế một mục riêng về kiểm soát xung đột lợi ích như dự thảo Luật phòng, chống tham nhũng (đang được soạn thảo). Trong mục này cần quy định: khái niệm xung đột lợi ích; các dấu hiệu nhận biết tình huống xung đột lợi ích; nguyên tắc xử lý vi phạm về xung đột lợi ích; các hình thức xử lý vi phạm về xung đột lợi ích; trình tự, thủ tục, thẩm quyền xử lý vi phạm về xung đột lợi ích.

- Cần nghiên cứu quy định rõ hơn những hành vi vi phạm về liêm chính. Hiện tại, Luật phòng, chống tham nhũng và Bộ luật hình sự đã có quy định về các hành vi tham nhũng, là những vi phạm điển hình về liêm chính trong hoạt động công vụ. Tuy nhiên, cần phải bổ sung những hành vi vi phạm khác như vi phạm về xung đột lợi ích, vi phạm về đạo đức nghề nghiệp v.v.. coi đây là những căn cứ quan trọng cho việc giám sát và xử lý vi phạm về liêm chính. Có thể quy định bổ sung những dạng hành vi vi phạm này trong Luật Cán bộ, công chức hoặc Luật phòng, chống tham nhũng.

- Quy định cụ thể việc hướng dẫn thực hiện các giá trị và chuẩn mực về liêm chính đã được xây dựng. Những vấn đề cần được pháp luật quy định cụ thể đó là: cơ quan chịu trách nhiệm hướng dẫn, nội dung hướng dẫn, các hình thức hướng dẫn, đối tượng được hướng dẫn v.v.. Những quy định này nên được thiết kế trong cùng một văn bản quy định chung về liêm chính trong hoạt động công vụ là Luật cán bộ, công chức, Luật viên chức hoặc Luật phòng, chống tham nhũng.

- Bổ sung, hoàn thiện các quy định về giám sát việc thực hiện các quy định của pháp luật về liêm chính bao gồm các kênh giám sát nội bộ và giám sát từ bên ngoài. Đặc biệt, cần nghiên cứu mở rộng nội dung giám sát của xã hội đối với việc thực hiện các giá trị và chuẩn mực về liêm chính của cán bộ, công chức, viên chức; sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy định là công cụ cho việc kiểm tra, giám sát như: quy định về công khai, minh bạch, kê khai tài sản, trách nhiệm giải trình v.v...

- Bổ sung quy định về chế tài xử lý hành chính tương ứng đối với các hành vi vi phạm về liêm chính, bảo đảm sự công bằng đối với mọi cán bộ, công chức, viên chức trong nền công vụ. Hiện tại, Luật cán bộ, công chức, Luật viên chức chỉ quy định chung các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức mà chưa có những quy định mang tính chất định khung, ví dụ như nếu vi phạm quy định về những việc không được làm thì hình thức kỷ luật thấp nhất là cảnh cáo. Do đó, dễ tạo ra sự tùy tiện trong quá trình xử lý hành vi vi phạm đồng thời chưa tạo được sức mạnh răn đe. Vì vậy, đối với những vi phạm về liêm chính cần có quy định cụ thể hơn về hình thức xử lý kỷ luật. 

- Sửa đổi, hoàn thiện các quy định về chế độ, chính sách cho cán bộ, công chức, viên chức bảo đảm sự công bằng và phù hợp với mức sống xã hội; tiếp tục từng bước nâng dần mức lương dành cho cán bộ, công chức, viên chức bảo đảm cho cán bộ, công chức có thể sống được bằng lương của mình. Ngoài ra, có thể nghiên cứutiếp thu kinh nghiệm của Xinh-ga-po trong quy định bắt buộc cán bộ, công chức, viên chức trích lại một khoản tiền từ lương gọi là “tiền tích lũy” và công chức sẽ bị tịch thu nếu có hành vi vi phạm.

Thứ ba, cần tập trung nguồn lực trong việc tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về liêm chính trong hoạt động công vụ. Đây là nội dung thực chất nhất để quyết định kết quả của những nỗ lực và quyết tâm thực hiện liêm chính trong hoạt động công vụ. Mọi quy định sẽ trở nên vô nghĩa nếu nó không được đưa vào đời sống. Một điều quan trọng hơn khi các quy định không được triển khai thực hiện nghiêm túc đó là sẽ tạo ra thái độ coi thường pháp luật của các chủ thể có liên quan. Khi đã xảy ra điều đó thì việc thực hiện sẽ càng trở nên khó khăn hơn rất nhiều lần.

Thứ tư, cần đặc biệt chú ý bảo đảm yếu tố con người với tư cách là chủ thể trung tâm của liêm chính trong hoạt động công vụ. Con người là yếu tố quan trọng quyết định sự thành công hay thất bại của bất cứ công việc gì. Với việc xây dựng và thực hiện liêm chính trong hoạt động công vụ, yếu tố con người cho thấy vai trò quan trọng nhất không chỉ với tư cách là những người sẽ thực hiện các giá trị, chuẩn mực pháp lý và đạo đức về liêm chính mà còn với tư cách là những người sẽ hướng dẫn, giám sát và xử lý vi phạm trong quá trình thực hiện. Để bảo đảm yếu tố này cần làm tốt những công việc sau đây:

- Chú trọng làm tốt công tác lựa chọn cán bộ, công chức, viên chức bảo đảm đầu vào là những người có năng lực, có đạo đức. Điều này đỏi hỏi việc tuyển dụng phải được tổ chức theo những trình tự, thủ tục nghiêm ngặt, bảo đảm khách quan và minh bạch. Việc đề bạt và bổ nhiệm cán bộ, công chức, viên chức vào các vị trí lãnh đạo cũng cần được tiến hành qua nhiều khâu bảo đảm tính công khai, khách quan, trên nguyên tắc trọng người tài.

- Hình thành những nghi thức khơi dậy lòng tự hào, niềm vinh dự, ý thức vươn tới những chuẩn mực cao quý của nền công vụ. Ngay tại thời điểm tuyển dụng công chức, cần chú trọng nhấn mạnh các giá trị và chuẩn mực liêm chính trong tâm trí của công chức. Có nhiều cách khác nhau nhằm tạo ra dấu ấn để ghi nhớ khoảnh khắc cam kết của công chức, có thể bằng lời hứa danh dự hoặc tuyên thệ giữ gìn đạo đức liêm chính trước sự chứng kiến của tập thể trong một không khí trang trọng Đối với viên chức, có thể đưa nội dung cam kết giữ gìn đạo đức liêm chính trở thành một nghĩa vụ của viên chức trong hợp đồng lao động; đồng thời quy định vi phạm về liêm chính là một trong những căn cứ để xem xét chấm dứt hợp đồng lao động.

- Thường xuyên giáo dục đạo đức công vụ cho cán bộ, công chức, viên chức hình thành tri thức đạo đức, tình cảm đạo đức và hành vi đạo đức. Giáo dục đạo đức công vụ nhằm làm cho công chức hiểu và tự giác chấp hành các quy định, giá trị, chuẩn mực về liêm chính. Giáo dục công vụ cần đề cao sự tự rèn luyện, tu dưỡng của cán bộ, công chức, vì mục tiêu, lý tưởng phục vụ nhân dân, phục vụ đất nước; khắc phục thói vô cảm, ích kỷ, vụ lợi .

Thứ năm, tiếp tục nâng cao chất lượng môi trường công vụ, tạo ra nền tảng vững chắc cho việc xây dựng và thực hiện liêm chính trong hoạt động công vụ. Môi trường công vụ, theo nghĩa rộng bao gồm các yếu tố như thể chế kiểm soát quyền lực, phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn từng cơ quan trong bộ máy nhà nước, cơ chế giám sát, kiểm tra hoạt động của cơ quan nhà nước v.v… Đây là những điều kiện căn bản để trên nền tảng đó, liêm chính được xây dựng và thực hiện. Quy định về liêm chính dù có tốt đến đâu cũng sẽ không thể thực hiện được trong một môi trường mà ở đó quyền lực không bị kiểm soát.

ThS. Lê Thị Thúy

                                                             Viện Khoa học Thanh tra

Nguồn: http://giri.ac.vn


[1] https://en.wikipedia.org/wiki/Integrity

[2] Từ điển Oxford Advanced Learner’s, Oxford Unviversity Press

[3] Đại Từ điển Tiếng Việt, nxb Văn hóa – Thông tin trang 1018

[4] Đại Từ điển Tiếng Việt, nxb Văn hóa – Thông tin trang 367

[5] Đại Từ điển Tiếng Việt, nxb Văn hóa – Thông tin trang 1018

[6] OECD (2009), Toward a Sound Integrity Framework, OECD Confernce Centre, Paris, France

[7]Trong khi nhiều công bố trước đây (1996, 2000) của OECD, đề cập đến thuật ngữ “đạo đức công vụ”[7] thì tại các công bố gần đây (2005, 2007, 2009) OECD lại có xu hướng dùng thuật ngữ “liêm chính”.

[8]Nghị quyết số 33/NQ-CP ngày 09/5/2016 của Chính phủ vê phiên họp Chính phủ thường kỳ tháng 4 năm 2016.

[9] Báo cáo của Chính phủ về tổng kết 10 năm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng.